魏劭琨　范毅

一、特大镇已经具备城市的基本形态

改革开放以来，我国东部沿海地区的一些小城镇发展迅速，在人口规模、经济实力、财政收入、基础设施等方面已经具备了城市的基本条件，具有很强的发展活力。特别是江浙、广东地区的一些特大镇。

杭州市塘栖镇，距离杭州市约20公里，是杭州市六大组团之一的中心镇，全镇企业总数超过2000家，规模以上企业达到109家，其中产值超亿元的33家，上市公司1家。诸暨市店口镇，是诸暨北部重要的交通枢纽和中心镇，有2家中国500强企业、5家10亿元以上企业、6家上市公司、300多家规模以上企业、近4000家中小企业。经过多年的发展，塘栖镇和店口镇在多个方面已经具备了城市的形态，成为了实际上的城市。

（一）人口集聚能力强

2009年塘栖镇建成区面积7平方公里，常住人口5.05万人，2012年建成区面积7.6平方公里，常住人口6.65万，常住人口年均增长9.6%。2009年店口镇建成区面积10平方公里，常住人口10.51万人，2012年建成区面积12.59平方公里，常住人口13.2万，常住人口年均增长7.8%。特大镇也成为吸纳农民工的重要载体。2012年店口镇外来人口达6.9万人，比2008年增长了2.85万人。2012年塘栖镇外来人口达2.87万人，比2008年增长了1.22万人。镇区人口集聚规模不断增强，已经达到城市人口的设立标准。

（二）经济集聚能力强

2012年塘栖镇实现地区生产总值62.1亿元，占余杭区比重从2007年的6.7%上升到8%。店口镇2012年实现工业产值738亿元，约占诸暨市工业总产值的26%；地区生产总值96亿元，占诸暨市比重由2007年的11%上升到2011年的13%。从人均GDP来看，塘栖和店口人均GDP分别达到5万元、7.45万元，在全国地级市中，市辖区人均GDP超过店口的仅有22个，超过塘栖的也仅有62个。

（三）财政收入能力强

塘栖镇2007年财政总收入为4.86亿元，2012年达到10.6亿元，年均增长17.8%。店口镇2007年税收收入为4.84亿元，2012年上升到11.02亿元，年均增长18%。从财政收入总量来看，两个镇要超过中西部的一些中小城市，甚至超过一些地级市。从人均财力来看，2012年，塘栖人均财政收入为1.11万元，店口为1.74万元。与全国地级市人均财政状况进行对比，仅有26个地级城市的市辖区人均财政收入超过店口，42个地级城市超过塘栖。

（四）具备城市的一些基础设施

两个镇自来水普及率、垃圾无害化处理率都已达到100%，并且也修建了污水处理厂，开通了天然气管网。塘栖镇还开通了15条公交线路，店口镇建有全省首家镇级商贸综合体、全省首家镇级四星级农贸市场。总体来看，从城市道路、交通、外观形态等硬件基础设施方面来看，两个镇与城市相比基本没有差别。

从塘栖镇和店口镇的发展情况来看，已经具有了城市规模、城市形象、城市功能和城市实力，已经是实际上的城市。从发展来看，特大镇充满活力，其经济总量占所在市（区）的比重在不断上升。从全国来看，像塘栖和店口这样的特大镇在我国还有很多，蓬勃发展的特大镇已经成为推动我国城镇化快速发展的重要力量。

二、等级化城市管理体制对特大镇发展的限制

尽管塘栖和店口在形态上与城市已经非常接近，但是在我国等级化的城市管理体制中，这些特大镇处于行政等级的最基层，不能够享受与其经济和人口规模相对应的资源配置地位，发展受到多个方面的制约。

（一）财政分成比例低

2012年塘栖镇财政总收入10.6亿元，实际可用资金2.7亿元，占财政总收入的25%左右；而余杭区的财政分成比例大概为53%左右。这意味着塘栖镇创造的财政收入中归本级可支配25%，归余杭区支配28%。2012年店口镇创造税收11.02亿元，仅返还1.13亿元，税收返还比例约为10%，而诸暨市税收分成比例大概占税收总收入的50%左右。店口每年创造的税收中，店口可用部分仅占10%，而上级城市诸暨可用40%左右。特大镇为上级城市发展贡献了自己的收入，这也支撑了上级城市的快速发展。

（二）土地指标分配较少

2012年余杭区新增建设用地8000亩，其中塘栖镇获得533亩，仅占余杭区新增建设用地的6.7%。而塘栖辖区内归余杭区直接管辖的钱江开发区，2012年获得的土地指标就有1227亩，远超塘栖镇获得的土地指标。2012年下达给诸暨市的建设用地指标为2300亩，而店口镇实际获得新增建设用地仅为40亩，仅占诸暨市建设用地指标的1.7%。从人口和经济规模来看，塘栖和店口的人口分别占余杭和诸暨的11%和10%，经济规模达8%和13%，都远高于分配到的土地指标比重。

（三）公共资源配置相对较弱

从公共服务来看，特大镇的公共服务供给能力不弱，学校、医院等都已具备，而且基本条件也不错，但相对上级城市，这里的优质公共服务明显欠缺。公共资源的配置也与行政级别相挂钩。比如医院，一般乡镇只能建设卫生院，二级以上的医院主要建在各级城市。店口镇虽然建设了一所二级医院，也属超规格建设，而诸暨市区共有3所三级标准医院，医院的质量差距还是非常明显。几所省重点高中也集中在市区，镇中学的教学质量就差多了。镇上学校、医院一有好老师、好大夫也是争先调往市里的重点学校、大医院。公共服务质量不高对人才的吸引力就不够。镇政府的公务员大多居住在市区，而不是在镇区。店口调研时也了解到，如果在杭州年薪100万的人才，在店口至少需要支付150万。

（四）机构设置和人员编制不能满足城镇发展的需要

表现在：一是执法权不够，二是城市管理职能不足，三是人员编制不足。

现行城市管理体制下，资源的分配优先保证了上一级城市的发展，实际上是实行行政等级高的城市优先发展的战略。因为行政等级高的城市不但可以通过行政地位获得较多的行政资源，比如土地指标，而且可以集中下级城镇的资源来保障发展，比如财政收入。作为最基层的城镇，特大镇获得的行政资源是与其规模不相符合的。店口镇人口占诸暨市的10%，创造了诸暨市1/4的工业经济总量，1/8的财政总收入，而仅能获得1.7%的土地指标；在财政方面店口镇每年要为诸暨市发展做贡献，以2012年为例，店口镇为诸暨市贡献的财政超过4亿元。这样看来，特大镇的发展更多的是为上级城市“输血”，为上级城镇的发展做贡献。而特大镇也同样面临着发展、建设和解决外来农民工基本公共服务的任务。这对特大镇来说，是一个很大的挑战，也是很大的不公平。endprint

三、政策建议

为了提高我国城镇化发展质量，推动特大镇的健康快速发展，需要从根本上理顺城市管理体制，为特大镇的发展提供更多的空间和机会。

（一）探索设市

对距离城市主城区较远的、镇区常住人口超过5万的特大镇，设置县辖市。中央政府对县辖市的设立进行宏观管理与指导，制定统一的设市标准和程序，具体的审批权可下放给省级人民政府。县辖市原则上归省级政府管理，也可以委托县政府进行代管。

（二）科学设置机构和人员编制

在完善功能确保公共服务的基础上，对县辖市实行“小政府、大社会”的管理模式，根据县辖市人口规模和城镇化水平来科学设置管理机构和人员编制，机构设置也可以打破上下对应的模式，而根据城镇发展需要进行设置。同时，县辖市的机构编制设置要在原有县内编制总量不变的前提下，根据县辖市的实际功能需要在县内进行调整。总体上，既要保证县内编制总量不增加，又要保证县辖市的城市功能的完善。

（三）进一步下放特大镇的管理权限，增加特大镇经济、社会发展的自主权

在现有“强镇扩权”的基础上，进一步下放特大镇的管理权限。在设置县辖市以后，县辖市作为一级政府单位，要独立地享有辖区内相关事务的管辖权。同时，要本着放权和科学设置管理机构的原则，既要努力实现县辖市管理职能从管理农村向经营城市转变，又要将对外来人口的服务纳入政府管理职能。要引导优质学校、医院等在特大镇设立，提高公共服务质量，增强对人才的吸引力。

（四）完善特大镇财政体制

对财力达到一定规模的特大镇，要设立镇级金库，建立独立的一级政府财政。建立完善和固定的特大镇与上级政府的税收分配关系，提高特大镇在市、县以下财力分配中的比重，增强特大镇的财政自主权。

（五）改革建设用地指标分配方式

以常住人口规模为依据设定和县（市）、区政府土地指标分配关系。特大镇土地指标分配要与特大镇解决外来人口落户的数量相结合，对积极推进外来人口落户的特大镇要在土地指标上给予奖励；对特大镇新增土地要优先用于基本公共服务。

（魏劭琨，1983生，河北石家庄市人，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心助理研究员。研究方向：城市经济、房地产。范毅，1981年生，山东日照市人，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员。研究方向：城镇化、人口管理）endprint