天津市西青区人民检察院课题组

（天津市西青区人民检察院，天津300380）

·学术热点·

检察权独立运行保障机制研究
——以司法体制改革为视角

天津市西青区人民检察院课题组

（天津市西青区人民检察院，天津300380）

党的十八届三中全会明确提出检察体制改革，目的是为了纠正当前我国检察机关存在的检察权地方化和检察一体化过度运用的问题，确保检察机关外部独立和内部独立，进而保障检察权的良性运行。本文运用逻辑分析、实证研究等方法，以党的十八届三中全会提出的司法改革为切入点，在介绍当前我国检察权运行的现状的基础上，详细阐述党的十八届三中全会决定中为了保障检察权独立运行而建立的两项制度：一方面，为了保障外部独立，实行省级以下检察机关人财物垂直管理制度；另一方面，为了保障内部独立，实行主任检察官制度。

独立；垂直管理；主任检察官制

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”、“建立符合职业特点的司法人员管理制度”。由此确立了以保障检察权独立运行为目的，以建立省级以下检察机关垂直管理和主任检察官制度为手段的“一体两翼”式的检察体制改革布局。其着眼点正是当前我国检察权内外独立皆受到限制的状况，一方面，检察一体化过度运用导致检察权运行的类行政化，损害了检察权中固有的司法属性；另一方面，检察机关人、财、物都依赖于地方党政机关导致检察权的地方化，干扰了检察权的依法行使。

在检察权内外独立皆受到限制的情况下，党的十八届三中全会提出的检察制度改革可谓切中要害，然而上述制度设立的必要性和合理性何在，如何进行具体的体系设计，与现有的制度如何协调，这些都成为我们正确贯彻党的十八届三中全会精神首要解决的问题。本文正是在此基础上展开讨论的。

一、我国检察独立的现状及原因分析

（一）我国检察独立的现状——内外独立皆受限

1.外部不独立

正如中央政法委书记孟建柱在2013年11月25日就如何贯彻党的十八届三中全会精神时所说，“近年来，社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威”[1]。检察权运行主要依据的是刑事诉讼法、民事诉讼法等全国普遍适用的法律，从这个意义上来说，检察权可称为中央事权。但由于我国省级以下检察机关的主要领导是由地方党委推荐并由地方人大或常委会选举或任命产生，且地方检察机关的财政主要由地方政府提供，而地方党政机关和立法机关往往更着眼于本地区的利益，这就与检察权的运行产生潜在的矛盾。一旦上述权力越过法律的界限干涉检察权的运行时，检察独立便无法保证。

（1）部分地方党委和人大对检察独立的干涉

我国是中国共产党领导下的社会主义国家，在检察工作领域坚持党的领导，贯彻党的路线、方针和政策是必需的。但这种领导应当是宏观上的政治、思想和组织上的领导，党委不能直接对具体案件作出批示和指示。与此相似，作为权力机关的人大及其常委会虽然对检察院也有监督权，但这种监督也只能限于宪法和法律的规定，即选举和任命检察机关的检察官、审核检察机关的报告，这种监督应当是整体上的、事后性的，而不能直接对检察机关正在办理的具体案件进行监督。

然而，在司法实践中，地方党委和人大超越党章和法律规定直接干涉检察机关独立办案的现象屡屡发生，特别是作为直接领导司法机关的政法委更是屡屡被曝出干涉检察独立的问题，如在轰动全国的“赵作海案”中，河南商丘市检察机关本已发现该案证据不足，先后3次退回公安机关补充侦查，但为“平民愤”以维护稳定，同时解决赵作海被超期羁押问题，商丘市政法委召集公检法三机关开“协调会”，并在会上作出“20天内起诉到法院”的决定。当地检察机关依据该决定，在明知该案疑点重重的情况下依然向法院移送起诉，而法院也在“协调”之下对赵作海作出了有罪判决，最终酿成了一起冤案。

（2）地方政府对检察权独立运行的不当干涉

与党的领导和人大监督不同，依据宪法和法律，地方政府非但对检察权的运行没有任何合法施加影响的权力，反而应成为检察权重点监督的对象。然而，现实却与宪法和法律规定背道而驰：一方面地方政府出于发展经济、维护稳定的需要，干涉检察机关对贪污渎职案件的侦查或者指示检察机关对某类案件从严、从快处理；另一方面，把检察机关视为政府的一个组成部门，要求检察机关直接参与到当地的经济发展中去，分散了检察官的精力而影响其自身的检察业务，这使得本已缺兵少将的检察机关雪上加霜，如我国河南项城市在《2013年度市直单位招商引资目标一览表》明确给检察院下达了3000万元的招商指标[2]，这种现象在我国许多基层检察院特别是偏远地区的检察院广泛存在。

2.内部不独立

为了保证检察机关的外部独立，结合检察权具有的行政性的特点，我国宪法、检察官组织法等共同确立了检察一体化体制。检察一体化具有上命下从的特点，然而其决不能等同于上命下从，检察权具有司法权属性，而直接性、亲历性是司法的首要特点，这决定了必须给予办理具体案件的检察官一定的独立权。

然而，现实中检察权的运行却与此大相径庭。体现检察权的司法属性的检察官独立几乎不存在，即使像公诉权这样的典型的司法权遵从的仍是“具体办案人承办——部门负责人审核——检察长或者检委会决定”这样的行政审批模式。在修改后的刑事诉讼法增加逮捕必要性审查、羁押必要性审查等相关制度致使检察官的亲历性、决断性更加重要的情况下，这种“审而不定、定而不审”的模式既影响了办案效果和办案效率，又打击了检察官办案的积极性，不利于检察事业的长期发展。

（二）影响检察独立问题产生的原因分析

1.检察管理地方化——外部不独立的归结

影响检察权外部独立的原因很多，比如法制不健全、监督不到位等，但最核心的仍是检察管理的地方化，即长期以来我国检察机关实际起作用的管理体制是以地方管理为主，以上级检察院管理为辅的管理模式。

第一，在人事管理上，同级党委是地方检察机关主要干部的主管机关，上级检察院是协管机关，检察长、副检察长的提名权也由同级党委掌握，并经同级人大选举或人大常委会任命，所有的检察官也必须经同级人大常委会任命。上级检察机关对下级检察机关的干部管理只能起到一种最低限度的保障作用。

第二，一直以来，检察机关都是实行“分级财政、分灶吃饭”的检察经费管理体制，即从中央至地方，各级检察院的经费开支均主要由当地政府承担，以财政预算拨款为主体，财政补助以及财政返还罚没款为补充。上级检察机关的拨款很少，而且具有很大的不确定性。

在人财物都归地方管理的情况下，仍希望检察机关像宪法规定的那样依法独立于地方党委、人大和政府显然是不切实际的。“可以说，当前妨害地方检察机关依法独立行使职权的最大障碍就是现行检察体制对地方政权的过分依赖，这种过分依赖造成检察权对地方政权的依附。”[3]

2.检察一体化的过度运用——内部不独立的根源

检察权运行的特性要求检察一体化，但这种一体化不同于完全上命下从的行政一体化，而是给予检察官一定独立权的一体化，特别是对于检察权中的公诉、批捕等具有司法性质的权力，更应保证检察官的独立性。这种一体与独立之间的矛盾本来完全可以通过法律的明确规定予以化解，然而遗憾的是我国的宪法、检察官组织法和刑事诉讼法等法律更多强调的是检察权行使的整体性和检察系统的行政性，比如《中华人民共和国宪法》第130条和《中华人民共和国检察官组织法》第8条规定的主体都是“人民检察院”，《中国人民共和国刑事诉讼法》在规定检察权具体行使时，其表述的主体要么是“人民检察院”，要么是“检察长”或“检委会”。由于具体案件中审查批捕、提起公诉、提起民行监督等都是由检察官办理而并非由检察长直接办理，因此立法原意应当解释为“不仅是检察院整体的独立行使职权、不受非法干涉，归根到底也是检察官个体的独立行使职权、不受非法干涉”[4]。

与此实质解释不同的是，司法实务界对上述法律做了形式解释，而且在此基础上走的更远。在检察管理体制上，检察官等级行政化非常突出，检察官之上还有检察官，具有行政职务的检察官与没有行政职务的检察官对案件处理的作用力不同，较高级别的检察官对案件有较大的决定权，而具体办案的检察官事实上处于操作员的地位。

二、省级以下检察机关垂直管理制度

检察权又被称为“中央事权”，正因如此，为了保障检察权的外部独立，国家体制为单一制的国家基本上都规定检察机关由中央直管，自上而下进行垂直管理，如日本的检察机关由中央的最高检察厅以及区域检察厅形成检察一体制度，法国三级检察机关形成检察一体制度。而联邦制的国家，具有自治权的州实行的也是垂直管理，如美国和德国的州的检察机关就如此。我国古代最类似于检察机关的御史衙门，实行的一般也是自上而下的垂直管理制度。鉴于此，作为单一制国家，我国也应当实施由中央垂直管理的检察制度，但正如中央政法委书记孟建所说，“考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难”[5]。因此，党的十八届三中全会提出建立“省级以下地方检察院人财物统一管理制度”。

（一）制度的可行性分析

为了确保检察权运行的外部独立，建立省级以下检察机关垂直管理是现实可行并能达到保障检察权运行外部独立的效果的，原因如下：

首先，在宏观管理上，省级党政机关与省级检察院具有同质性。中央以下党政各级领导机关的职权是有层级差别的，这种不同与省级以下各个层级的检察机关的工作规律有着某种契合性。省级党政机关的职权主要有以下两方面：贯彻执行党中央国务院的政策方针；根据本区域的具体情况，制定本区域内的发展规划，部署本辖区内各个区域的工作，指导、监督下级党政机关的职权行使情况。这些都是宏观性和指导性的。而目前我国省级检察院除了部分业务由自身直接行使外，大部分的业务是指导下级检察院的工作，一方面依照最高人民检察院的授权制定相关政策性文件，另一方面根据调研，统一区域内的检察工作。这些权力同样是宏观性、指导性的，这点与省级党政机关的权力行使的特点相似。与此相对的是，地级和县级党政机关宏观调控的职能较为有限，其主要负责完成上级下达的任务和指示，执行本区域内的国民经济和社会发展计划，因此，地、县级党政机关做的事务较为具体。根据现有的法律规定，除刑事二审抗诉、民行监督等部分职权需要由省级检察院直接行使外，地、县级检察院承担了绝大部分的检察工作，由于权力行使的目标和方式等不尽相同，这些检察机关不可避免的会与当地的党政机关发生摩擦。而在地、县级的党政机关对本地的检察机关具有领导或者其他限制性的权力时，检察独立势必受到影响。为了避免这种情况，构建由主要行使宏观、指导性权力的省级党委机关领导省级检察院，省级政府为检察机关提供财政支持，而省级以下检察机关由省级检察院统一领导的制度应该是各方面所易于接受的选择。

其次，省级检察院所处地位的独特性以及具有统一管理的实践性。一方面，省级检察院处于最高人民检察院与地、县级检察院之间的过渡地位，除了无司法解释权之外，其在本区域内的职权基本与最高人民检察院相同，这有利于贯彻最高人民检察院的有关规定，并指导、监督下级检察院的工作。另一方面，虽然现行的地、县级检察院人财物主要由同级地方党委政府管理，但为了保障检察权的独立运行，各省级检察院按照最高人民检察院关于检察改革的要求，在本辖区内加大组织力度，对人事、财政、物质装备等领域的统一管理进行了许多探索，并且取得了一定的成效。如在干部人事管理方面，逐步建立了上级检察院的检察官从下级检察院检察官中遴选，上级检察院选派优秀干部到下级检察院担任领导职务的制度。

最后，政府部门省级以下垂直管理提供了可以借鉴的参考。进入20世纪90年代以后，为了应对中央与地方关系的调整，适应市场经济发展的需要，在逐步推行中央某些特殊部门如海关、国税、金融等垂直管理的同时，也开始实行省级“条条”部门的垂直管理，这些部门一般来说上下业务性较强或者具有较强的执法权。有些部门在实行垂直管理的内容上较为彻底，不仅在干部管理、人员编制、机构设置而且在财政与经费、党组织关系、纪检监察上都由上级统一管理[6]。实行垂直管理后，较为有效的抵御了地方保护主义，维护了市场秩序，创建了较为统一的市场环境。这与检察机关为了保障独立、公平、统一的适用我国刑法、刑事诉讼法等相关法律而垂直管理相一致，也为此制度的实施提供了参考。

（二）制度的内容

根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的规定，省级以下垂直管理的内容应当指的是对人事、财务和设施装备的管理。

1.人事管理

在新中国的检察史中，曾经两次存在检察机关中央垂直管理制度，分别为1949年到1951年检察机关建立初期以及1954年到1979年这段时间。该制度之所以最终被双重管理制度所取代，原因虽然很多，但检察系统内部用人权的归属之争是重点[7]。可以说，加强上级检察院对下级检察院的人事管理，是省级以下检察机关实行垂直管理体制的核心，但同时也是该管理体制设计中最困难的地方。人事管理主要涉及机构编制管理、干部管理两个方面，而这需要改变省级以下地方党委、人大和政府对本级检察院的人事管理权。

（1）机构编制管理

检察机关的机构编制管理包括内设机构管理以及人员编制管理两个方面。虽然根据宪法的规定，由人大产生的“一府两院”应处于平行的地位，然而，由于我国特殊的政治体制，地方各级检察机关的机构编制由地方党委领导的地方编制委员会予以管理，其法律依据则是国务院颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。如在编制管理方面，该条例第17条规定：“根据工作需要，国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理”，这里的专项管理的对象指的就是包括检察机关在内的政法专项编制。

第一，对于机构设置管理，根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，地方检察机关要设立或者变更某个业务机构，必须报本级地方编制部门进行审查批准，地方编制管理部门因考虑各部门之间的平衡，即使上级检察机关要求设立的机构，也不一定批准。而检察机关将要进行的检察制度改革如检察人员分类管理制度、主任检察官制度等往往都涉及到内部机构的增添、变更、合并或削减，在此情况下，上述规定既不利于检察机关独立行使检察权也阻碍了司法改革的进程。根据《中国人民共和国人民检察院组织法》第20条的规定，“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。从该规定的精神实质来看，检察机关内设机构设置的管理权应当由最高人民检察院行使。因此，在最高人民检察院对现行的机构设置进行改革之前，地、县级检察院的内设机构设立、合并、撤销等，应当由最高人民检察院授权给省级检察机关,由省级检察机关提出申请，报省级机构编制委员会批准。

第二，对于人员编制管理，虽然根据检察官法、公务员法等相关规定，检察人员编制应当包括检察官编制、公务员编制、地方事业单位编制三个方面，但由于检察官编制仍处于过渡阶段，其与公务员编制并没有本质上的区别，因此，事实上存在的仍是后两种编制。其中，公务员编制属于政法专项编制，由最高人民检察院与中央机构编制委员会等相关部门协商后确定人员总数，然后根据各省的具体情况予以分配。鉴于公务员编制最终仍是由地方各级机构编制委员会管理，归属于地方行政编制，而根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第18条的规定“地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制”，因此，实践中出现了一些地方占用检察编制的状况，导致一些基层检察院出现人少案多的矛盾。省级以下垂直管理应当改变这种状况，检察人员编制的管理权，应统一收归省一级编制委员会行使。地、县级检察机关的所有人员编制应由省级编制部门会同省级检察院核定和下达，省级检察院的人员编制，由省级编制部门根据最高人民检察院与中央相关机关确定的数目予以核定和管理。地市、县级检察院的编制则由省级检察院根据各地、县的具体情况，在省检察院总编制的范围内，经同级组织部门、编制部门同意后，予以确定。

（2）干部管理

地、县级检察机关的检察工作人员大致可以分为检察长、副检察长、党组委员、检委会委员、检察员、助理检察员以及其他检察辅助和司法行政人员。这其中许多人可能具有双重或者多重身份，比如副检察长既是党组成员又是检委会委员。根据《中华人民共和国检察官法》第12条的规定，地方各级检察机关的检察长由同级人大选举，副检察长、检委会委员等由同级人大常委会任命，由于检察长、副检察长、检委会委员等同时又可能是党组成员，而根据党章第47条的规定，“党组成员，由批准成立党组的党组织决定”，因此，上述人员又由同级党委决定。根据党管干部原则，地、县级检察机关内部，党组成员可以决定某些级别以下的干部的升迁，更高级别的干部则必须经过同级党委的组织部门批准，以天津市某基层检察院为例，一般来说副处级以上的职位的任命必须经同级党委组织部门任命。而即使是由院党组任命的干部也要到同级政府人事部门备案，否则，就无法保证其职级、待遇等。由此可见，要实现省级检察机关对下级检察机关的干部管理，必须处理好省级以下检察机关与同级党委、人大、政府之间的关系。对此，本文认为应当从以下几方面进行设计：

第一，改善省级以下检察机关与地方党委之间的关系。

正如习近平总书记在2014年中央政法会议上所强调的：“政法战线要旗帜鲜明坚持党的领导。既要坚持党对政法工作的领导不动摇,又要加强和改善党对政法工作的领导,不断提高党领导政法工作能力和水平。”坚持党的领导是检察机关实行省级以下垂直管理的基础，在此前提下，改变现有的同级党委领导的体制，保障检察机关更加独立的行使检察权。

为此，应改变现行的省级以下检察机关三级党组的设置，在省级检察院和地市级检察院设立党委，确立由省级检察院党委领导地市级检察院党委，地市级检察院党委领导县级检察院党组，地、县级检察院同级的党委辅助领导的体制。如此设置理由如下：第一，由于省级检察机关党委仍然受同级党委领导，如此设置并不违背党管干部的原则。如上文所述，省级党委对省级检察机关的领导一般都是宏观的、政治上的领导，并不会干涉检察机关具体的案件；第二，省级检察机关党委主要领导一般都由检察长、副检察长或检委会委员担任，而这些人都非常熟悉检察事务，更利于检察权的独立、正确运行；第三，根据《中国共产党党章》第48条的规定，“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委”，党员在100人以上的党组织理论上便可成立党委，无论是省级检察院还是地市级检察院，其管理的党员显然都满足上述要求。

第二，理清省级以下检察机关与地方人大的关系。

根据宪法、检察官法的规定，省级以下检察机关的检察官包括检察长和副检察长都由同级人大或其常委会选举或任命产生，其中检察长还要经上级检察院检察长提请同级人大常委会批准。那么在省级以下检察院实行垂直管理的情况下，地、县级检察院中检察官的任免是否仍由同级人大选举或任命呢？对此，本文认为实行省级以下垂直管理后，地、县级检察院的检察官都应当由上级检察院提请本级人大常委会任命。理由如下：第一，现行法律关于检察院检察长经人大选举或罢免之后还要经上级检察院检察长报本级人大常委会批准的规定在法理上是值得怀疑的，因为上下级人大之间只具有监督和被监督关系，并非领导关系。之所以如此规定，其原因只能解释为防止下级人大任意罢免地方检察长，从而干涉检察权的独立运行。既然如此，为了检察权的独立运行，应当将上述规定贯彻到底，即下级的所有检察官都应当由上级人大常委会任命。第二，如上文所述，地、县级检察院党委委员或党组的成员由上级检察院党委任命，而党委委员或党组成员一般都包括检察长、副检察长或部分检委会委员，在此情况下，仍由同级人大常委会任命就可能在权力层级上不相匹配，容易出现冲突的情况。第三，尽管当前人大及常委会对同级检察院的人事任命干预的较少，但其前提是在检察院仍是由同级地方党委领导的情况下，同级人大及常委会没有机会干涉。如果改变这种状况，人大或常委会干涉同级检察院人事任命的情况就有更大的出现可能性。垂直领导作为一种新的制度，应该有一定的预见性和超前性。第四，从世界范围内来看，为了保障检察官的独立性，许多国家对检察官的选任都采取了严格的形式，比如美国许多州的检察官采用的是选举制，法国所有的检察官都必须经过司法部长推荐，由总统任命[8]。

第三，协调省级以下检察机关与地方政府的关系。

根据规定，地方政府对检察院的人事管理没有决定权。然而，由于现行检察机关工作人员属于公务员编制或属于事业单位编制，且其工资、待遇等由地方政府承担，因此，一方面，上述人员的招录都由地方政府的公务员管理部门负责，另一方面，检察机关工作人员的职务、级别等某些变动必须到当地公务员局备案，只有如此，才能保证相应的待遇。在此，就可能有影响地方检察机关独立运行情况的出现，如检察机关任命的人员无法备案进而导致相应的工资、福利等待遇无法提升的问题。为此，在实行省级以下垂直管理之后，相应的，一方面应当由省级检察院根据各市县院的编制情况和业务需要，确定其招录人数并统一负责本辖区内新进检察工作人员的招录，另一方面，改变现有的备案制度，下级检察院的工作人员报上级检察院备案。

2.财物管理

这里的“财物”包括检察机关人员经费、办公经费以及基础设施和装备费用，现阶段上述费用主要是由地方检察机关所在地的同级政府提供的。那么省级以下检察机关实行垂直管理以后上述费用该由哪级政府承担、如何承担呢？

其实，这个问题自1994年我国实行分税制之后便引起了各方面的讨论。有人认为，上述经费应由中央统一负担，理由有三点：第一，检察权属于中央事权；第二，分税制后，中央的财政收入远远高于地方政府，具有更强的负担能力；第三，地方检察机关的财政支出主要由地方政府负担容易导致检察机关受制于地方政府，影响检察权的独立运行。本文认为，这种观点基本上是成立的，但鉴于我国现阶段的国情，在检察机关未实行中央垂直管理而只是省级以下检察机关垂直管理的情况下，可以考虑建立下列财物管理制度：首先，由中央财政负担全国检察机关的基础设施和装备设施的费用，并统一发放到省级政府；其次，对于经济不发达的西部省份，由于省级财政的支付能力大大高于各市县，因此，由省级财政承担全省检察机关的其他费用；最后，在东部沿海经济相对发达的地区，检察机关的经费可以由省级政府与地、县级政府共同分担，但要制定严格的财政供应制度，使这些地方的检察经费的供给依据相关的规章制度，而不能依据个别人的意志随意更改。

三、主任检察官制度

所谓主任检察官制，是指在检察业务部门设若干主任检察官，以其为办案组织的负责人并对案件办理负主要责任的制度。最高人民检察院于2013年12月公布了《检察官办案责任制改革试点方案》，计划从2014年1月到2014年12月在全国7个省份17个检察院试点检察官办案责任制，即主任检察官制。

（一）主任检察官制的合法性分析

如上文所述，我国宪法、检察官组织法以及三大诉讼法都规定人民检察院为检察权的行使主体，而具体案件的决定权由检察长或检委会行使，上述法律中几乎没有“检察官”的身影，在此情况下，主任检察官制是否与上述法律相冲突便成了首要问题。对此，本文认为，主任检察官制度与现有的法律并不存在根本矛盾。原因如下：

首先，《中国人民共和国检察官法》第2条规定“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”，第6条规定检察官的职责为依法进行法律监督、代表国家公诉等，第9条规定检察官享有“履行检察官职责应当具有的职权和工作条件”的权利，以上三条为主任检察官制提供了法律依据，即检察官依法享有对案件的决定权。

其次，虽然宪法、检察院组织法和三大诉讼法规定的行使检察权的主体为人民检察院，但一方面检察机关作为拟制的法人其本身并不能直接办理案件，具体案件仍为检察官办理；另一方面，“检察官行使检察权，仍然以检察院的名义整体对外，权力行使的具体方式并未导致权力主体的变更”[9]，这与即使法院由法官作出判决，其对外权力行使的机关仍为人民法院，并未否认法官的独立性一样。

最后，主办检察官制度与“检察长统一领导人民检察院的工作”并不矛盾。一方面主任检察官制度是以坚持检察机关的领导体制和检察一体化为基础和前提的，并没有赋予主任检察官独立的诉讼主体地位，上级的命令除了明显违法的除外，主任检察官仍然要遵从；另一方面，主任检察官对案件的决定权来源于检察长的授权，检察长不仅可以改变主任检察官的决定而且还可以撤销授权[10]。

（二）主任检察官制的制度框架

根据《检察官办案责任制改革试点方案》以及上海、湖北等地的实践，主任检察官制应包括以下五方面的内容：主任检察官的机构设置，主任检察官的权限，主任检察官的产生方式，主任检察官的职业保障以及对主任检察官的监督制约。

1.主任检察官制的机构设置

第一，由于主任检察官制的核心价值在于增强检察官办案的独立性，因此，并非所有的检察业务都需要实行主任检察官制，只有检察权中具有司法性质的权力如公诉权、侦查监督权等才需要实行此制度，典型的具有行政性的反贪、反渎等业务不需要建立此制度。

第二，在上述具有司法性质的业务中确立主任检察官制度之后，其将成为检察机关最基本的办案单位，而上述业务的本质特点要求该办案单位具有一定的灵活性，“既要体现检察办案的效力性，又要彰显检察工作的公正性和准确性”，因此，必须建立一个与法院的合议制和独任制相似的制度模式，遇到疑难问题时可以由多名检察官参与讨论，而对于简单问题则可以由某个检察官独自办理。对此，建立主任检察官办公室是一个不错的选择。

第三，主任检察官办公室作为基本的办案组，其配置应为主任检察官+其他检察官+检察辅助人员，其中主任检察官为该办案组的负责人，对检察长授权的案件有决定权，并且承担相应的责任。至于检察办公室具体的人员组成，可以有三种形式：一是由固定的办案人员组成，由主任检察官配备若干检察官和检察辅助人员；二是临时办案组形式，办案组成员不固定，承办不同的案件可进行不同的人员组合，由若干检察人员，包括承办其不同业务的主任检察官组成办案组，并明确具体承办案件的主办检察官；三是临时指派办案形式。将除主任检察官以外的检察官、检察辅助人员归口案件管理部门集中统一管理，形成人力资源库，根据不同的案件，临时指派其协助主任检察官工作[11]。第一种方式仍然维持了以前的检察业务分工，不同业务的主任检察官办理不同类型的案件，这有利于办案组之间的协调配合，形成高、精、尖的业务团队，对原来的机构设置冲击较小，检察人员丰富、各科室配置和业务较为均衡的检察院采取这种方式较为合理。后两种形式更有灵活性和针对性，特别对于检察人员短缺的检察机关采用这种方式更能达到人才的充分利用，但其打破了业务之间的界限，对检察人员的综合素质有了更高的要求。

第四，设立主任检察官办公室就涉及到与检察人员分类管理制度以及当前检察机关内部机构的设置的关系问题。一方面，主任检察官制无论采取上述三种哪一种形式，都是以检察人员实施分类管理为基础的，因此，在实施主任检察官制之前，必须将全体检察人员按照检察官、检察辅助人员、司法行政人员进行分类。其实2013年3月中央组织部和最高人民检察院就印发了《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，明确了上述三类人员分类的标准、业务范围、人员比例、管理方式和交流机制，这无疑更有利于将来实行主任检察官制。另一方面，在现有法律规定且社会又认同检察机关内部的厅、处、科（室）机构设置的情况下，如何理清主任检察官办公室的定位便至关重要，对此，本文认为要把握两点：一是要对内设机构进行改革，减少内设机构的数量，条件成熟的地区可以撤销科室；二是明确科室的领导与主任检察官的界限，科室领导只负责本科室内的行政和协调事务，主任检察官才有在法律范围内决定案件的权力。

2.主任检察官的权限

主任检察官制是对检察权的重新配置，其实施的关键在于“放权于检察官“，赋予主任检察官在案件处理上的充分的权力。“从理论上讲，放权的范围可以概括为案件处理权和业务管理权”[12]，前者涉及到主任检察官与检察长的权限划分，而后者则涉及到其与内设机构负责人（科长、处长）的权限划分。

首先，检察院实行的是检察长领导体制，因此，在现有法律尚未修改的情况下，主任检察官的权力只能来自于检察长的授权。对于法律（不包括司法解释）明确规定必须由检察长或者检委会行使的权力，必须由检察长或检委会行使，如刑事诉讼法第3条关于检察人员回避的规定以及第87条关于审查批准逮捕的规定。对于法律没有明确规定必须由检察长行使的权力，则要综合分析该权力的性质，如果该权力具有监督性质或者相关行为和决定会影响其他执法司法机关的职权的，也应当由检察长或者检委会行使，比如民事抗诉的决定、认为监外执行不当的书面意见以及对公安、法院以及刑罚执行机关的重大违法行为提出书面意见等。对于上述之外的其他权力则可以授权主任检察官独立决定。

其次，为了独立行使上述决定权，主任检察官必须具有一定的业务管理权，如组织、指导、督促、检查本办案组的办案工作，核准、签发有关的法律文书，协调与本案有关的事宜。这就必须改变《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中关于“由办案人员提出意见，部门负责人审核，检察长决定”的审批程序，也相应的限缩部门负责人的权力，主任检察官制下部门负责人的权力限于日常的行政管理以及部门协调事务，比如根据主任检察官的提请，组织本部门的主任检察官对疑难案件进行讨论等。

最后，必须实现权责统一。由主任检察官行使的权力，其对该决定承担相应的责任；由检察长或者检委会行使的权力，此时负责办案的主任检察官只对呈报审批的案件的事实和证据负责，对最终的决定不承担责任；如果检察长或者检委会部分或者全部改变主任检察官的决定的，主任检察官对改变的决定不承担责任。

3.主任检察官的产生方式、职业保障和监督制约

第一，选优配强主任检察官是决定主任检察官制成效好坏的关键。在选配条件方面，原则上应是具有一定的工作年限、深厚的法律功底、突出的工作实绩的检察员，但“政治过硬、业务精通、综合能力强、作风优良的助理检察员也可以选配为主任检察官”[13]；在选配程序方面，应当坚持党管干部的原则和竞争择优的办法，按个人申报、部门推荐和党组讨论决定的方式产生出主任检察官；在任期和考核上，考虑到主任检察官的特殊性，一般两年期限较为合适，建立主任检察官档案，在两年期间内每年从执法数量、质量、效率、遵守纪律等检察业绩方面对其进行考核，考核的结果作为主任检察官评先推优、晋升、续任和免除任职资格的重要依据。

第二，主任检察官理应享有职业待遇和发展前景的双方面的保障，这是由主任检察官所享有的权力和所承担的责任决定的。职业保障应包括两方面的内容：一是待遇上的保障，主任检察官应享有一定的岗位津贴，同时，没有担任部门负责人的主任检察官应享有不低于部门副职的待遇，且任职满一定期限的主任检察官应优先晋升检察官职务级别，以天津市某基层检察院为例，如果公诉部门的主任检察官并非公诉科科长或副科长的，那么其待遇应不低于副科级，且在同等条件下，可优先提升为副处级检察员。二是发展前景方面，主任检察官在尽职晋级时，也应获得较其他检察人员更为优先的机会，对于担任主任检察官的助理检察员，如果考核合格的，可以优先任命其为检察员。

第三，主任检察官制是建立在信托放权基础上的改革举措，与授权相对应的是加强对权力的监督。鉴于主任检察官权力的特殊性，应建立内部监督和外部监督相结合，即时监督与全程监督配套的监督机制。首先，通过内部文件等形式明确主任检察官与检察长、部门负责人的权限划分，明确主任检察官的权力来源于检察长的授权，检察长可以改变其决定；办案流程，明确部门负责人可以将自己或检察官会议的不同意见呈报检察长。其次，明确主任检察官与其办案组成员之间的关系，主任检察官负责组织、指导、监督该团队的工作，并对结果承担责任，其有权向检察长或者部门负责人更换团队成员，相应的，对于主任检察官的违法行为，办案团队成员可以向检察长举报。最后，加强案件管理和纪检部门的监督，既要确保严格、正确的运用检察机关统一业务应用系统，完善备案制度，又要强化纪检的专门监督，切实实行主任检察官办案终身责任制。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在检察体制改革方面形成了“一体两翼”式格局：以保障检察权的独立运行为主体，以省级以下检察机关垂直管理制度和主任检察官制度为两翼。两翼能否齐飞决定了检察权能否独立运行，进而影响着司法体制改革的成败。这就要求上述两种制度必须符合我国国情，具有现实的可操作性：一方面改善党的领导和人大监督，协调好与同级政府的关系，避免地方同级党委、人大和政府的不当干涉，保障检察权对外独立；另一方面，突出检察权的司法权属性，建立检察官自己决定、自负其责的权力运行体制，避免检察权的行政化运行，保障检察权的外部独立。

[1][5]孟建柱.深化司法体制改革[N].人民日报，2013-11-25.

[2]周伊.河南项城法院参与3亿元招商项目[EB OL].网址：http://news.wmxa.cn/n/201312/52261.html2013-12-07.

[3]何家弘.检察制度比较研究[M].北京：中国检察出版社，2008.372.

[4]李美蓉.论检察一体原则——以检察一体不同于行政一体为视角[J].中国检察官，2011，（7）.

[6]郝国庆，王枫云.我国政府垂直管理体制趋强的原因和利弊分析[J].行政论丛，2002，（1）.

[7]邹绯箭,邵晖.“检察一体”与中国上下级检察院组织关系构建[J].中国刑事法杂志，2013，（8）.

[8]何家弘.检察制度比较研究[M].北京：中国检察出版社，2008.380-382.

[9][10][11]郑青.对主办检察官办案责任制的几点思考[J].人民检察，2013，（23）.

[12]余双彪.论主诉检察官办案责任制[J].人民检察，2013，（17）.

[13]徐汉明，金鑫.主办检察官负责制的框架设计与核心要素[J].人民检察，2013，（19）.

Study on Independent Guarantee Mechanism of Procuratorial Power——Fromthe Perspective ofthe Reformofthe Judicial Systemofthe Third PlenarySession ofthe 18th Central

Committee ofCommunist PartyofChina Research Group ofPeople's Procuratorate ofXiqingDistrict ofTianjin
(People's Procuratorate of Xiqing District of Tianjin,Tiaanjin 300380,China）

The third plenarysession ofthe 18th Central Committee of Communist Party of China proposed the procuratorial reform explicitly,in order to correct the existing problems of the localization of the prosecutorial power and the excessive use of the procuratorial integration,ensuring external and internal independence of procuratorial organs,to guarantee the benign operation of procuratorial power.The group,with the methods of logical analysis and empirical study,taking the judicial reform proposed in the third plenary session of the 18th Central Committee ofCommunist PartyofChina as the breakthrough point,based on the present situation ofthe procuratorial power operation,describes twosystems established toguarantee the independent operation ofprosecutorial power:on the one hand,in order toguarantee the external independence,the vertical management system on people,property,fabric of the procuratorial organs at and belowthe provincial level should be established;on the other hand,in order to guarantee the internal independence,the chief prosecutor system should be established.

independence;vertical management;chiefprosecutor system

D926.3

A

1674-828X（2014）02-0050-09

（责任编辑：郭鹏）

2014-02-06

课题组组长：于绪芬，天津市西青区检察院纪检组长，主要从事检察学研究。

课题组成员：左杰，西青区检察院公诉科科长，主要从事刑法学、检察学研究；

张继峰，西青区检察院书记员，主要从事刑法学研究；

张学丽，西青区检察院研究室副主任，主要从事检察学研究；

李晓旭，西青区检察院助理检察员，主要从事刑事诉讼法学研究；

李刚，西青区检察院助理检察员，主要从事检察学研究。