□肖凤翔 井 泉

国家资格框架涉及职业教育有效运行及其保障的顶层设计， 其构建和完善对我国现代职业教育体系的形成和发展产生深刻影响， 在很大程度上成为制约我国职业教育改革与发展的关键。 它是职业教育体系内各层次教育的专业认证和国家职业资格认证融合及其相关问题的探索。从特定层面上看，诠释我国职业教育多元利益主体的利益诉求及其关系，是支持职业教育国家资格框架有效运行， 吸纳更广范围的社会资源支持我国职业教育的关键。

一、职业教育国家资格框架利益主体的厘定

国家凭借其政治权力，通过制定法律，设定一定标准，向自己管辖范围内的各类纳税人无偿地征收实物或货币，用以维持国家公用事业运行，国家承担的责任在于发展公共事业，为劳动力市场提供合格劳动力便成了国家的责任。合格劳动力要求职业教育来提供，因此，国家承担了发展职业教育的责任。国家职业教育资格框架是由国家或国家授权政府部门制定的全国性资格评定框架，涵盖了职业教育的学历教育证书和各类职业资格证书，旨在说明我国学校学历教育与非学历教育的职业培训同质、 学历教育和职业培训教育的等值和融通的条件。由于劳动力再生产和人力资源开发及其管理涉及到多部门和社会组织，加上随着社会组织分工的日益复杂化，职业教育体系的完善已发展为全民事业，单一部门或组织已经不能保障资格框架的科学性、可行性和公共性，因此需要不同层级、不同类型的利益主体参与合作。

职业教育国家资格框架的利益主体，主要包括政府及其职能部门、企业、职业教育机构、行业组织和个人。 一方面，他们是可以影响资格框架目标实现的关键群体或个人。因为他们之间在结构与功能上存在着天然的互补性。政府作为国家权力的执行机关，依法为职业教育运行配置公共资源，协调非政府组织和机构参加职业教育，制定支持职业教育发展的政策法规，为职业教育正常运行提供公共政策保障； 教育机构及职业教育与培训的提供者，承担为学习者提供正规或非正规有效的教育或培训服务，是资格框架的实施主角；企业是劳动力需求数量与规格的第一知觉者，也是资格框架标准的重要制定者。 企业是技术技能人力资本的使用者，对技术技能人才的质量规格有充分的发言权，国家资格框架对教育和培训的标准规定不能无视企业的需求；行业组织或行业协会是介于政府和企业的非政府组织，是政府、教育机构和企业间的“中间人”。由于行业组织天然的中介性，是国家资格框架内公共利益和商业利益的协调者；个人则是资格框架最直接的参与者。 另一方面，他们是以资格框架为依托满足自身发展需求的主要利益获得者。于国家和政府而言，有利于社会公平正义、提高政府的执政能力；于职教机构而言，提升职业教育与培训系统的社会地位；于用人单位而言，降低用人风险，提高竞争力；于行业组织而言，可以扩大影响力，推动同行业企业的发展；于个人而言，提升个人教育需求、促进其职业发展。

二、职业教育国家资格框架利益主体的诉求与责任

政府、教育机构、企业、行业组织以及个人既是职业教育国家资格框架的利益主体， 又是责任主体，他们自主行动获取资源，影响职业教育国家资格框架目标的实现并被该目标影响，他们之间因为存在物质、信息和能量的传递与共享而相互依存。

（一）政府：体现国家意志的行政主体

政府是国家权力的执行机关，是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，主要负责职业教育国家职业资格认证制度的政策实施与立法保障。由政府认定的人社部门和教育部门把企业和学校培养的劳动力学习成果以资格证书、学历证书等形式，通过国家意志授予劳动者，打上国家的烙印。由政府主持下国家统一实施和管理的国家职业资格框架，有利于扩大政府的社会服务职能，加强政府市场管理和服务职能。政府政策在激励劳动者进一步注重学习和培训、 提高自身职业素质同时，有利于化解产能过剩，加快转变经济发展方式，扩大劳动力有序流动，为我国丰富的劳动力资源步入世界就业大循环体系奠定基础。

（二）教育机构：基于多种资源支持的实施主角

现代职业教育的教育机构主要包括职业院校、普通高等院校和职业培训机构，职业院校和普通高校使学习者获得学历证书，职业培训帮助学习者取得职业资格证书。教育机构承担了赋予学习者胜任特定生产或服务专业活动的资格的义务，是资格框架实施的主角。然而对于目前职业教育机构的发展来讲，仍然存在许多不可抗拒的阻碍因素，需要多种资源的支持。 从外部环境来讲，我国现行职业教育体系的重要特点是突出学历层次，蕴涵对职业教育的歧视；从教育机构本身来讲，当前大多数职业院校的办学条件不足，教学质量低，培养目标与职业资格标准脱节。因此构建职业教育的国家资格框架对职业院校的发展提供了内部刺激和外部保障，成为转型期我国职业教育改革发展的机遇。

（三）企业：以盈利为目的的社会服务者

企业是以盈利为目的的社会经济组织，它作为劳动力的就业场所，是劳动力需求数量与规格的第一知觉者， 同时也是重要的教育场所。 《职业教育法》中明确规定了企业对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育的责任。由于职业教育国家资格框架欲把以学校为主的正规学习和以职业培训为主的非正规学习相互融通，因此可以充分发挥企业在培养人才方面的作用，扩大其影响力，并容易获得国家政策支持。同时作为学习者和劳动者就业状况的最终决定者，它们需协助国家制定学习成果的标准， 并严格执行国家规定的就业准入制度，真正尊重按劳所得制度，这也同样为企业自身发展减少了用人风险， 如果文凭真实的人力资本含量较高，那无疑可以降低他们的交易成本，保证了企业的劳动人事管理效率和经济效益。企业对内促进企业盈利、提高竞争力，对外提升了社会服务能力。

（四）行业组织：协调公共利益与商业利益的中介

黑格尔将行业组织的利益诉求范围界定在“不超过产业和它独特的业务和利益所含有的目的[1]”之中，意指行业组织以推动同行业企业的发展为目的。 由于行业组织是依法组织起来的非盈利性、非政府性的公益组织，所以主要通过协调公共利益和商业利益为途径来促进同行业企业的发展。行业组织作为职业教育国家职业资格认证的实际执行机构，同时是连接政府、校企和个人的桥梁。它可以通过对劳动力市场、企事业单位进行调查，为政府、职业教育及培训机构、学习者传递灵敏信息、提供管理指导力量、参与办学、开拓市场。然而当前行业组织法律地位缺失，极大限制了其作用的发挥。 职业教育国家资格框架是一个较为完善的制度体系，必会为行业组织提供更为明确的权责规定，使其成为具备管理能力的实体，人力资源预测、指导制定技能标准、职业资格鉴定的专家，行业、学校和政府的媒介。

（五）个人：基于社会支持的职业人

个人是职业教育国家资格框架利益的直接归属者，主要包括学习者和劳动者，其中学习者是指毕业生和未毕业的学生；劳动者是指能够通过工作经验的积累而获得职业资格的人。职业生活在人们的社会生活中居首要地位， 是个体安身立命之本，需多方支持才可以实现。同时职业作为一种制度性的专业活动[2]，对个人的利益追求提出要求，即个体必须承担合乎社会角色规范的责任。从职业角色的自由选择权来看，国家资格框架可以帮助个人实现身份和资格的转换， 拉平先前资格分配的不公；改变只能通过教育机构学习才能获取证书的“强势分工”， 劳动者通过自学成才的道路也可以考取与学历证书等值的资格。 从满足个人需求的视角来看，资格框架为学习者和劳动者提供了平台。个人通过努力不断获得社会认可的资格等级或职业学历证书，提高个人幸福感，同时学历证书与资格证书的融通，也成为学习者实现终身学习的有利条件。

三、职业教育资格框架多元利益主体的关系

（一）基于国家意志的政治契约关系

职业教育国家资格框架中各利益主体间的关系体现的是旨在实现社会公平正义的政治契约关系。 国家资格框架是为实现社会和谐、完善职业教育体系、 提高全民职业能力而实施的一项重要制度，其中为资格框架目标服务，并深受其目标影响的多元利益主体，也要以满足广大人民的共同意志为价值归属。 利益主体的关系需要通过法律、法令和行政条规等契约形式来推动维持，同时需要政治契约中蕴含的深厚文化伦理资源来保证不同主体参与国家和社会管理的平等地位。职业教育国家资格框架多元利益主体的意志和行为就统一于这种政治契约的保障与规范之下。

首先，职业教育国家资格框架体现我国的国家意志，通过提供公共服务以保障实现社会的公平正义。 政府、教育机构、用人单位、行业组织以及个人都是资格框架的利益主体，需要体现国家意志。 然而各主体由于先天背景的迥异， 所处地位有优有劣，因此公平地分配他们的基本权利与义务，也是实现社会和谐的重要内容。美国学者罗尔斯在平等的意义上来理解公平，他给出的“公平的正义”的两个原则中，第一个是平等的自由原则，第二个原则中一是强调机会公平， 表明的是对个体的同等对待；二是强调差别原则，表明的是对社会弱势群体的平等对待[3]。 这意味着在职业教育国家资格框架内，利益主体的自由与机会、收入与财富以及自尊的基础，都应该平等地对待，不应存在任何歧视。

其次，政治契约作为一种兼具强制性与道德性的法律制度，是缔约主体在理性的指导下作出的权利与义务转让的约定。职业教育国家资格框架是一个奠基于利己和互惠基础上的、理性的、个体的自我强制制度，是获得利益最大化的安排，同时也是契约经验的理性升华，蕴含着自由平等、权利义务、合作共赢、诚信负责的精神内涵。 这将导致缔约各方的权利以各自义务的履行为条件，而各方的义务则以对方义务的履行为条件，从而最大限度地反映利益主体的自由意志和利益需要。国家资格框架中的缔约各方是具于利益关系的法律主体，他们希望通过部分义务的履行来实现自身利益的最大化，一旦交换达成，就意味着交换主体之间的权益得到界定，同时受到契约精神的道德约束。

（二）体现治理理念的公共行政关系

职业教育国家资格框架内各利益主体的关系体现的是基于治理理念的、多方参与的公共行政关系。 通过提供公共产品和公共服务以解决公共事务，满足社会的公共需求，维护和发展公共利益，是政府公共行政活动的核心。但由于传统政府管理的局限性，单打独斗、居高临下，无法满足公共产品的生产和更好地维护人民群众的公共利益，于是发展到由“管理”到“治理”，由政府独揽到公众参与，形成了现代公共行政体系：由各类型的公共组织纵横联结所构成的网络，不仅包括政府组织，公民也从各方面以各种形式参与公共事务的管理[4]，以便更好地实现经济效率、社会公平的公共利益目标。

其一，公共事务呈现多元治理趋势。 职业教育国家资格框架作为一项公共事务，它所提供的公共产品和公共服务有其特殊性：致力于实现社会公平正义，关涉国家政治、经济、教育的发展；影响辐射范围广，涵盖权力部门、教育部门、经济实体、社会组织及个人；市场联系紧密度高，需保证资格标准的市场适用性。因此为了保障资格框架特殊价值的发挥，它的构建与实施既需要个体与社会组织的参与，又必须由政府在总体上进行统筹，并通过相应的政府管制来保证和维护公共利益。

其二，政府、教育机构、企业、行业组织以及个人之间的天然互补性将他们统一于职业教育国家资格框架中。 在这种多元化的公共产品供给模式下，由于各类相关利益主体在结构、功能、外部运行环境差异等方面的互补性，可以有效解决某种单一的供给方式无法解决的供给无效率和对公众需求的回应不足的问题[5]。在资格框架内，政府部门是资格授予者、政策保障者，教育部门是重要的实施者，企业与行业组织是市场的知觉者，个人是关键参与者。每一个利益主体都能从不同角度对资格框架产生影响。而资格框架内的多元主体之所以参与公共产品的生产，是因为对他们而言，有可以接受的投资回报和拥有一项能够占有、使用、改变、馈赠、处理或阻止他人侵犯的独立完整的权利[6]。 正是由于多元利益主体能够影响资格框架的目标实现，资格框架的目标实现也会对各利益主体带来利益需求，它们才共同集中于这个制度之下， 形成了多方参与、以政府为主导的公共行政关系。

（三）基于不同利益诉求的社会伙伴关系

职业教育国家资格框架内多元利益主体间体现了基于不同利益诉求的“合作共赢”的社会伙伴关系。社会伙伴关系是为解决一定问题而组织起来的跨组织、跨部门的战略联盟[7]，建立在责任与义务基础之上， 通过整合资源提供解决问题的方案，从而使其成员甚至全社会受益。国家资格框架的多元利益主体为了解决不同层次、不同类型的教育与培训资格证书的整合以及证书转换标准的制定，超越培训机构与地域的限制， 需要贡献自身的优势资源，形成合作联盟，目的是获得促进自身发展的利益需求。

社会伙伴关系是一种交往互动的关系，可以为参与主体带来利益诉求。社会伙伴关系之间的合作是这样一种互动形式，即联合起来一致行动，期望惠泽他人的行为所付出的成本或代价，能够被日后的行为带来利益回报而得到补偿。职业教育国家资格框架中的相关利益主体始终保持着动态交往关系，他们各有所长，各取所需，这是他们能够成为伙伴关系的直接因素。 然而由于立场不同，不可避免的存在利益博弈，但为了实现双方利益的最大化，走出“囚徒困境”，需要主动提供资源，为长远利益作打算。 因此，社会伙伴间在利益分配问题上的相互克制与合作，成为影响社会伙伴关系正常运行的重要因素，各主体需要遵循这样的原则与精神：利益均衡、克制与合作[8]。职业教育国家资格框架的伙伴关系汇聚了多方声音和利益，是建立在基于国家意志的政治契约规制之下的，各主体是体现公共行政关系的治理者，这已然规定了伙伴关系中每个角色的积极公众形象和象征性价值，如若不是建立在权责明确、利益分明的原则之上，理性而自私的行为一旦受到引诱，利益主体就会为了获取某种更大的个人收益，背叛合作计划，导致伙伴关系的破裂。在资格框架中，多元利益主体的利益追求不同，但为了实现利益的共赢，不得不遵循“合作自律”的原则：政府理念正在由“管理”向“治理”转变，行业组织不断参与到公共事务的管理之中，职业教育机构、企业和个人也为长远考虑， 寻找利益均衡的最佳合作方式。总之，职业教育国家资格框架中的利益主体为了追求共同愿景而共同行动、贡献自己的各种资源，形成了相互依存、相互信任的社会伙伴关系。

三、多元利益主体的分析对职业教育资格框架构建的启示

（一）坚持权利与义务对等的原则

资格框架中的多元利益主体处在一种权利的相互转让或交换的政治契约关系中，每一个利益主体都是集权利与义务于一身的法律主体，他们权利与义务的内容是由其在资格框架结构中的利益决定的： 权利是利益通过资格框架转化而成的资源，义务是利益反射需要付出的成本代价，他们以期望和信任的关系为依托，以国家法律法规为依据和保障[9]。在职业教育国家资格框架中，对于不同的利益主体而言，如果彼此发生法律关系，那么他们之间的权利与义务就会呈现一方的权利就是对方的义务， 或者一方的义务就是对方的权利的对应关系；对同一主体而言，权利与义务在他身上就是相伴而行的关系。 由于权利与义务都是有所针对的，他们关系的成立及其内容大都以利益大小和获取来权衡，因此，要保持资格框架维护社会公平正义的功能， 维持资格框架利益主体间相互信任的伙伴关系， 必须坚持多元利益主体权利与义务对等的原则：政府是代表公意的资格框架的行政主体，不能缺位越位，需要在法律法规上跟进；职教机构应该积极主动地为企业服务， 认真履行培养人才的职责，以获取多种资源的支持；企业应增强社会责任感，通过参与办学，为自身赢得可持续发展和参与市场竞争的人才支撑与智力支持；行业组织应该充分发挥中介作用，弥补我国职业教育发展缺失第三方协调的不足，以实现同行业的发展；个人应努力提升个体职业能力，以充分发挥其职业角色。

（二）政府治理与社会参与有效协调

公共部门、私营部门和非营利部门在参与资格框架构建过程中，由于本身固有的属性，必然会在供给中存在多重价值判断和利益取向，这种多元而分散的供给模式使得主体间的共同行动难以实现，且容易基于自身的价值偏好，引起供给结果偏离公共目标的情况。由于政府在各利益主体中代表公共利益，掌握国家公权力，具有天然优势，起着核心的主导地位。因此，建立一个以政府为主导、其他社会力量共同协作的治理体系是关键。在这个治理体系中，“政府治理”是前提，社会参与是支撑。 “政府治理”强调法治化，是要把“权力关进制度的笼子里”；强调民主化，是要促进利益主体的参与、激发社会活力；强调协调性，是要理性处理职业教育国家资格框架利益主体中公权力与私权利的平衡。在政府主导的前提下，需要建立多元主体间的激励与约束机制、合作与监督保障机制提升促进各主体的参与能力。多元主体的关系最主要的是一种公平的利益关系，并反映各主体在资格框架中的政治经济和文化地位。 基于此，政府应该满足多元主体的利益诉求，加大对利益主体私权利的培育，着力构建促进权利分享的对话合作机制， 清晰界定他们的权责关系，并对主体行为进行有效监督，以确保其追求个体利益的行为合理合法。

（三）相异诉求与合作共赢

如果说资格框架的利益主体由于不同诉求得到满足而形成伙伴关系，那么社会伙伴关系的维持意味着伙伴间要有持续不断的互动交往来实现合作共赢。 “经济人”利己性并非理论假定，而是已然的事实。 包括政府官员在内的所有劳动者，都不能排除利己的动机，构成社会伙伴关系的资格框架利益主体间，不仅有合作，也不可避免地存在竞争冲突和保护自己利益的情况，从利益主体的相异诉求出发，不外乎权力、物质、名誉、地位，因此通过民主的协商达到合理的利益分配是必要的。在不同的利益诉求之间取得利益共赢，应该重视运用交往机制的作用。 “人们不容易被诱导去为陌生人的利益作出任何行为，除非他们要得到某种交互的利益，而且这种利益只有通过自己作出有利于别人的行为才有希望可以得到”[10]。 因此要想发挥各利益主体在资格框架中的作用，维持他们贯彻资格框架体系的信心，需要加强他们之间的交往和交换。 政府机构通过下放权力，使其他主体获得更多自主权，用人单位通过参与办学，获得国家政策支持，个人通过更加严谨的资格证明， 使用人单位降低用人风险，学校通过提高办学质量，获得更大的吸引力。 交往机制可使处于伙伴关系中的利益主体实现资源、信息、知识的分享与交换，对话与交流，从而不断为职业教育国家资格框架的构建、实施、管理与监督作出贡献。

[1][德]黑格尔.法哲学原理[M].范扬，等译.北京：商务印书馆，1995：248.

[2]肖凤翔，所静.职业及其对教育的规定性[J].天津大学学报（社会科学版），2011(5)：435-440.

[3][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等译.北京：中国社会科学出版社，1988：292.

[4][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等译.北京：中国人民大学出版社，2003：5.

[5]尚海涛，任宗哲.公共产品多元化供给的难题及解决[J].贵州社会科学，2010（10）：49-54.

[6]崔运武.论当代公共产品的提供方式及政府的责任[J].思想战线，2005（1）：2-7.

[7]杨丽波，李欣.社会共生视域下职业教育社会伙伴关系发展研究[J].河北师范大学学报（教育科学版），2013（1）：74-79.

[8]谢丽华.“社会伙伴关系”：内容、后果与启示[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2002（2）：42-47.

[9]张江河.对权利与义务问题的新思考[J].法律科学（西北政法学院学报），2002（6）：3-17.

[10][英]休谟.人性论(下册)[M].关文云译.北京：商务印书馆，1982：560.