基于域外经验的我国职业教育投资体制改革研究

2014-02-05蔡云凤闫志利

职教通讯 2014年19期

蔡云凤，闫志利

教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业发展的物质基础。教育部网站公布的最新数据显示，2012年，我国职业院校达到13 960所，在校生人数达到3 077.91万人，分别是2001 年的4.28 倍和 4.54 倍［1］，10 年间实现了职业教育规模的迅速扩张。但从各地实际运行状况看，资金投入一直是困扰职业教育发展的瓶颈，并直接影响到职业教育质量和社会吸引力。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，“完善各级教育经费投入机制，保障学校办学经费的稳定来源和增长”。强调“充分调动全社会办教育积极性，扩大社会资源进入教育途径，多渠道增加教育投入”。［2］党的“十八大”提出，加快发展我国现代职业教育。［3］借鉴国外经验，构建与职业教育发展规模相适应的投资体制，既是推进我国现代职业教育发展的客观要求，也是保障我国职业教育正常运行的关键所在。

一、发达国家的职业教育投资体制

(一)美国

美国职业教育为非义务教育，但职业院校不以盈利为目的。早在1958年，美国《国防教育法》就明确规定政府对职业教育提供资助。二战后颁布的《职业教育法》鼓励私有企业参与职业教育，引导了各种形式的基金会不断涌现，企业捐资或赞助职业学校运行与发展成为一大亮点，形成了“政府补助、企业捐资、学校主导”的职业教育投资体制。1994年，美国颁布《学校——工作多途径法案》，财产税、州政府拨款、联邦政府资助和学生学费成为职业教育经费的主要来源。［4］2006年，美国修订了《卡尔·珀金斯职业和技术教育法案》，促使各州在2007年中拨付了13亿美元资金用于职业教育。目前，美国社区学院(职业院校)经费来源州政府、当地政府、学生学费和联邦政府份额分别占职业教育总投资的45%、20%、20%和5%，其他10%来源于校友和社会捐赠。［5］

(二)德国

德国职业教育属义务教育的一部分，实行多元化投资体制，联邦政府、经济部门、行业协会、各类公共部门和教会均为职业教育的直接投资者。［6］私立学校得到国家承认，也会获得州政府给予的业务和人员费用补助。［7］在众多的职业教育机构中，国家(联邦政府和州)和企业是职业教育经费投入的主要承担者，每年职业教育经费占国民生产总值的7%左右。企业资助通过“双元制”渠道实施，所提供的经费占全国职业教育经费总额的85%左右。企业外筹资则通过建立中央基金、劳资双方基金以及行业、企业协会基金等形式实现。同时，国家通过对企业实行税收优惠制度，建立了职业教育混合资助体系，国民接受职业教育一律免费。国家制定了完善的教育法规，保证了职业教育经费的专款专用。［8］

(三)澳大利亚

澳大利亚职业教育经费主要来源于政府拨款、学校筹集、企业投资和个人投入。全国职业技术培训总局接受并分配来自联邦和州一级政府的职业教育经费，政府拨款约占职业教育总经费的50%左右。［9］职业院校通过开展有偿服务和海外培训等方式，自行筹集的经费约占总经费的25%～30%。行业、企业都将职业培训看作是一种投资，一方面，通过奖学金形式向学生提供经费，另一方面，通过帮助TAFE学院建设实训基地或以接受学生实习等方式参与学院的实践教学。为得到掌握先进技术的员工，企业愿意将最先进的生产设备提供给TAFE学院使用。［10］学生交纳的学费约占培养成本的20%左右，但并不直接交给学校，而是通过税务部门上缴给政府，由政府根据不同情况返还学校。此外，澳大利亚政府还设有一种教育基金专门用于支持职业教育。

(四)日本

二战后，日本形成了完整的职业教育体系，包括学校内的职业教育、企业内的职业训练和公共职业训练三大部分。［11］政府负责公立职业院校的运行经费，按照产业教育设备配备标准拨付。私立职业院校经费由学校法人承担，学生学费为主要来源，政府给予一定的补助。目前，政府拨付的职业教育经费总额占全日本国民生产总值的0.03%左右。由于日本实行终身雇佣体制，企业负责内部员工职业教育的场地、师资、教育训练费用，投入总额远高于政府，占国民生产总值的0.08%左右。此外，日本政府也积极倡导和鼓励民间团体与个人捐款。［12］除了上述资金来源渠道外，还有部分来源于职业院校的社会服务费、医院收入以及不动产租用费等。同时，职业院校还积极开拓海外市场，吸收大量的外国留学生就读，留学生学费也成为日本职业教育经费的重要来源。

(五)加拿大

与美国相近，加拿大职业教育的主要载体是社区学院，约80%社区学院由政府投资兴办，办学经费主要来源于政府财政投入。安大略省最著名的圣力嘉职业教育学院每年开支1亿多美元，其中三分之二的资金来源于政府拨款，学生学费收入近占五分之一，其余来自企业和社会赞助。［13］通过校企资源共享、专业共建等方式，企业与社区学院建立了广泛的合作伙伴关系。通过向社区学院捐资或提供设备，有效缓解了社区学院经费不足以及教学设备、设施易老化等问题。每年企业和社会捐赠额度占社区学院经费总额的20% 左右。［14］

二、我国职业教育投资体制的现状

(一)高职教育

2012年我国拥有高职院校(全日制，下同)1 297所，占普通高等院校总数的53.11%。在校生达到964.23万人，占高等学校在校生总数的40.32%。当年毕业生达到320.89万人，占高等学校毕业生总数的51.36%。2011年全国高等学校教育经费总支出6 653.34亿元，其中高职(含高专，下同)经费支出仅占总支出的18.55%，政府投入仅占高职教育经费的一半以上。［15］教育部公布的全国教育经费执行情况表明，2011年，北京市高职院校生均教育经费达4.48万元，而河北、山西、安徽等省份生均经费均在1.2万元以下。由于教育经费主渠道无法得到保障，高职院校只能靠学费维持办学，严重影响到教育质量和社会吸引力。调查显示，高职学生承担的教育直接成本呈递增趋势，学费和住宿费的支出约占直接成本支出的45%左右。特别是民办高职院校数量从2000年的53所上升到2011年的314所，增长了近6倍，办学经费难以得到保障。［16］社会捐资和集资办学尚处起步阶段，筹资总额仅占高职教育总投入的 1.5% 左右。［17］

(二)中职教育

2012年，我国拥有中职学校1.27万所，占高中阶段教育学校总数的48.38%。在校生达到2 113.67万人，占高中阶段教育的46.14%。随着中职教育“文凭效应”的逐步消失，现行投资体制也暴露出诸多弊端。作为中职教育投入的主体，政府对中职教育的投入无论是投入总量、还是占教育投入总额的比例均较低，不同办学主体及不同区域间中职教育投入极不平衡。教育部公布的全国教育经费执行情况表明，2011年我国教育经费总投入为 23 869.29亿元，中职教育投入1 408.10亿元，占教育经费投入总量的5.90%。2011年，北京、天津、上海中职学校生均公共财政预算事业费分别为1.87万元、1.30万元和1.47万元，而湖北省仅为0.38万元，安徽、河南、重庆、四川、贵州、河北等省份均在0.50万元以下。尽管国家提出充分依靠行业、企业发展中职教育的决策，但由于配套措施尚未完善，行业、企业投资中职教育的热情越来越低，社会捐赠也远低于同级普通教育。现行的中职教育逐渐演变为面向弱势群体的教育，近年来，招生数量持续下滑。

(三)社会培训

2012年，我国拥有职业培训机构达到12.94万所，主要包括普通高等学校、职业院校、技工学校附属的培训机构以及民办培训机构等，经费主要来源为各级财政补助和学费收入。［18］民办合作培训机构主要由承办单位(或个人)直接筹措经费，再向受训者收取培训费用而获利，学费高、效果差成为社会关注的热点问题。企业附属培训机构多为企业为满足本企业员工培训和知识更新的需要，在企业内部单独设置或依托社会组织共建的培训基地，企业承担了员工培训的大部分费用。为满足经济发展和民众就业的需要，部分政府职能部门也直接设立了形式多样的就业、训练基地和培训机构，其运转经费主要来自于政府投资。但总体看，无论是那种所有制形式的培训机构，均存在设施、设备投入不足的状况。全国职业培训机构平均每家拥有设施、设备资产13.16万元，远不能满足培训机构的正常运转。

三、我国职业教育投资存在的问题

(一)政府投资明显不足

与普通教育相比，职业教育需要更多的资金投入。我国职业教育实行“谁主办、谁投资”的原则，地方经济发展及财政收入状况直接影响到政府对职业教育投资的水平与总量。2011年，我国各级政府职业教育(中职和高职之和)投资总额为2 811.69亿元，仅为普通本科教育投资总额的51.88%，为普通高中的43.09%，这与职业教育发展的现实规模极不相称。由于各区域经济发展状况不一，区域间职业教育投资不平衡现象日益加剧，严重影响了教育公平目标的实现。特别是经济欠发达且人口密集的地区，职业教育投入严重不足，直接影响到职业教育质量的提升，影响到城镇化、农业现代化的进程。

(二)社会投资政策受限

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出，“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”。但是，由于缺乏相应的制度体系保障，校企合作成功案例仍然较少。到目前为止，我国尚未为非政府资金入资公立学校立法，企业等民间资本入资公立学校缺乏利益保证，直接影响了行业、企业等社会力量与公立学校的合作，致使职业教育对民间资金的吸引力不大。［19］据《中国教育经费统计年鉴》数据显示［18］，2011年，我国高职教育企业投入、民间投入和社会捐赠仅占投入总额的2.60%，中职教育占总投入的1.33%。与世界发达国家相比较，还存在着巨大差距。

(三)个人投资热情较低

个人投资主要指学生(家庭)因接受职业教育而发生的各种直接与间接费用。目前，我国高职院校最低学费标准约为5 000元/学年，而普通本科院校最低学费标准为3 500元/学年，未能体现政府鼓励学生接受职业教育的政策。同时，公务员考试以及部分事业单位招聘员工等均把职业院校毕业生排除在外，导致社会对职业教育的认可度越来越低。此外，职业院校僵化的办学体制和教育质量，难以被社会认可，愿意为接受职业教育而投资的人越来越少，高职院校报到率低、中职学校“生源大战”现象逐步显现。与之对应，各地普遍出现了普通高中“复读热”。

四、我国职业教育投资体制改革的策略

(一)政府投入长效化

借鉴世界发达国家经验，我国应尽快修订《职业教育法》，构建政府投入职业教育的长效机制。按照现行的分税体制，国家教育主管部门及相关部门应对职业院校办学标准、生均公共财政教育事业费标准、预算公用经费标准等做出统一规定，要求地方政府及职业院校严格执行。对财力紧张、难以执行规定标准的地区，由中央财政以转移支付的方式给予补足，实现职业教育的公平化和地区间的均等化。顺应我国劳动力市场的现实需要，应尽快建立面向全体劳动者的中职教育免费制度，并对接受中职教育的学生给予适当的补贴。将高职教育学费减至与普通本科院校同一标准，并逐步实现低于普通高校的目标，通过上述措施，吸引更多的学子接受职业教育，实现“加快发展现代职业教育”的目标。

(二)筹资渠道多元化

我国《职业教育法》明确规定，“国家鼓励多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”，但目前企业、社会团体以及及个人投资职业教育的积极性不高，投资额度不大。国家应尽快出台鼓励社会资金投入职业教育的实施细则，激发社会各界参与职业教育的积极性，吸引更多的企业资本、民间资本投资办学。通过建立相应的法律规制，保障非政府投资的合法权益，构建企业参与职业教育的制度体系。促进职业院校与行业、企业的深度合作，实现社会职业教育资源的有效整合。充分利用资本市场等现代融资手段，扩大职业教育资金的有效供给。鼓励企业家及社会有识之士捐助职业教育，职业院校可依捐助额度给与捐赠人以姓名修改校名、命名学校建筑物等各种纪念性回馈。积极鼓励职业院校通过提供各种有偿服务或海外培训等方式自筹经费，拓展经费筹集渠道。

(三)投资管理法制化

世界发达国家职业教育的持续健康发展，在很大程度上得益于完善的法律和制度。德国颁布了3部纲领性法律、5部配套性法规和条例，对企业参与职业教育的社会责任、经费分担、师资培养等均做了明确规定和硬性约束。我国《教育法》规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，但《民办教育促进法》却规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”两法之间明显存在着的冲突，且国家关于取得合理回报的具体办法至今尚未出台。由此可见，建立完善的职业教育投资制度已成当务之急，也是我国拓展职业教育投资渠道的关键所在。

(四)经费使用规范化

世界发达国家各渠道职业教育投资能够得到有效监管，而我国职业院校经费使用状况仍是“社会之谜”，政府监管不力、社会监管缺失导致有限的职业教育投入难以全面发挥应有的效能。政府有关部门应制定相应规制，全面加强职业院校资金使用状况的监管力度，督促职业院校经费使用状况面向社会公开接受监督。实行重大决策专家会商制度，严格控制各项财政性支出。对捐资助教所获资金，政府主管部门及职业学校应及时让捐赠者了解资金使用去向及额度等，以此保护社会组织及各界人士捐资助教的积极性。引导职业院校彻底杜绝各种形式主义、政绩思维所造成的资金浪费现象，全面落实中央“八项规定”，把有限的资金用在“刀刃”上。

［1］教育部.统计资料［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htm lfiles/moe/s7567/index.htm l.

［2］国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)［Z］.2010.

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