磐安县人民政府 陈海明

磐安县是“九山半水半分田”的山区欠发达县，土地资源匮乏，人均耕地少，同时又正处于工业化、城镇化、新农村建设加快发展的关键时期，交通、水利等基础设施建设加快推进，土地资源缺乏和需求巨大的矛盾日益突出。因此，必须坚持“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本原则，通过查找差距摆问题、强化举措挖潜力，切实提升土地节约集约利用水平。

一、磐安县土地节约集约利用的基本情况

近年来，磐安县以“国土资源节约集约模范县”创建活动为契机，严格按照“优化布局、管住总量、控制增量、盘活存量、集约高效”的用地要求，认真做好土地节约集约利用工作，努力实现保经济发展、保耕地红线的“双保”目标。

（一）坚持共同监管，落实耕地保护责任

近年来，磐安县积极探索创新国土资源执法监管和动态巡查机制，进一步落实土地违法行为共同监管责任机制和土地管理长效机制，使国土资源管理工作由原来国土部门的“一家管、大家用”转变为现在的“大家管、大家用”。每年年初，都与各乡镇签订《耕地保护责任书》，严格落实耕地和基本农田保护责任。截至2013年年底，磐安县实有耕地面积21.90万亩，超省下达耕地保有量任务数10654亩；新一轮土地利用总体规划基本农田保护任务19.26万亩，实际落实基本农田19.51万亩，超过保护任务2500亩。

（二）坚持存量挖潜，盘活低效闲置用地

先后出台《关于闲置和低效用地的处置意见》《关于工业企业实行绩效评价管理的意见》《关于推进低效利用建设用地二次开发的实施意见》等政策性文件，坚持“以亩产论英雄”的工业企业绩效管理理念，加大力度盘活闲置低效用地。2010年以来，累计盘活闲置低效用地193宗2014亩。特别是金磐开发区，多年来坚持不懈抓“腾笼换鸟”工作，累计处置低效闲置工业用地23宗、面积达580余亩，“亩均税收”由原先的4.5万元提升到2013年的15万元，名列全省开发区前茅，大大提升了土地集约利用水平，为县内各个工业区块作出了示范。

（三）坚持综合施策，合理拓展用地空间

一是加快地下空间开发步伐。2012年9月出台了《磐安县城市地下空间开发利用管理办法（试行）》，近几年新开发的楼盘和政府投资项目，如实验中小学体艺楼、磐安二中实验综合楼、新兴街菜市场等，都充分利用了地下空间。2013年5月首次进行了地下空间使用权公开出让，成功出让龙山公园地下空间，出让价1501万元。二是推行平面式住房安置模式。在新农村建设和旧城改造中因地制宜推行平面式安置，节约城乡安居工程用地。目前，磐安县尖山、窈川、双溪等乡镇的多个村建设了平面式农民公寓。加快建设县级移民安置小区，新城区九里塘、古竹、尖山镇清凉山等三个县级移民小区总面积超过360亩，其中平面式安置是重要方式。2013年在石坑里区块征收了230多亩土地，用于城中村改造平面式安置。三是积极实施低丘缓坡综合开发。我县新城区大麦坞区块面积400亩、磐安工业园区里门洲区块面积200亩，被列入省低丘缓坡综合开发试点项目，通过了省政府新增建设用地农转用审批，现已基本完成土地征用政策处理和土地平整，进入公开出让阶段。四是大力开展土地开发整理。以推进“百万”造地工程为抓手，扎实开展了土地整理、造田造地工作，2008年以来全县完成土地开发项目62个，新增耕地面积9203亩。

（四）加强制度建设，科学规范有序供地

探索建立项目建设用地控制标准动态调整机制，年度新增建设用地指标安排与各乡镇、各区块消化利用批而未供土地、挖潜节地成效相挂钩。严格执行国家有关建设用地控制标准，坚持产业项目准入联审制度，加强用地预审管理，严格核定建设用地面积。进一步落实经营性用地和工业用地招拍挂出让制度，充分运用市场准入标准和经济杠杆，科学调控土地市场，有序供应各类建设用地。

二、磐安县土地节约集约利用存在的主要问题

磐安县的土地节约集约利用工作在各方努力下取得了一定的成效，但由于经济社会快速发展和政府监管没有及时跟进，加上因经济利益驱动造成一些单位和个人对土地资源占有欲高度膨胀，致使全县的土地节约集约利用工作仍存在一些突出问题。

（一）转而未供土地面积居高不下

由于征地制度不完善，部分农民不愿交地；市场环境发生变化，项目业主放弃投资；城乡规划调整，无法按原方案供地；公共设施建设用地主体难确定，供地手续无法办理；区块为了融资把部分土地用于抵押贷款等原因造成了转而未供土地面积居高不下的局面，自2006年至2013年年底，磐安县转而未供土地面积累计达2056亩。

（二）工业用地闲置低效现象比较普遍

工业用地闲置低效现象比较普遍，原因是多方面的。从管理层面看：闲置低效土地处置政策性强、利益调整大，闲置低效成因复杂、认定较为困难，处置程序较为繁琐，工作难度大。从企业层面看：由于投资不足、管理不善、技术含量低等原因，造成工程建设延期、生产经营效益不佳，再加上部分企业主以土地资产收益为目的进行圈地占地，更加重了工业用地闲置低效现象。全县2012年工业用地的亩产税收为4.78万元，在金华市处于中等水平，但磐安县的土地资源是全市最少的。

（三）农村建房用地浪费比较严重

由于农村干部和百姓对节约集约用地意识淡薄，许多空心村未进行改造，“一户多宅”现象严重，农村古建筑保护随意性大，控制农户建房用地限额政策执行不力等原因，造成农村建房用地浪费严重，违法建房现象也比较突出。同时，由于新农村建设规划没有很好地与土地利用总体规划、人口发展趋势相衔接，一味地扩大新农村建设规模，浪费了土地资源。

（四）土地利用规划空间严重不足

按照《磐安土地利用总体规划（2006-2020年）》，省政府下达给磐安县的新增建设用地面积为11085亩，截至2013年12月份，已用规划空间8511亩，剩余规划空间2000多亩，规划空间严重不足。从长远发展看，土地需求的刚性增长与土地规划空间不足的矛盾非常突出。

（五）土地规划和其它规划的协调性不够

“土地规划”和“城乡规划”以及各专业规划的目标和任务各有侧重，编制时间各不相同，导致各规划之间协调性不够，衔接困难，从而导致许多项目落地难。如适宜低丘缓坡开发地块很大一部土地不在城市规划区范围内，许多农家乐休闲山庄不符合土地利用规划。另外，规划引导的刚性不够，招商引资选址随意性较大，导致项目地块不符合土地利用规划时，出让后续工作很难及时跟进。

三、加强土地节约集约利用的对策和建议

土地节约集约利用，意义重大、形势严峻、任务艰巨。全县上下一定要加强领导、统筹协调、明确举措、狠抓落实，切实提升节约集约用地水平，既保障全县经济社会事业健康发展，又维持一定的土地保有量，增强可持续发展能力。

（一）深入宣传，树立节约集约用地意识

要充分利用网络、电视、报纸、广播等各种媒体，深入开展土地管理法律、法规、政策及阳光征地、土地利用阳光规划等国土资源工作的宣传教育活动，不断提高全社会特别是各级领导干部和各类市场主体的土地忧患意识和依法用地、节约集约意识。要不断提升农村干部和百姓的节约集约用地观念，重视农村宅基地管理，鼓励农民进城购房或建造高层农民公寓。要认真总结先进典型，并进行宣传推广，示范引导全社会节约集约用地。同时，要加大闲置土地和各种严重破坏、浪费土地资源违法违规案件的查处力度，严肃追究有关领导和当事人的责任，并对典型违法违纪案件及时进行曝光，努力形成节约集约用地光荣、破坏浪费土地可耻的良好氛围。

（二）多措并举，加快消化转而未供土地

一要认真分析土地市场，有序按计划供地。要对各乡镇及区块的土地市场进行深入细致调查，并对出让的成熟度和可行性进行认真分析，科学制定年度土地供应计划并抓好实施。要加大土地出让推介力度，推行预公告、受让意向预登记等措施，有序推进土地出让工作。二要切实加强组织领导，加快推进专项清理。要建立部门联动机制，国土、发改、规划、经商、环保等部门实行联动优化审批，缩短建设用地供应时间。各乡镇、各区块要在转而未供、供而未用土地逐一清查的基础上，找出未供和未用土地的症结所在，“一地一策”进行清理，提高供地率。三要落实任务，强化考核。年初，要针对各乡镇和区块的转而未供土地面积情况，及时落实消化转而未供土地的年度任务，并抓好日常跟踪督查。年终，要敢于考核、严肃考核，对完不成任务的，除扣减考核分外，坚决核减下一年度的农转用指标。

（三）加大力度，积极盘活闲置低效用地

一要加强领导。针对闲置低效用地认定难、处置难的实际，建议成立由县主要领导任组长的闲置低效用地处置工作领导小组，定期研究闲置低效用地处置工作。二要探索调整土地供应方式。考虑到我国企业的平均寿命较短（8-10年左右），可在供地的年限上作相应的调整，借鉴兄弟县市的经验，采取分阶段签订合同，第一阶段合同为5年，再视企业发展情况来确定是否继续签订第二阶段合同。要将容积率和土地出让价格相挂钩，容积率高的出让价格可相应降低，容积率低的出让价格相应提高。三要加大闲置低效用地处置力度。要严格执行《关于闲置和低效用地的处置意见》（磐政〔2010〕88号），按标准、全方位做好闲置低效用地的认定工作，动真格开展闲置低效用地处置，该交履约保证金的要足额缴纳，该收回的要坚决依法收回。同时，要积极盘活存量土地，特别是要抓好大田畈、后田畈等区块的存量土地盘活工作。四要加大批后监管力度。对出让后地块的开工、竣工、投产验收等环节，要加大监管力度，及时更新批后监管信息，确保信息真实可靠，发现情况及时督促用地单位整改，并采取必要措施，有效降低土地闲置数量。

（四）严格把关，有效规范农村建房用地

要研究出台专门的新农村建设用地管理意见，既满足新农村建设基本的用地需求，又节约集约用地。一要合理控制新农村建设规模。新农村建设规划编制要与土地利用总体规划相衔接，合理匡算人口规模，坚持“实用、节地、节资、可操作”的原则，极力做到建设用地不重复、不浪费。要努力引导农民平面式安置，合理控制单户和单套用地规模，严格控制别墅和排屋用地。要有序推进新农村建设，坚持成熟一个、立项一个、建设一个、项目资金和用地指标保障一个。要明确依法用地，用地未经依法审批的，不准审批立项、不准发放各类资金补助。二要开展“一户多宅”专项整治。要和空心村改造相结合，开展“一户多宅”专项整治，加大旧房拆除力度，特别是对建新未拆旧的住宅必须予以拆除，以腾出空间让位于未建房的农民。对历史遗留的“一户多宅”，政府出台相应的补助政策，允许村委会根据评估价格进行回收，用于建设用地复垦、安置其他农民建房。三要下放宅基地审批管理权限。进一步将农村私人建房及临时用地审批权限和土地执法权限同时下放至乡镇，县农办、县国土资源局、县规划局做好业务指导工作，以切实解决“看到管不到”、“管到看不到”的实际问题。在宅基地审批中，要严格执行“一户一宅”和宅基地限额控制制度。

（五）统筹推进，努力拓展土地利用空间

一要争取省重点项目追加规划空间。要创造条件，积极向上争取交通水利、民生事业、环保工程、新兴产业等省重点项目，争取省政府追加规划和用地计划指标，力争每年争取500亩以上。二要争取低丘缓坡综合开发扶持。磐安县低丘缓坡建设用地开发资源比较充足，据2012年专项调查，磐安县近期可开发成建设用地的低丘缓坡资源有3000多亩，其中磐安工业园区1200多亩，新城区1148亩，老城区周边650亩。要积极向上级争取低丘缓坡综合开发扶持，有效缓解规划空间紧张的问题。三要认真抓好“812”土地整治项目实施。要通过加强规划立项、坚持建新拆旧、创新开发模式、提升开发效益、健全监管机制，力争每年新开发土地2000亩以上，农村土地综合整治100亩以上，缓解用地紧张的问题。

（六）加强协调，切实发挥规划的引领作用

一要确保土地利用总体规划的龙头地位。一方面，要重视土地利用总体规划的编制与完善工作，努力提高规划的前瞻性与可操作性。另一方面，各类与土地利用相关的专项规划，凡与土地利用规划相抵触的，都必须依据土地利用总体规划进行相应调整或修订。二要切实维护规划的权威性和严肃性。各级领导要进一步增强法制意识和规划意识，引导业主必须在土地利用总体规划确定的建设预留地内选址，杜绝无视土地利用总体规划的现象发生。三要科学规划促进集聚发展。要通过科学规划，鼓励工业项目向工业园区集中，服务业向老城区、云山度假区集聚，偏远山村人口向中心村、移民小区、集镇转移。要继续培育磐安工业园区、新城区集聚发展工业，方前、冷水、尚湖、玉山等二级建制镇适度发展工业，其他乡镇限制发展工业的发展格局。