温州市国土资源局 朱启群

永嘉县是浙江欠发达县之一，总面积2677平方公里，山地丘陵面积2320.2平方公里，占全县土地总面积的86.7%。近年来，随着永嘉县经济社会的快速发展，工业化、城镇化的推进，建设用地需求量越来越大，而耕地资源不足全县土地总面积的14%，用地供需矛盾十分突出。可以预言，在今后一个相当长的时期内，低丘缓坡土地的开发利用，在全县耕地开发、建设用地、村庄建设中的份额将越来越重。有着“八分半山半水一分田”之称的永嘉，低丘缓坡土地资源丰富，低丘缓坡土地作为全县土地资源的重要组成部分，为经济和社会发展的供地作用将越来越显现。因此，加快低丘缓坡资源的合理有序开发，有助于增加永嘉县土地供给、缓解土地瓶颈，有助于实现耕地、林地占补平衡，保障全县经济社会快速发展。

一、永嘉县低丘缓坡资源现状

永嘉县低丘缓坡土地资源丰富。根据《永嘉县低丘缓坡综合开发利用规划》，通过低丘缓坡土地资源抽样调查数据显示，全县共有低丘缓坡土地面积55.536万亩，占全县土地总面积的13.8%；潜在可供开发利用的面积为20.17万亩，占全县土地总面积的5.0%；通过对潜在可供开发利用的低丘缓坡土地按坡度级、海拔高程、交通条件等综合分析，全县近、中期可开发的低丘缓坡面积为6.8万亩，其中可供开发为耕地3.6万亩，可供开发为建设用地3.2万亩。

二、永嘉县低丘缓坡开发的总体思路

永嘉县属于山区县，人多平地少，耕地资源相对匮乏，土地供需矛盾十分突出。为了节约耕地，缓解土地供需紧张矛盾，在开发利用思路上，对城镇周边、土地贫瘠的区块，经规划后适当利用为建设用地，以开拓发展空间、缓解建设用地紧张的矛盾；对土地层厚、有水源的地块，经规划后调整为耕地开垦区，以增加耕地资源、解决耕地占补平衡问题；对林地质量较好的成片林地，尽可能保持现状，以增强生态功能、改善生态环境。

三、永嘉县低丘缓坡开发的具体设想

经调查，全县近期拟开发50个项目，开发总面积34560亩，其中拟开发为耕地项目36个面积27390亩，主要分布在北部山区镇，其中岩坦镇13个，鹤盛镇9个，巽宅镇、碧莲镇各4个，桥下镇3个，岩头镇2个，上塘中心城区1个；拟开发为建设用地项目17个面积10170亩，主要分布于南部城镇周边，其中上塘中心城区4个，瓯北城市新区5个，桥下镇4个，沙头镇2个，桥头镇、鹤盛镇各1个，主要用于发展生态旅游业、文化休闲基地。

四、当前低丘缓坡开发利用面临的主要问题

2006年以来，永嘉县按照《浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》文件要求，积极推进低丘缓坡综合开发利用工作，共开发耕地10200亩，保证了全县耕地占补平衡。但仍存在投入力度不大，质量普遍不高；重点工程边占边补还存在面积缺失欠账等诸多问题。具体表现在：

（一）认识理解较为陕隘

一是没有从科学发展角度特别是可持续发展角度来理解低丘缓坡的开发利用，只注重开发而忽视了对低丘缓坡的保护，开发的后续发展缺乏通盘考虑，重在量的扩大而忽视质的提高。二是没有从维护农民利益角度来理解低丘缓坡的开发项目，导致在低丘缓坡开发利用过程中出现损害农民利益的问题。

（二）林地政策存在瓶颈制约

林业法律法规对林地有明确的界定标准，《森林法实施条例》明确规定“林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”，明令禁止毁林开垦。

（三）公共财政投入不足，开发利用技术难度加大

目前，永嘉县对低丘缓坡开发利用工作高度重视，出台了相应的扶持政策，但由于支持开发利用的公共财政还是相对较少。据初步测算，垦造水利设施配套较完善的粮田，每亩需投入30000元左右，垦造旱地每亩需投入25000元左右。

（四）少数乡镇、村干部积极性问题

目前，少数乡镇、村干部认为低丘缓坡开发情况复杂，点多面广、政策性强，要承受做大量的群众工作和解决信访、化解矛盾等压力，工作难度大，得到的实惠也不多。

五、推进永嘉县低丘缓坡开发利用的对策建议

（一）提高认识，切实做好低丘缓坡开发利用工作

一是提高全社会对低丘缓坡综合开发利用重要性和必要性的认识，由于永嘉县土地经历多次开发，存在着开发难度大、成本高等现实困难，不少干部群众都存在畏难情绪，开发的积极性不高。各地各部门必须把思想统一到省委省政府的决策部署上来，深刻认识加快低丘缓坡综合开发利用，是解决经济社会发展用地需求的有效途径，是提升新农村建设水平和改善农民生产生活条件的历史性机遇，将低丘缓坡综合开发利用作为经济社会发展的基础性，全局性工作，使全社会理解、支持、配合搞好低丘缓坡综合开发利用工作。二是从可持续发展角度，重视对低丘缓坡的保护。低丘缓坡综合开发利用工作要充分体现保护耕地、保障建设、保护生态的要求，科学、合理、有效利用土地资源。要按照科学发展、统筹发展、和谐发展、可持续发展的要求，立足于现行法律法规基础有序推进，科学论证，合理权衡和选择开发项目，杜绝无规划盲目开发造成的不必要损失和浪费。

（二）因地制宜，科学做好相关规划编制工作

一是进一步摸清家底。低丘缓坡的综合工发利用是一项系统工程，要切实摸清低丘缓坡的区位、面积、权属、自然状况、利用状况和适宜用途等基本情况，尽可能地把可供开发的低丘缓坡资源明确到具体地块。调整相关规划，进一步完善后备土地资源信息库。二是进行充分的可行性论证研究，土地资源的可行性论证是土地开发决策的重要依据，对于确定为低丘缓坡开发后备资源的土地，应充分做好土地的适应性评价和开发潜力分析，找出制约土地开发的因素，要进行生态效益论证，分析开发可能对生态环境造成的影响和后果，制定相应的保障措施，避免由于开发造成的生态失衡。同时，还应该进行技术可行性论证，分析开发所需的技术水平和管理方法有没有可能在现行的条件下实现。三是做好低丘缓坡的专项规划编制工作。要按照“因地制宜、宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则，对低丘缓坡开发利用作出统筹安排，针对具体的开发区块，要进一步编制好区块开发利用详细规划，做好项目立项工作，并搞好项目设计。

（三）规范管理，提高低丘缓坡开发利用项目质量

一是突出重点。低丘缓坡开发项目投入资金大、技术要求高、开发周期长，不能“撒胡椒面”、“铺摊子”，而应该突出重点，有的放矢。在实际推进过程中，应把坡度低、水电路配套方便、土层好（岩石少、易平整、成本低）的地块作为重点开发区块，优先有序开发。坚持“四个优先”的原则选定项目，即：低坡丘陵优先利用，水利交通条件便利的优先利用、群众积极性高的地方优先利用、面积较大的区块优先利用。二是强化整合。现在低丘缓坡开发利用规划由各部门分别进行，各自为阵，不利于低丘缓坡资源的整合和综合开发利用，在安排开发项目时，要坚持低丘缓坡开发与水利设施配套、农业综合开发、农业示范园区建设、农村康庄工程、标准农田建设、示范村建设等项目有机结合，切实提高开发利用的质量和实效，努力实现国土资源利用良性循环和效益最大化。三是有序推进。在开发利用过程中要避免一哄而上、开发而利用率不高问题的发生，做到整体工作有序推进，以充分发挥土地的利用效率。四是规模适度。对大范围的低丘缓坡进行平整应有计划、有重点、区域统筹进行。要根据地形的变化进行布局、减少土方量，要避免地形对区域造成较大分割，加剧用地布局的破碎化。对于区块较大的土地开发形式，可以对低丘缓坡的开发利用进行远、中、近期的考虑安排。先进行统一规划，然后分步进行，对资金的投入进行分解，形成良好有序的资金循环体系。

（四）加大投入，完善低丘缓坡开发利用扶持政策

省政府相继出台了低丘缓坡开发利用的扶持政策，这对低丘缓坡开发利用工作具有较大的推动作用，但扶持力度总体来说仍不够强，应强化以下几方面的工作。一是加大土地开发资金保障力度。土地开发专项资金要足额提取、专款专用。采用表土剥离方式开发的耕地质量好、成本高、允许按项目管理适当提高补助标准。二是加大规划空间保障力度。在土地利用总体规划中留足空间，优化建设用地布局，充分利用低丘缓坡土地资源。三是加大农转用指标保障力度。在年度农转指标的安排上，重点保障利用低丘缓坡土地的建设项目；对于低丘缓坡土地开发为耕地工作成效显著的乡镇，建立指标奖励机制。四是加大向上争取的力度。积极呼吁省政府进一步出台相关扶持政策，适当追加规划建设用地指标（城乡建设用地规模和新增建设用地规模指标），适度追加年度农转用指标，以便加大引导力度、调动基层工作的积极性，进一步深入推进这项工作，更好地保护耕地、保障开发。五是充分运用市场机制。要按照“谁开发、谁利用”的原则，积极鼓励和吸引各类经济主体参与土地资源开发，推进开发项目投资多元化，确保综合开发资金需求。

（五）生态优先，加强对低丘缓坡的生态保护

合理有序的土地资源开发整治，可以防止水土流失，促进生态环境保护。在今后的土地资源开发利用中，在设计综合开发利用的方案时，就要有防止水土流失、确保一定的耕作层以及地力培育等措施和要求，以不破坏生态环境，有利于生态环境保护为出发点，做到土地资源开发与生态环境保护有机统一，坚持科学发展观，走可持续发展道路，提高生态，经济和社会效益。

（六）完善机制，加强对低丘缓坡开发利用土地的领导

低丘缓坡开发利用是一项综合性的系统工程，涉及农村政策、森林资源保护、产业布局、城镇发展、农田水利、生态环境、地质灾害等一系列问题，涉及的地类多，归属部门分散，必须切实加强领导，确保低丘缓坡开发利用土地顺利推进。一是建立健全部门协同机制。通过定期召开部门协调会，强化沟通，促进协作，充分对各部门的用地指标，用地布局以及发展计划进行整合，做好开发中涉及审批问题的协调工作，积极争取上级部门的支持。同时要杜绝开发过程中出现未批先用，批而不用的情况。二是建立健全长效监督机制。低丘缓坡开发及资金量大，用地单位多，必须建立严格的用地开发审核制度，资金使用管理制度，施工监理制度，竣工交付验收制度和考核制度，确保按批准面积，批准用途进行低丘缓坡的开发利用。