平阳县国土资源局 陈志军

执法监察是国土资源管理工作中的一项重要职能，起着维护合法权益打击违法行为的关键作用。目前，在执法监察工作中会遇到一些现实的问题和困难，如何解决这些难题，显得尤为重要，需要我们在实际工作中仔细研究，共同探讨、总结经验、推陈出新。

一、存在的问题和困难

（一）国土资源行政管理法律法规修改滞后

现行的1986年《中华人民共和国土地管理法》自1987年1月1日起实施，这部法律至今仅修改过三次，分别是：1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议进行修正；第二次是1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；第三次是2004年8月28日十届全国人民代表大会常务委员会十一次会议修正。《土地管理法》这部法律是土地执法监察工作中查处土地违法的主要法律，也是除宪法之外，法律位阶最高的普通法，但制定于1986年，法律修改滞后。例如《土地管理法》第七十三条、第七十六条都有关于没收地上建筑物的处罚规定，但对于如何没收，没收的程序、没收后由哪个或哪些部门具体落实，没收款的监管、没收后如何处理，法律上未做出明确的规定，实践中也就难以操作。

（二）执法“疲软”

执法难是国土资源执法监察中确实存在的问题，突出表现在以下几个方面。

1.执法力量薄弱。平阳县共辖9个建制镇、1个民族乡；全县陆地面积1051平方千米。辖区范围大，山区面积占比广，违法行为多而执法人员少，监察任务繁重。由于近年来“房产热”现象导致的地价迅猛上涨，以农村村民为主的未批先占、少批多占等非法占地行为被普遍效仿。

2.基层执法手段“偏软”。发现土地违法行为后依照程序停工、立案查处。当事人不配合就会使查处工作遇阻，由于土地执法部门没有拘传、行政拘留等强制手段，案件查处困难大。

3.调查取证难。目前，非法买卖（转让）土地违法行为的数量呈现上升趋势。非法买卖（转让）集体土地等行为，其违法手段较为隐蔽，一般都是买卖双方当事人一纸契约，证据难以收集，社会危害长期、严重。由于缺乏完善的监察网络和土地违法信息反馈系统，使土地管理部门对土地违法活动无法进行有效防范和控制，特别是发生在土地流通物权变动领域的土地违法行为的查处，更是难上加难。

4.没收作价评估鉴定难。对符合总体利用规划，做出没收处理的违章建筑，遇到不同建筑结构、不同建筑层次的违章建筑需作出没收作价处理时，由于对申请的主体、鉴定的机构、鉴定的资质、鉴定费用承担、鉴定异议救济制度等全国没有一个统一性的国家标准或地方标准，各地规定不一，都有自己的一套标准，在操作时有很大的随意性，制度不严，难以保证公平公正。

5.执行难。国家赋予公安、国安、工商、税务、海关等五个部门强制执行权，在县级行政区域内县级以上人民政府、法院、检察院才有强制执行权。土地管理部门没有强制执行权，对违法占地作出拆除的行政处罚决定后，按照现行法律规定必须申请人民法院强制执行。但就目前的情况来看，对于此类申请法院一般不予受理，即使受理了强制执行申请，一般也得不到执行。

6.矿产资源违法查处难。“游击式”偷采盗采矿产资源是矿产违法行为的主要类型之一，也是查处矿产违法的难点之一。非法偷采盗采行为流动性大，掩蔽性强，部分矿点甚至还有专人在必经之路放风盯梢，待查处时早已“人去场空”，机器设备、人员都不见了踪影，检查人员一走就又偷着再干。非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏，其破坏的价值需省级土地主管部门鉴定委员鉴定，实际操作仍有很大的难度。

二、土地执法监察难的原因浅析

（一）土地法律法规不健全不完善

法律不是万能的，没有法律是万万不能的。通过几代人的努力，我国已经步入了法治社会，全面提出了依法治国的法治观念。“法制”与“法治”一字之差，却有着本质不同。法治是近些年立法、司法、行政走向成熟完善的标志。法治是法律之治，即用法律治理国家。国土资源管理是一项关系方方面面而又专业性极强的工作，需要不断根据新情况，研究新政策，修改完善机制。当前的立法实例仍不能解决土地社会关系，亟待立法机关进行修改完善。

（二）利益冲突，抉择难

一方面，当地政府为了加快经济建设步伐，增加群众收入，把以经济建设为中心的指导思想贯彻到各项工作中去，制定优惠的政策，创造良好的投资环境，招商引资，吸引优质企业落户当地，为经济建设做贡献；另一方面，每年国家给当地的用地指标有限，尽管已努力争取，无法满足发展的需求。这样的一种土地供需矛盾，使得以政府为主导的招商引资项目，变成了“待合法用地项目”。这样的矛盾，这样的“违法用地项目”已不在少数。如何解决这一矛盾，合理处理发展与保障的关系显得尤为重要。

（三）少数人片面追求利益，法治思想意识淡薄

某些集体、个人为了获得经济上的利益，违法从事土地活动，千方百计违法转让土地，占地、圈地。这种“低投入、高产出、快回报”的方式，成为了他们不断索取钱财的办法，土地违法行为制而不“止”。这种行为所导致的结果，最终损害的是群众的利益，是国家的利益。

（四）无独立行政强制权，国土执法监察工作陷入被动

《土地管理法》赋予土地管理部门独立执法的权限十分有限，还需要公安、法院等部门的积极配合，才能保证土地管理法律法规得到全面贯彻实施，这就给土地管理部门开展土地执法造成许多困难。根据《土地管理法》有关规定，“对在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，违法单位和个人必须立即停止施工，自行拆除，对继续施工的，作为处罚决定的机关有权制止，对已生效的处罚决定，土地违法者拒不履行的，必须由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”从现实看，法院因执行的力量有限或者其他原因，造成许多行政处罚决定未能及时予以强制执行，在一定程度上削弱行政执法的权威。因此，土地管理部门独立执法所受到的局限本身就是土地执法中的一个难题。

三、应对措施和建议

（一）完善健全立法

尽快呼吁进行相关法律法规的修改完善，制定符合现阶段执法监察工作的相关制度，出台强有力的政策支持，赋予土地管理部门相应的行政强制权。

（二）建立土地违法行为信用系统

在省、市（区）、县、村（镇）建立一套完整的土地信用系统，对违法者的土地违法行为进行详细记录，按照违法的面积、性质、主观恶性、配合程度、结果、社会影响等进行综合分析，科学评定，分别定级。并将这套系统与工商、税务、土地审批、银行贷款等系统相结合，与利率杠杆相挂钩，从根本上遏制土地违法的数量，令行为人不敢违法，不愿违法，不想违法。

（三）全面贯彻落实“一张图”架构

“一张图”系统作为近年来国土资源工作中的重要创新项目，将相关数据、资料全面整合到一个平台系统内，并提供这些信息的交互查询和相应的空间分析，实时掌握辖区内违法用地、地质灾害、非法采矿、批后监管等情况，真正实现土地管理天上看、网上管、地上查同步进行。随着不断的更新完善，通过“一张图”系统的应用，执法监察工作貌焕然一新，极大提高了工作效率。

（四）健全完善执法监察监管网络体系

准确掌握违法动态、及时掌控违法信息，改被动为主动出击，形成控制土地违法的防控体系，是指导土地执法工作有效开展的保障。开通多层次多渠道的信息收集途径，例如开通县域土地违法（巡查）查处指挥中心、土地违法反馈微博或、违法举报微信号、24小时网上在线举报、片区责任人手机违法信息反馈平台等机制，让广大群众也参与到执法监管网络中去，发挥其获得信息快、准确的作用，快速的把违法信息反馈到监察部门和相关的执法工作人员中去。通过不断收集、归类、分析所掌握土地违法活动信息，了解土地违法行为的动向及态势，在科学分析的基础上，制定有效的措施，从源头上预防和打击违法行为，遏制大面积的土地违法行为。

（五）齐抓共管建立部门联动机制

取得公安、林业、规划、法院、检察、监察等部门的支持与配合，是解决土地执法难的另一有效途径。积极争取社会相关部门，特别是地方政府和司法机关的有力支持和密切配合，使土地执法工作有了坚强的后盾，有利于克服土地执法难的问题。