宁波市国土资源局 谢建定

一、征地基本概念

征地概念要理清，平时工作方向明确。

曾经有一位农民说了这么一句话：“国家交通道路项目建设，征地价格再低也只好同意，请问为什么那些老板可以征地，我们自己的土地为什么给老板被追征去，我们不能征地，请问个为什么？”在这出自内心的话中引出一个什么样的问题，就是什么叫征地，征地究竟是怎么一回事？下面对征地定义的问题进行展开。

国家宪法以及物权法中对征地概念作了规定。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿的行为称征地。

首先从征地操作层面来理解，可以分为两个层次：第一层次是对上——履行征地报批（依照法律规定）；第二层次是对下——完成补偿安置（给予补偿行为）。征地报批是形式，补偿安置是实质。我们分析当前征地制度，对于征地报批来说，叫做简单问题复杂化，对于补偿安置来说，叫做复杂问题简单化。

其次从征地性质特征来理解，可概括为四个方面：第一是公益性——从目的上；第二是强制性——从结果上；第三是依法性——从过程上；第四是补偿性——从实质上。

征地可分为征用与征收。

征用是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，类似于临时使用土地。因为该种情况很少，所以关于征用问题不作讨论。

征收是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。

征收行为有国家、省、市重点工程，城市基础设施建设以及出让获得的用地、具体包括交通、能源、公路、铁路，学校、医院等。

到目前为止，由于公共利益界定尚不明确，所以征收土地范围也包括经济适用房、商品房用地、安置房用地、工矿企业的业用地、土地储备土地等等。该类征收行为要占有整个征地量的绝对数量。

征收与征用的共同点：具有强制性。征收和征用，都是国家为了公共利益需要，政府单方面可作出行政行为，发出征收命令或征用命令，无须由被征用的单位和个人的同意，具有居高临下的特点，好比任命干部一样，必须服从，显示了行政的权威性和严肃性。

征收与征用的不同点：土地所有权性质不同。征收的实质是国家强行改变集体土地的所有权变为国有性质；征用的实质是国家强行使用集体土地，待使用完毕再返还原集体，不改变土地的所有权性质改变。

二、征地基本特征

（一）公益性

任何行为有目的，征地目的是公益。

做任何工作都具有目的性。征地行为目的性，必须是为了公共利益的需要。可以理解征地行为必须符合公共利益的需要。反过来说不符合公共利益需要的就不能实施征地。如何界定为公共利益范围一直来是社会各界最关注的问题之一。

目前来看，哪些征地项目是符合公共利益呢？人们容易理解的，如交通、铁路、机场、学校建设项目很能理解，多数人对征地没意见，农民通情达理会支持。但在广大群众眼里，一些工业用地建设、房地产项目开发，总认为不是公共利益，而是为了少数人的利益，为了人个利益。他们带着公共利益帽子，官商勾结，巧夺了农民手中的大量土地，该类型就是钻国家法律空子。在这些年来确实有很多举不胜举的例子。

上述说明了，我国现行法律法规，对征地公共利益范围的界定缺乏明确规定，漏洞很大，特别是近些年来，房地产市场飞涨和依旧坚挺，不少群众的仇富情绪依旧强烈，农民与政府、农民与企业单位之间的矛盾日益尖锐。引发了群体上访事件。

2012年10月国家法制办召开关于征地制度研讨会，其中一个重要内容，就是专门对征地公共利益问题进行大讨论，当时出现两种情况。一种是按项目性质确定公共利益，另一种是按规划区域范围确定公共利益。讨论最后的基本格条，按规划定公共利益，不按用地项目性质，即以城市规划区范围的均定性为公共利益。城市规划区范围内项目一律可以征收土地，在规划区以外的，根据条件设定确定为公共利益性质，才可以实施征地。当然对于条件的设定，要求非常严密。

公共利益与非仅供利益的实质问题就是征地价格标准之间的差异。该差异可想非常巨大，这样，如一律按征地项目性质定公共利益的话，一旦碰到在同一区域内征地时，一个是学校项目，可以按公共利益补偿，另一个是商品房开发项目，而在学校边上，必须通过谈判协商解决赔偿问题，而不是补偿，商品房征地价格很高，则学校价格很低，你说学校性质有项目还能征得下吗？所以公共利益以规划区域定来确定比较符合现实，任何工作重在于可操作性。

（二）强制性

征地农民不愿意，国家征地被迫同意。目前来说，征地行为国家仍然可以依法实施强制。

征收土地行为是所有权的转变行为。征收土地以后，由原来集体所有的土地转变为国家所有，而不能再由国家所有转变为村集体所有，也就是村集体将永远失去自己的土地。这就是称为单向或不可逆性。近年来，经常听到国家对于严厉制止违法、违规的强制行为，而不是不能强制依法征地。

在过去的大量例子中，关于强制性问题大多数农民不理解，心理很不平衡。一个农民说，“几年前国家征收了我们的土地，现在还没有用，现在我们要用了，必须归还我们”。他们总认为被征收的土地不是永远失去，而是仍然可以归本村集体所有，仍然可以给农民，农民意识具有局限性。由此，对征地的概念不理解，更是对征收概念不理解。对此，我们各级政府相关部门以及业务人员，缺少必要的教育与宣传有一定的责任。

其实土地征收是国家宪法和法律所设定的，征地是强制行为，称为强制性。土地一旦被征收，如同征兵、征粮一样，不可抗拒，不征也得征。

另外，再进一步理解“征”字的含意，可理解为双从的正义行为。双从是多人，也就是多人的正义行为，可想其力量之强大，所以说征地行为是非常严肃的行政行为。

《中华人民共和国土地管理法》实施条例的第四十五条规定：“违反国家土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的。由县级以上人民政府行政主管部门责令交出土地，拒不交出的申请人民法院强制执行”，另外又作了“被征地单位及个人不得无理阻挠的规定”。

（三）依法性

征地工作要顺利，依法报批是前提。

依法批准的土地可要称为征地行为的完成，才能称为征地。没有经过法定程序报批的土地不能称为征地。

好比一家企业要经营，必须要领取营业执照，否则其经营不依法。任何一处土地要建设使用，必须报经有批准权的机关批准，其批准过程称为依法履行手续。履行依法手续的土地才能获得法律保障。如未经依法批准，土地取得的行为就没有法律效力。

2001年，有一家企业，与村集体和农民的政策处理完毕，征收6亩左右的土地，并向国土部门交纳了相关征地及相关费用，有发票收据，但未办理土地审批手续和土地批文与证件。多年来自己总认为该土地合法，时过几年以后，要办理土地与房屋抵押贷款，结果国土所工作人员说，没有土地与房产证件不能办理抵押手续，这时才知道该土地没有批文，虽然只有发票收据，但无法律效力。待再办理土地审批手续难了，因为土地利用总体规划现状和其它审批条件发生了变化，审批政策与过去不一样，企业老板心理焦急，无法再努力。

目前很多交通项目的高速公路及其铁路等，提前上报并经省政府、国务院批准，就是为了保证使用地块的合法性。

近年来，国家对违法用地查处力度不断加强，很多重点项目由过去未批先用改变为现在的先批后用，充分显示了征地行为的依法性的重要，真正意识到征地报批的早与晚，直接影响到征地项目建设速度与效力问题。

从上述情况说明，规范征地行为，严格依法征地报批，尽可能避免和减少因征地产生法律后遗症，防止出现法律程序、法定要件方面出疏漏。以至于造成群众不理解，产生误会，不配合、工作陷入被动，影响工程建设进程，造成社会资源浪费。

商品交易是赔偿，征地行为是补偿。

土地是财富之母，它作为最基本的生产资料，具有增产增值性。另外，土地征收行为也可以理解为经济价值的转移。如多年生作物，冬虫夏草，章村的贝母。征地行为一旦发生，除了履行依法手续以外，必须以一定补偿价值向村集体支付补偿款或解决安置问题，叫“一手交钱、一手交地”。只有这样做，才能顺利实施征地，农民才会交付被征的土地，该行为可以理解为补偿或赔偿行为。

国家宪法规定，征收土地行为是对被征地单位支付的一种补偿行为，而不是赔偿行为。补偿与赔偿怎样来理解？打个比方，一只新购买来茶杯价格20元，使用一段时间后，遗失了，一般按20元的一定折计算，如按6折计，则为12元，该价值可以称为补偿。如果按20元支付，那就是叫做赔偿。虽然征收土地没有赔偿的价格标准，但目前的征地价格可以说是补偿的行为，因为价格确实较低。

补偿对农民来说是最矛盾和焦点问题，也是当前信访上访中的一个突出问题。征地的实质是对农民利益的再分配。补偿问题可以理解为农民与国家之间的利益怎

（四）补偿性

样合理分配的问题。对于农民来说，当然其补偿标准越高越好，待补偿标准达到一定标准时，农民必定会同意征地，而达不到心理价位时则不会同意征地，而对于建设投资单位来说，总想尽可能节省建设成本，所以说两者是一个对立性统一性，又是一个相对平衡关系。

目前征地补偿标准相对偏低。有人说，现在征收一亩土地补偿费标准收益相当于我们公务员一年收入，有的还要低。正如一个被征地的农民所说，“我一家三口人，2亩土地被征收了，所得到的安置补助费只有5万多元，就是一次性断了我家永久性的生产资料，土地是生财之母，该5万元叫我怎么生存。即使将所有征地补偿费全额补给我，也难以保证我们一家的今后生存呢？”

在失地后就业茫然的焦虑中，面对数量有限的征地补偿款，农民们既不满又不安，因为补偿价格标准实在过低，造成农民们对征地行为不满，拒绝签字、阻碍征地、破坏施工，征地难、难征地问题越来越使人容易理解。

三、征地为何补偿

征地报批是形式，补偿安置是实质。

形式主义也很重要，但对于农民来说，就是讲实质性的补偿标准问题。

征收土地的核心问题是解决补偿安置问题。那么征地补偿标准依据从何而来？为什么宁波市的市标准每亩9.65万元，有的只有每亩3万元，这是个严肃问题，必须从法律层面来讲解决。

（一）法律规定按原用途进行补偿

现行《中华人民共和国土地管理法》对征地补偿标准作了明确规定。“征收土地的，按被征收土地的原用途补偿”。原用途就是原种植的农作物的用途。我的理解，当时我国是个农业大国，国家出台新土地管理法时，多数地方以种植粮食作物为主，补偿价值采用年产值倍数法。从目前掌握的情况，全市年产值的最低保护标准是每亩1800元，多数地方只有在2000－3000元/亩左右。

全市于2003年开始实施区片综合价格，2009年调整，2012年东钱湖调整以外，其它地方未作调整过，从各地区片价格调整价格3－10万元/亩的情况来看。如按原用途补偿相对具有一定合理性，因为农民种植水稻的年收益一般在600元左右，10年收益为6000元。如按30年承包权计算，一次性征地以后也只有18000元。所以说如按现在区片价格补偿，不是没有合理性的。如从多年经济作物名贵作物价格计算分析，年产值相对较高，高出耕地年产值好几倍或更多，该问题应该从特殊性问题来理解，相对具有说服力。

（二）农民也应承担国家的一份义务

被征地农民因征地后仍然生活在整个社会里，分享了祖国改革开放的成果，农民兄弟享受到了社会的求学、看病、娱乐、交通等的社会生活条件，我们深思一下，这里面包括了大量的政府财政投入与支出。所以说农民在征地的同时，也要承担必要的社会责任，在征地时要牺牲一些个人利益，征地行为是补偿性行为。

（三）现行征地标准离不开政府投入

宁波市近年来很多拍卖地块，如2007年江北区天水家园旁的华辰地块，700万元/亩价格，2012年出售的长岛花园房屋价格每平方米2.5万元左右。鄞州区万达广场边的都市森林住宅小区，2006年八月份开盘价每平方米7000元左右，到万达广场的形成后的今天二手房价格的每平方米14000元，目前将近每平方米2万多元。这些离不开政府投入的大量配套设施，水电路、学校、医院等建设设施费用的结果。这些大量的配套设施等的投入资金来自于土地拍卖收入。

目前，宁波市的城市基础设施建设成型，是先建后用，必须先投入大量资金。这么大量的资金如不是从土地出让金提取，城市建设从何说起。

相反，在四明山顶上土地，如果每亩一万元或上千元给你，不一定会有人要。

所以说拍卖的土地价格与征地补偿巨大差距是政府投入的结果，其收益应归于财政，政府再用于全社会的公共福利设施建设，为全民所共享，理由非常充分。

其实，我们看到，近十多年来，宁波市各级政府力尽最大努力，极力弥补现行征地补偿标准过低的问题，虽然目前全市政策层面的补偿标准，每亩3-10万元，而从其它方面考虑的也很多。其一，享受养老保障政策。农民征地有保障，征地难度得下降，养老保障政策从全市平均情况来看，相当于政府多支付一半到一倍的征地区片价格费用，今后将要与社保基本接轨，政府支出还要多。其二，享受村发展留用地政策。有了村级留用地，农民签字少意见，村发展留用地被农享受，如江东最好地段留用地价值每亩500万左右，相当于每亩征地区片价格的4至5倍，有的地方至少2－3倍。对于三江片市本级来说，征地区片价格不是很敏感，最敏感问题就是村发展留用地问题。其三，享受拆迁补偿安置政策。拆迁户拆迁富，家家变成暴发户，拆迁农民致富快，改革成果人人享，拆迁户拆户家家成为千万户。像宁波市鄞州区王家弄村，上千户拆迁家庭，拆迁后，其中十户家庭各自购一辆路虎车。拆迁补偿安置成果被征地农民的享受更算不清楚。

以上这些理由，作为信访和征地拆迁干部应该多向群众作正确的解释说明，有利于从积极方面消除农民很多的不平衡心态。