孙春强，闫卫东，封 宁

(1．国土资源战略研究重点实验室，北京 100812；2．国土资源部信息中心，北京 100812)

随着全球对企业社会责任关注程度的迅速增长，以及矿业繁荣时期矿业公司持续获得高额利润，要求矿业公司承担必要的企业社会责任已成为世界大多数矿产资源丰富的国家的共识。我国“走出去”战略的实施相比国内对企业社会责任的重视要早，因而，部分矿业公司“走出去”时履行企业社会责任不到位，受到了不少西方媒体和非政府组织的质疑。当前，各个矿产资源丰富的国家的企业社会责任发展水平并不一致，认知水平和关注的重点也不相同，如何真正贴近东道国的需求，更好地承担和履行企业社会责任已成为矿业公司不得不思考的重要问题。我们通过对世界上主要的矿产资源国家的企业社会责任认知水平的调研，结合东道国政府的相关重要规定，对影响因素进行了分析，得出了一些结论，供我国“走出去”的矿业公司参考，以便更有针对性地履行企业社会责任。

1 认知水平

目前，企业社会责任在全球的发展并不均衡，不同的国家对矿业企业社会责任的认知程度也不完全相同，各有高低。大多数国家的认知程度正在逐步增长。从各国的经济发展水平来看，发达国家、发展中国家和转型国家之间表现出明显的差异。

1.1 发达国家

在发达国家中，我国企业海外矿业投资的重点国家是澳大利亚和加拿大。这两个矿业大国法律制度完善，机制健全，政策公开透明，政府和社会公众对企业社会责任有普遍的认知，且对承担社会责任的矿业公司的认可度高，关注的重点是气候变化、供应链等问题。

澳大利亚和加拿大对矿业公司要求的企业社会责任主要分散于环境、劳工等与矿业相关的法律法规中，在这两个国家进行矿产资源勘查开发和投资的矿业公司必须严格遵循这些法律法规。因而，矿业公司履行社会责任基本上“有法可依，有章可循”。

1.2 发展中国家和转型国家

相比发达国家而言，发展中国家和转型国家的企业社会责任起步晚，发展缓慢，认知水平不高，认识不全面，大多还停留在较低层次的理解上，社会公众对企业社会责任的认知主要表现为对矿业公司的信任及对其所开展的社会责任项目的认可度。其中，玻利维亚、布基纳法索、喀麦隆、智利、刚果共和国、加蓬、加纳、巴布亚新几内亚、赞比亚、津巴布韦等国家的认知程度较高，而阿尔及利亚、布隆迪、中非共和国、毛里塔尼亚、柬埔寨等国家对矿业企业社会责任认知甚少；所关注的重点议题与发达国家也有较大差异，主要集中在社区教育、基础设施、医疗、扶贫等方面，对环境保护的关注也越来越多。

此外，由于大多数国家并无完整的系统的企业社会责任立法体系，尽管有时也受到来自当地社区的压力，但企业社会责任的履行却往往取决于矿业公司的自觉性和与当地政府达成协议时的承诺等。例如，在马里的外资矿业公司和石油勘探公司向其生产活动地附近的社区提供学校和诊所，就经常是谈判达成的结果。

2 政府立法

近年来，除了《公司法》和《投资法》外，许多国家还在与矿业相关的法律法规中规定了矿业公司必须履行一定的企业社会责任。发达国家主要表现为增加对土著居民的关注，进一步提高环境要求；发展中国家和转型国家主要表现为对社区的集中关注，对矿工的工作环境的关注很少。

2.1 发达国家

在澳大利亚和加拿大，土著居民群体已经拥有了承认其对于特定土地的权利和协商关于资源开发者进入该地区的条件的权利的法律体系。澳大利亚制定了《土著居民土地权法》，加拿大制定了《印度安人法》、《印第安居民区矿业条例》以及《印第安居民区石油与天然气法》等。

在加拿大，联邦2009年新矿业法修订的重点内容之一是巩固与土著居民的磋商机制或框架性内容。安大略省从2013年4月1日开始生效的新矿业法规要求矿业公司在进行任何矿产勘探前都要与土著居民进行协商。

魁北克省于2013年12月10日通过了《矿业法》修订案，增加了采矿权持有人的义务和责任，要求在采矿租约发放的30天内，承租人须建立监督委员会来促进项目所在的当地社区的参与；将某些采矿请求权持有人和运营者缴纳恢复全部矿区预期成本的保证金的比例从先前的70%增加到100%。还将须在提交申请前，在该矿山所在地举行公开听证的金属矿山的日产量标准从2009年的第79号提案中提出的3000t以下改为低于2000t的；将需要进行环境影响评价和审查的金属矿或石棉矿加工项目的日加工能力从先前的7000t及以上降为超过2000t等。

2.2 发展中国家和转型国家

在亚洲，印度尼西亚2009年新矿法规定采矿许可证持有人有责任推动社区发展，缴纳矿区土地复垦保证金。越南2010年新矿法规定进行矿产开采的实体在雇用劳动力进行矿产相关活动及服务时要优先考虑当地居民。印度新修改的矿业法强制矿业公司出让26%的利润或上一年的权利金给当地社区居民，还要求采矿要获得社会许可，并对那些在矿产开采和原材料加工过程中不顾环境和社会影响的公司加大惩处力度。阿富汗法律禁止会对文物造成破坏的产业，除非该矿业公司获得文化信息部的事先批准；大型矿业合同中包含了有关环境保护和社区融入的条款。哈萨克斯坦新的《地下资源及其利用法》规定政府有权设定地下资源勘探开发过程中使用哈萨克斯坦产品和服务的比例等。

在拉丁美洲，秘鲁政府已制定并准备实施事先磋商法，即矿业公司在实施矿业项目之前，须同当地社区或土著居民达成协议，否则将无法拿到许可证；能源与矿业部发布了社区关系指南以及与采矿和能源行业相关的社会措施的信息。委内瑞拉法律规定，竞标国家合同的公司必须将其5%的预算分配给与企业社会责任相关的活动。厄瓜多尔新的矿业法要求矿业公司加强社会责任，制定措施，促进劳动力的稳定性和安全，为工人支付公平的工资，使当地社区受益。玻利维亚正在起草新的矿业法，建立确保新的矿业项目开展前得到当地社区许可的机制。

在非洲，一些国家已经建立了关于企业社会责任的法律框架。南非《矿产与石油资源开发法》要求采矿权申请人提交社会和劳工计划。尼日利亚《矿产与采矿法》要求采矿权持有人与其即将开展运营活动所在地的社区签订“社区发展协议或其他保证向社区转让社会和经济利益的类似协议”。塞拉利昂新的《矿山与矿产法》扩大了社区的收益，要求公司向当地社区基金捐款，把年收入总额的0.1%用在社区项目上。

几内亚新《矿业法典》建立了几内亚第一个企业社会责任的立法框架，对矿业公司强加了许多额外的关于当地社区的企业社会责任，要求矿业公司必须在开始运营前，提交经过批准的社会和环境规划；任何开采权持有人必须与开采活动最邻近的当地社区签订发展协议；矿业公司必须建立一个“地方发展基金”，每年将0.5%～1%的收入缴纳到该基金中。

马里矿业法典修正案增加了企业社会责任的内容，比之前更加具体化。其中，明确规定，许可证持有人及其分包商须优先考虑具有同等资格的马里人，实行培训计划和晋升制度，并逐步实施本国公民取代外籍员工的制度；在符合环境卫生和健康条件下为工人提供工地现场住房；建立或改善社会和教育基础设施；组建当地娱乐设施等。该法典还规定，所有采矿许可证或小规模采矿许可证的申请人，在提交可行性研究或可行性报告的同时，须向矿业主管部门提供一份社区发展规划。

津巴布韦正在修改的《矿山和矿产法》将企业社会责任作为严格的法律要求，以确保一定比例的矿产权利金可以直接支付给受影响的社区。莫桑比克提交审议的矿业法修正案中将着重解决本地成分和当地参与的问题，在以后签署的矿业合同中将包括当地就业和员工培训战略、矿石附加值鼓励计划、企业责任计划等额外要求。

中非共和国以新矿业法典为基础的新《标准矿业协议法》规定，企业或开采企业要保证对在该国开展的矿业项目的和谐融合给予特别关注。毛里塔尼亚新《标准矿业协议法》包含了关于培训、优先雇用毛里塔尼亚人、技术转让、基础设施、国家实验室服务的使用等新条款。

3 影响因素

影响企业社会责任认知的因素主要包括该国的经济发展水平、矿业发达程度、制度约束、国际组织和非政府组织的作用以及企业自身的宣传等方面。

从经济发展水平来看，在低、中等收入水平的国家中，履行企业社会责任的矿业公司往往基于一些与社会责任无关的因素，此外，这些国家对矿业公司的经济绩效寄予厚望。例如，在布隆迪，由于经济不景气和工作岗位稀缺，企业社会责任鲜为人知。

从矿业发达程度来看，矿业发达的国家比不发达的国家对企业社会责任的认知程度更高一些。澳大利亚和加拿大比其他国家的认知水平高是不争的事实。在发展中国家中，南非的认知水平相对其他国家更高一些。

从制度约束来看，矿业公司履行企业社会责任的水平一般取决于所在国的制度约束。如果社会缺乏相应的促进和监督机制，矿业公司就很难有动力去主动承担法律之外的责任，从而出现跨国公司在不同国家履行企业社会责任的多重标准的现象，加大了认知程度的差异。

从国际组织和非政府组织的作用来看，联合国、国际劳工组织等国际组织具有官方的国际影响力，直接推动着全球矿业企业社会责任认知水平的提高。非政府组织在矿业公司履行企业社会责任中起着监督作用，在大多数情况下会出现在矿业公司的对立面。虽然一些较大的非政府组织经常受到指责，但因其也具有一定的国际影响力，且可以不定时地公开发布报告，从而间接地推动着企业社会责任认知程度的增长。此外，许多非政府组织已经制定了企业社会责任的相关倡议，例如采掘业透明倡议，该倡议目前在全球有41个实施国和17个支持国，一定程度上推动了更多的国家加强对企业社会责任的认知。

从公司自身的宣传来看，社区居民是矿业活动最直接的利益相关者，优良的企业社会责任实践可以对他们产生积极的影响。如果不能向社区提供看得见的利益，可能导致矿业公司失去经营的社会许可。因而，矿业公司的宣传实际上是与社区的主动沟通和联系，既可以消除可能存在的误解，又可以进一步促进当地社区对企业社会责任的认识和理解，树立公司自身的标杆。

4 结论

随着国际组织的推广和传播、非政府组织的监督以及当地居民意识的觉醒，企业社会责任意识将会逐步增强，在矿产资源立法中明确矿业公司的社会责任将成为新趋势。对矿业公司而言，企业社会责任将不再是一种自愿选择，而是一种应尽的法律义务。

此外，一个国家对矿业公司的企业社会责任实践的认可度往往与该国对企业社会责任的认知水平成正相关关系。但是，不同国家的道德标准、法律规范不同，对企业社会责任也有不同的优先议题，发达国家更偏重与土著居民相关的社会责任，发展中国家更偏重社区利益，因而，矿业公司要获得较高的认可度，就需要针对东道国的优先议题以及认知度高的领域开展相应的企业社会责任实践。有时，政府和社会公众之间对企业社会责任也会有不同的期望，矿业公司需要通过与当地政府和中央政府，以及社区团体、非政府组织或教会等公民社会组织协商和建立合作的方式，平衡不同的利益需求，争取通过政府的协调将相应的企业社会责任项目纳入更大的规划中，以形成长效机制，树立长久的良好国际形象。

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