广西财政厅 邓 军

一、广西全面推行全过程预算绩效管理工作概况

在广西区党委、政府的高度重视和财政部的大力指导下，广西全过程预算绩效管理工作起步于2011年，先后完成了11个试点项目实施全过程预算绩效管理工作。整个工作过程时间跨度三年，包括2011年对11个试点项目实施绩效目标管理、2012年实施绩效运行监控管理、2013年实施绩效评价管理和结果应用管理4个环节。

1.加强政策与规划指导。2011年，以政府名义印发了《关于推进我区预算绩效管理的实施意见》，使预算绩效管理工作上升到了一个更高的层级。2012年，广西财政厅出台了《关于打造“五个财政”若干意见》，明确了“十二五”时期打造“绩效财政”的工作目标是预算绩效管理要覆盖所有财政部门和预算单位的所有财政支出。2013年，印发了《广西预算绩效管理工作三年规划(2013-2015年)》和《广西预算绩效管理培训工作三年规划(2013-2015年)》，明确了今后一段时期预算绩效管理的主要任务和重点工作。

2.绩效目标管理工作与部门预算管理完全同步。从2012年编制2013年预算开始，广西财政厅将各部门绩效目标申报、审核和批复等与部门预算编审工作流程结合在一起，实行“二上二下”程序，同步申报、审核和批复。通过与部门预算管理的有机结合，为预算编制和安排、项目实施以及开展绩效评价管理工作提供重要的参考依据。

3.探索绩效运行监控管理的有效方式。为确保试点项目年度绩效目标的顺利实现，督促试点部门围绕项目绩效目标加强管理，并对项目实施、资金使用中出现的问题提出整改措施，2012年，广西财政厅主抓了两项工作，一项是要求2012年试点的11个部门根据试点项目的预算执行情况和绩效运行情况编制绩效监控报告；另一项就是在10月份组织开展了三季度试点项目绩效运行监控督查工作，督查的主要内容是各试点项目截止到三季度绩效目标的完成情况。通过对试点部门项目绩效运行实施有效的监控，为下一年度开展项目绩效评价管理工作打下坚实的基础。

4.扎实开展绩效评价工作。2013年，广西财政厅组织各试点部门完成了2012年度试点项目的绩效自评工作。首先，各试点部门按照有关要求，组织指导项目资金用款单位开展绩效自评，对项目用款单位的自评情况进行审查、复核，认真分析研究评价结果所反映的问题，确保项目用款单位的自评情况真实、客观。其次，广西财政厅在各试点部门开展自评的基础上，组织业务人员及专家，设定评分标准，对试点项目实施再评价工作，确保了绩效再评价工作的公平、公正。

5.延伸预算绩效管理范围。一是推行“出国考察”、“课题研究”等重点项目资金使用绩效考评工作。为贯彻落实党中央、国务院提出的严格控制“三公经费”、厉行勤俭节约要求，充分发挥预算资金的使用绩效，根据财政部的要求，广西财政厅从2013年开始，开展自治区本级有关部门“出国考察”、“课题研究”等重点项目资金使用绩效考评工作，对财政部提出的相关要求进行了细化，分解为目标、过程和成效3个一级指标、10个二级指标及若干项具体的观测点，为各部门编制绩效目标提供了参考。二是探索部门整体支出绩效评价。制定《2013年区直部门整体支出管理绩效综合评价工作方案》和《2013年区直部门整体支出管理绩效综合评价指标体系》，并从2013年开展项目预算绩效管理的试点部门中选取了15个部门开展部门整体支出管理绩效综合评价工作，挑选覆盖面占试点部门的20%左右。三是推进市县财政支出综合评价。出台《市县财政支出管理绩效综合评价工作方案》，从2014年起对市县财政支出管理及产生的效益情况进行评价。

6.引入第三方参与机制。为增强预算绩效管理工作的科学性、合理性和规范性，2012年，广西财政厅引入第三方参与机制，建立了预算绩效管理专家库。专家库中的专家来自经济、管理、教育、科技、文化、国土、交通、农业、卫生、社会保障等多个领域，参与预算绩效“事前目标设定、事中监控、事后评价”全过程的管理工作。通过引入第三方参与机制，使预算绩效管理工作更加科学、更加规范、更加符合实际需要。

7.夯实预算绩效管理工作基础。一是建立项目指标库。以财政部印制的《预算绩效评价共性指标体系框架》为基础，结合广西预算绩效管理工作发展需要，细化构建起了专门服务于广西预算绩效管理、较为科学适用的分级分类绩效评价指标体系，即《广西预算绩效评价指标库——项目支出绩效指标》。从项目支出的投入—过程—产出—效果四个逻辑环节入手进行编制。对于指导各级各部门设计规范、合理的绩效指标，提高预算绩效评价工作的可操作性切实起到了积极推动作用。二是印发操作指南。设计了《广西预算绩效管理实务操作手册》，为各部门、各市县在编制项目绩效目标、实施项目绩效监控和开展项目绩效评价方面提供参考，有效规范了绩效目标填报流程和方法。三是优化信息系统。优化预算绩效管理信息化系统建设，探索规范的工作程序。在部门预算系统原有功能的基础上，增加了项目支出绩效评价管理功能。同时，建立预算绩效管理专家数据库，实现了专家随机分组、在线评审和同步反馈的功能，极大提升了预算绩效目标审核的工作效率和公信力。

二、全面梳理预算绩效管理工作推进过程中的难点和问题

当前，广西预算绩效管理工作还处于起步阶段，各部门在工作推进过程中，存在许多疑惑。财政部门在审核绩效目标、推进绩效运行监控管理工作和开展绩效再评价工作中也发现了许多问题，主要有以下几个方面：

1.绩效理念尚未牢固树立。目前广西预算绩效管理和评价仍处于探索阶段，尚未建立科学、统一、合理的预算绩效管理模式，没有按部就班的工作方式和方法可以遵循，技术也不成熟，导致部分市县和部门存在畏难情绪，在开展预算绩效管理工作时，缺乏主动性，不愿主动思考，拖延或被动应付现象较为突出。

2.绩效目标管理水平有待进一步提高。一是绩效目标内容缺乏相关性。一方面，一些部门编制的绩效目标比较简单，不够具体和细化；另一方面，部分部门编制的绩效目标与本部门所需要履行的职责不相符，不能支撑和说明部门所需要开展的工作情况。二是绩效指标指向不明确。绩效指标应当是对绩效目标的细化和量化，但在实际中，部分部门所选取的绩效指标与绩效目标的对应关系不强，没能充分、真实和完整地反映和描述绩效目标的情况。三是绩效目标编制不符合适当性的要求。少数部门为了争取预算资金，在编制绩效目标时刻意夸大绩效目标，或者是为了避免在绩效评价时被扣分，人为地把一些项目的绩效目标定得过小。

3.有效绩效运行监控管理模式尚未建立。从近几年实际情况来看，绩效运行监控管理工作一直是广西推进预算绩效管理工作中的薄弱环节。工作虽然开展了，但是取得的效果并不明显，主要是由于：一方面，试点部门对绩效运行监控管理工作的了解不足，认识不到位，开展绩效运行监控管理工作的主动性和自觉性不高；另一方面，目前尚未形成一套全面的、完整的绩效运行监控模式，绩效目标的运行情况和实现程度未能及时体现。

4.绩效评价结果应用机制不够健全。目前，广西在结果应用管理方面，仅仅停留在反馈情况、找出问题和提出完善改进建议层面，并没有与预算资金的安排挂钩，也没有与财政管理的相关要求衔接起来，更没有对相关支出的执行绩效以及与之相适应的责任产生直接的激励和约束作用，这不仅使预算绩效管理工作流于形式，而且也制约了该项工作的严肃性和权威性。

5.预算绩效管理指标体系不够完善。尽管广西已建立了比较合理、统一的预算绩效评价指标库，给各地各部门提供了统一的指导，但是由于指标库相关指标的设置还不够全面，还不能满足不同层次、不同行业、不同支出性质等方面的需求。同时，应当配套建立的指标标准参考体系没有同步搭建起来，各地各部门在确定指标权重和指标标准时，缺乏科学的方法，使评价结果的可比性不强，影响预算绩效评价结果的公正和合理。

三、推进广西全过程预算绩效管理工作的对策

当前，随着广西财政收支规模的不断扩大，对财政收支预算的编制、执行以及结果考核都提出了更新、更高的要求，全面推进全过程预算绩效已经提上议事日程。基于此，广西财政厅在印发的《广西预算绩效管理工作三年规划(2013-2015年)》中明确提出：至2015年，预算绩效管理覆盖各级财政部门、所有财政性资金以及所有预算单位。这就需要广西各级财政部门按照规划的统一要求和工作部署，共同努力，创新思路，狠抓落实，为全面推进预算绩效管理工作积累经验。现结合广西实际，提出几点对策建议。

1.深刻领会全过程预算绩效管理机制。按照财政部的要求，当前和今后一段时期推进预算绩效管理工作要逐步建立全过程预算绩效管理机制。所谓全过程预算绩效管理机制就是要建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。也就是说，一个完整的预算绩效管理周期应为三年，其中包括了在预算编制阶段要开展绩效目标管理工作、在预算执行阶段要开展绩效运行监控管理工作、在预算完成和监督阶段要开展绩效评价管理和结果应用管理工作。因此，各级各部门在推进预算绩效管理工作时，要处理好绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理、结果应用管理这4个环节之间的关系，把这4个阶段的工作有机结合起来，互促共进，推动全过程预算绩效管理的机制不断完善。

2.实现绩效目标管理与绩效评价的有效衔接。全过程预算绩效管理的实质是通过引入绩效目标管理工作，将绩效管理的理念贯穿预算编制、执行、监督的全过程，将事后绩效评价转化为事前绩效管理，通过事前明确绩效目标与管理责任，促进项目按预定的绩效目标实施，以达到实现有效的过程控制与效益最大化的效果。因此，在进行绩效目标管理的过程中，就需要广西各级各部门进一步提高绩效目标编报的科学性和规范性，使绩效评价工作不再是流于形式，而是对绩效目标实现程度、措施的落实情况、最终效果的直接体现。各级各部门在编制绩效目标时，一是要理清所实施的项目是什么、要达到什么目的、用什么指标反映、达到什么标准，明确把握项目的功能特性。二是要结合本部门的主要工作职责，按照“指向明确、具体细化、合理可行”的要求，合理确定绩效目标的主要内容，杜绝过大或过小编制绩效目标的现象出现。三是要抓住重点，科学确定预期产出和预期效益等相关绩效指标，使绩效指标更具有针对性、有用性、有效性和可操作性，并合理确定指标的标准，指标标准可以参考前三年的平均值、行业标准和历史标准等。

3.积极探索绩效运行监控管理模式。各部门是绩效运行监控管理的责任主体，在预算执行和项目实施过程中，各主管部门有责任、有权利、有优势对项目的具体运行实施自行监控管理。因此，广西各级各部门要积极主动地探索有效的绩效运行监控模式，加强对本部门实施项目绩效目标完成情况的跟踪管理。可以考虑采用以下两种模式：一是信息反馈模式。各部门在年初收到财政部门对项目绩效目标的批复后，及时将绩效目标分解到项目实施单位和各时间节点，并要求项目实施单位定期对所实施的项目进行总结评估，在规定的时间节点编制监控报告报送主管部门。二是定期或不定期抽查模式。各部门在年初收到财政部门对项目绩效目标的批复后，及时将绩效目标分解到项目实施单位和各时间节点，并在项目实施过程中，定期或不定期地组织评价组进行实地抽查，并据此编制监控报告。

4.创新绩效评价管理工作。按照全过程预算绩效管理工作的要求，绩效评价管理工作分为部门自我评价工作和财政部门的再评价工作。对于各部门的自我评价工作，最容易出现的情况就是评价走过场，本来有问题的项目，经过自我评价后结果却很好，这样就会影响绩效评价工作的实际效果。因此，各部门在开展自我评价工作时，要充分发挥和依靠相关项目管理和项目资金使用单位的力量，密切配合，制定好自评实施方案，根据绩效指标设定科学合理的评价指标、评价标准和分值权重，收集好基础数据和佐证材料，组织和指导项目用款单位开展自评。项目用款单位是自我评价的直接主体，要按规定对所使用的财政资金进行绩效分析，努力查找资金使用和管理中的薄弱环节，制定改进措施，并编制绩效评价报告上报给主管部门。对于财政部门的再评价工作，由于信息的不对称，财政部门在开展再评价工作时，难以全面了解和把握不同类型、不同行业、不同领域项目的特点，容易造成再评价工作缺乏科学性和客观性。因此，各级财政部门在开展再评价工作时，就需要借助于专家学者和会计师事务所、资产评估机构等中介机构的力量，通过各领域、各行业专家的介入，弥补财政部门在其他专业技术领域中的不足。