淮河流域大型水库灌区管理现状及发展对策探索

2014-01-29叶阳

治淮 2014年10期

关键词：管养水费水价

叶阳

叶阳

淮河流域现有大型灌区92处，总灌溉面积5055.62万亩。大型水库灌区共35处，占大型灌区总数量的38%，灌溉面积2103.45万亩，占大型灌区总灌溉面积的42%，主要分布在河南、山东两省。

一、管理基本情况

淮河流域大型水库灌区一部分是库灌统一管理，一部分是库灌分离、灌区单独管理,基本采取“统一管理，条块结合，分级负责”的管理体制，灌区的渠首和跨行政区域（市、县）的总干渠、干渠工程由灌区管理单位直管，灌区分干渠以下骨干工程由所在县（区）设专管机构或水行政主管部门管理，支渠以下的渠系工程由乡（镇）水利站组织受益村民组群众建立群管组织进行管理。

2008年水管体制改革后，各水库灌区管理单位按各自承担的公益性和非公益性管理功能，将单位管理人员按岗位需要分为管理岗和养护岗，分别报所在政府批复。灌区管理单位公益性人员基本支出由所在政府本级财政全额（或差额）供给，非公益性人员管理费用从征收的农业水费或其他经费中列支，因各地财政状况不同及政府重视程度差异，差别较大，但基本能到位；公益性工程维修养护经费由各级财政安排专项经费，但一般投入不足。

二、近年来取得的管理成效

1.通过水管体制改革，在一定程度上改善了灌区基层管理单位的面貌

通过水管体制改革，公益性事业人员基本支出经费和公益性工程维修养护经费得到各级财政的重视且得到落实或部分落实，在一定程度上保障了改革的顺利进行，缓解了灌区管理单位的经济困局，为灌区管理单位可持续发展注入了新的动力，稳定了基层管理单位的现有职工队伍。同时，激发了管理单位的内部深化改革，管理水平得到提高，工程面貌得到改善，工程综合效益得到较好发挥。

2.通过丰富水源利用方式和提高水费收取率，在一定程度上缓解了经费不足造成的困难局面

一是在保障农业灌溉用水的同时，利用多余水量积极发展城市供水和工业供水，增加灌区管理单位收入。二是采取有效措施，提高水费收取率，积极推行基本水费纳入地方财政预算并由政府承担，有效缓解了供需双方的水费收缴矛盾，提高了水费收缴率，取得良好效果。三是利用自身资源和优势，开展多种经营，也取得一定成效。

3.灌区续建配套与节水改造的实施，为灌区农业灌溉用水节水增效提供了重要基础保障

自1998年以来，大型灌区续建配套与节水改造工程的分期实施，使各灌区大部分骨干工程不同程度地得到改造，灌溉设施的配套率不断得到提高，基层管理单位生产生活条件一定程度上得到改善，为灌区工程良性运行和农业灌溉用水节水增效提供了重要基础保障。

三、管理上存在的主要问题

1.管理经费的落实到位普遍不理想

淮河流域在全国属经济相对落后区域，同时也是国家当前和今后一个时期水利基础设施建设的重点。流域内地方各级财政虽受财力不足的严重制约，但还是千方百计地增加对水利的投入，落

实重大水利基础设施建设的资金配套。因目前流域内水利基础设施建设项目类型多、任务重，且都要求地方各级财政特别是县级财政落实资金配套，使得捉襟见肘的县级财政保障能力就更加脆弱。就灌区而言，在县级层面不仅管理了大型灌区，还管理了诸多中小型灌区，因此，对主要依靠财政转移支付的县级财政来说，足额落实大型灌区管理单位“两费”，目前也就只能停留在具体政策层面。各灌区管理单位的公益性人员基本支出经费基本上能得到落实或部分落实，但大部分灌区职工平均年收入低于当地年平均工资水平。工程维修养护经费落实较差，严重不足，有的灌区甚至没有,管理经费不能足额到位带来了一些问题：一是灌区灌溉设施老损严重、配套不全、工程面貌差，正常运行难以保障；二是不利于灌区管理单位职工队伍稳定；三是制约灌区管理单位内部改革深化与可持续发展。

2.农业灌溉用水水价偏低，水价形成和调整机制尚未建立

农业水费是灌区管理单位的主要经济收入来源。近年来，流域内有的地方通过积极推行农业水价综合改革，实行终端水价，虽在提高水费收入方面有所成效，但也只是在局部推行，尚未全面推开。各灌区管理单位目前执行的农业水价还是多年前按照水利部有关规定核定的水价且一直未进行调整，现已远低于成本水价，总体低于30%，灌区经常性亏本运行。同时，灌区管理单位还承担了防洪排涝、生态环境供水等公益性任务，却未得到相应的财政补偿；对城镇供水企业的水价也普遍偏低且调整困难。

3.管养分离改革尚未真正落实到位

灌区管理单位管养分离改革虽已启动多年，多数基层管理单位形式上的改革已经完成，但有的基层管理单位尚处在落实过程中。关键的制约因素是灌区管理单位职工普遍对管养分离后的企业人员身份、养老保险等问题心存疑虑，对改革的重要性认知不足，参与改革的积极性不高。同时，养护企业的经营效益和工资收入水平偏低，也直接影响了管养分离、人员分流等工作的开展。由于工程维修养护经费到位率低，不能满足专业养护队伍运行的最低需求，日常养护仍由管理单位负责，管养分离真正落实难度大。

4.灌区现有的管理模式对灌区正常运行形成制约

直管灌区工程财政投入尚能到位，基本上能保证工程正常运行，但灌区面上的工程维修养护由所在地县级财政负责，由于各地财政收入水平不同，投入有差异，造成面上的一些渠道工程得不到及时有效的维修养护，对灌区的灌溉直接造成不利影响，极易造成上游浪费水现象较为严重，而下游用水紧张甚至用不上水，在干旱年份极易引起用水矛盾。

四、灌区管理及发展对策建议

1.提高认识，营造全社会关心支持灌区发展的良好环境

灌区亦是粮食主产区，关乎国家粮食安全，同时承担防洪排涝、生态环境供水等任务，综合效益显著，对经济社会发展具有极其重要的意义。要加大宣传引导，引起各级政府的高度重视，号召广大群众积极参与灌区管理，呼吁全社会关注和支持灌区的生存和发展，在政策、经费、舆论上大力支持。

2.继续加大投入，为灌区正常运行和生存发展提供基础保障

灌区公益性明显，但财政投入不足，公益性人员基本支出经费和公益性工程维修养护经费得不到有效保障，直接影响灌区的正常运行和效益发挥，制约灌区的改革发展。要采取政府筹措、财政直补农业水费、扶持补助等综合措施，加大“输血”，建立相对稳定的财政投资渠道，从根本上扭转重建轻管的局面，促进灌区良性发展。

3.理顺管理体制，确保工程安全运行和充分发挥效益

目前分割的工程管理体制造成了灌区水资源事实上的分割管理，加大了灌区水资源统一调度的难度，形成了灌区水资源优化配置的体制瓶颈，建立新的工程管理体制和运行机制，对现行的灌区管理进行改革势在必行。

4.完善经费测算，积极推行管养分离

按水利部定岗标准和养护经费定额，加强对灌区的骨干工程的运行、管理、养护经费的测算，进一步落实2008年水管体制改革的要求，对部分未按标准测算的公益性人员支出经费进行完善。在经费有保障的前提下，积极推行管养分离，提高管理水平。

5.积极推进水价改革，建立完善的水价形成和管理机制

水费是灌区主要经济来源，是灌区的“造血”关键所在。加快农业水价综合改革步伐，将农业供水各个环节水价纳入国家价格管理范围，推行两部制水费模式（即基本水费+计量水费）。合理调整农业用水价格，逐步达到保本水平。完善计量设施，提高灌区水费实收率，增加灌区水费收入。在实行最严格水资源管理制度下，建立合理的水价形成和管理机制。

6.加强乡村基层水利组织建设，积极组织用水户参与灌区管理工作

末级渠系发挥“最后1公里”的关键作用，加强末级渠系的建设和管理至关重要，末级渠系的建设和管理主体是乡村基层水利组织，因此，加强乡村基层水利组织建设尤为迫切。同时，进一步完善用水户协会建立、参与、管理等政策制度，建立用水户协会运行相对稳定的资金渠道，保证用水户协会良性发展，充分发挥职能。