（农业部兽医局，北京 100125）

推进职能调整 做好屠宰监管

张仲秋

（农业部兽医局，北京 100125）

2014年7月11日，农业部在湖北武汉召开全国畜禽屠宰监管工作座谈会。这次会议是国务院机构改革和职能调整，农业部负责屠宰行业管理工作以来召开的第一次全国性会议。主要任务是进一步推进地方畜禽屠宰监管职责调整，交流情况，总结经验，明确任务，抓好落实，切实保障畜禽屠宰质量安全。于康震副部长十分重视本次会议，批示“此次会议既是座谈会，也是现场会，应达到推动改革，强化职能的目的”。

1 勇于担当，稳步推进畜禽屠宰职能交接

《国务院机构改革和职能转变方案》将畜禽屠宰行业管理职能划归农业部，即全国的畜禽屠宰行业管理由农业部门负责。可以说，这项任务责任重大，使命光荣。韩长赋部长多次对畜禽屠宰管理做出重要批示，指出“此事对我部是一项新的、建设性的工作，务必抓紧抓细抓实”，要求“农业部门畜禽屠宰管理职能和措施要限期到位”。为贯彻落实《方案》要求，去年12月农业、商务两部门生猪定点屠宰监督管理职责正式交接，并召开了全国畜禽屠宰行业管理电视电话会议。各级畜牧兽医部门一手抓与商务部门的有序交接，平稳过渡，一手抓职责履行，各项工作取得了积极进展。

1.1 中央层面

为加强对生猪屠宰监管职责调整的统筹协调和指导，今年1月农业部成立了由于康震副部长任组长，人事、政法、财务、计划、质监等相关司局和疫控中心负责同志参加的畜禽屠宰监管职责调整工作领导小组，全力推进职能交接和畜禽屠宰管理工作。5月5日，农业部正式印发了兽医局新的“三定”方案，在兽医局加挂畜禽屠宰管理办公室牌子，成立屠宰行业管理处。在中国动物疫病预防控制中心加挂农业部屠宰技术中心牌子，具体承担畜禽屠宰管理相关技术工作。半年来，农业部和各相关部门密切配合，主要开展了以下几个方面的工作：

1.1.1 积极推动监管职责交接。去年12月20日与商务部联合召开视频会议后，农业部印发了《关于做好畜禽屠宰监管职责调整过渡期有关工作的通知》，明确省、市、县三级职责调整时限为6月底、9月底、12月底，过渡期间的监管责任仍由原系统承担。派出8个督查组赴16个省开展监管职责调整调研督导。建立了监管职责调整进展月报制度，通过定期编发《兽医工作简报（全国生猪屠宰监管职责调整专刊）》，及时通报有关部署和要求，交流各地好的经验和做法。经国家统计局批准，调整了生猪等畜禽屠宰统计报表制度。配合财政部将屠宰环节病害猪无害化处理补贴资金列入一般性转移支付固定数额补助项目，近期有关文件已下发各省财政厅。

1.1.2 抓好年度行业管理工作。农业部印发了《关于做好2014年生猪屠宰行业管理工作的通知》，全面部署2014年行业管理工作。印发了《2014-2015年生猪等畜禽屠宰统计报表制度》，自2月起正式向中办、国办及相关部门报送屠宰统计监测数据，向社会发布相关信息，发挥报表制度在促进生猪生产流通，稳定市场供应等方面的积极作用。印发了《关于做好2014年生猪定点屠宰质量安全监管工作的通知》，探索建立质量安全监管长效机制。同时，将畜禽屠宰专项整治纳入2014年全国农产品质量安全专项整治重点内容，严厉打击生猪私屠滥宰、收购屠宰病死畜禽、注水或注入其他物质以及饲喂“瘦肉精”等各类违法犯罪行为。

1.1.3 推进畜禽屠宰法规标准修订。去年底启动了《生猪屠宰管理条例》修订工作。分别于去年12月、今年的2月、5月先后三次征求相关部门和地方畜牧兽医部门的意见，最终形成了《畜禽屠宰管理条例（草案）》。6月以来，与国务院法制办就有关问题进行了沟通。7月初，于康震副部长主持召开专题会议，进一步研究调整范围、主要内容、有关制度设计和下一步工作重点。农业部还组织对屠宰行业管理相关的国家标准、行业标准进行了收集整理，初步提出了整合、清理意见。

1.1.4 组织开展重大问题调研。围绕畜禽屠宰监管职责调整、职能履行和改革创新，组织各省畜牧兽医部门就屠宰行业发展现状、定点屠宰制度评价、质量安全责任落实、监督执法和检测体系建设等重大政策问题开展了专题调研，充分听取地方主管部门、屠宰企业、行业协会的意见建议。

1.2 地方层面

各级畜牧兽医部门在地方政府的统一领导下，扎实推进屠宰监管职责交接和行业管理工作，取得积极进展。

1.2.1 推进畜禽屠宰监管职责调整。湖北省畜牧兽医局早在去年“两会”后，就积极谋划和协调推动屠宰监管职责调整。河北、河南、安徽、贵州、甘肃等省先后成立了以畜牧兽医部门主要负责同志任组长的畜禽屠宰监管职责调整工作领导小组，主动向省政府主管领导汇报有关情况，加强同人事、编制和商务部门的沟通协调，统一领导、统筹推进本地区畜禽屠宰监管职责调整工作。江苏、北京等省（市）农业部门会同编制、商务部门联合下发推进市、县畜禽屠宰监管职责调整的意见，明确基本原则、时限要求，强化对地方的督促指导。

1.2.2 认真落实畜禽屠宰行业监管工作职责。各地按照我部统一部署，认真落实2014年畜禽行业管理和生猪屠宰质量安全监管工作。河北、山东等省先后印发通知，指导市、县做好相关工作。湖北、吉林、山东持续抓好生猪定点屠宰资格审核清理后续工作，坚持标准不放松。黑龙江、福建、吉林、河北等省根据农产品质量安全专项行动要求，认真组织开展打击私屠滥宰专项整治行动，取得积极成效。黑龙江省相关部门配合到位，省畜禽屠宰管理所虽然尚未正式从省商务厅划转到省畜牧兽医局，但从业务上已全面参与省局部署开展的各项工作。

1.2.3 推进家禽集中屠宰试点。去年以来H7N9疫情和今年发生的小反刍兽疫疫情，对畜禽屠宰和畜禽产品安全监管提出了新要求，各地按照“规模养殖、集中屠宰、冷链运输、冰鲜上市”的原则和思路，积极推进试点工作。广东省政府在广州、深圳、佛山推行家禽“集中屠宰、冷链配送、生鲜上市”试点，促进家禽业转型升级。浙江省政府出台了《浙江省活禽交易管理办法》，按照“政府引导、企业主体、市场导向、疏堵结合、方便群众”的原则，在全省范围内设区市主城区推进家禽定点屠宰、“杀白”上市，加快构建新型家禽产业体系，促进家禽业持续健康发展。

总体上看，截至7月5日，北京、河北、山西、吉林、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、海南、重庆、四川、陕西等16个省按期完成了省级生猪屠宰监管职责交接工作，天津、内蒙古、黑龙江、江西、湖南、广东、广西、贵州、西藏、甘肃、宁夏等11个省和新疆生产建设兵团正在进行中，其余4个省尚未开展。市级职责划转率约23%，县级职责划转率13%。

1.3 目前存在的主要问题

在生猪屠宰监管职责调整过程中，还存在以下较为突出的问题。一是工作进展不平衡，部分省市屠宰监管职责交接进展缓慢。受省级政府机构改革整体进程影响，一些省市畜牧兽医部门存在畏难情绪，积极性不高，同人事、编制、商务等部门协调不主动、力度不够。二是监管职责不落实，容易在过渡期间出现畜禽产品质量安全监管盲点或漏洞。调整过渡期间，一些地方出现商务部门没人管、畜牧兽医部门又无法管的尴尬局面，未按照我部统一部署开展打击私屠滥宰专项整治行动。5月7日中央电视台报道了江苏兴化一生猪屠宰企业未经定点屠宰、注水、监管不到位等违法违纪问题，给我们敲响了警钟。三是条件保障不够，畜禽屠宰监管力量亟待加强。畜牧兽医系统普遍缺乏熟悉屠宰行业管理和监督执法的工作人员。除湖北、河北、吉林等省将原商务系统生猪屠宰管理机构整体划转畜牧兽医系统外，绝大多数已经划转的省、市、县普遍存在机构、队伍、装备未及时到位的问题。有的地方只承接畜禽屠宰管理职责，没有相应增设机构、增加编制，“无人懂、不会管”的问题较为突出，严重影响了畜牧兽医部门畜禽屠宰监管职责的有效履行。

2 认清形势，明确畜禽屠宰行业管理工作思路

生猪屠宰是整个猪肉产业链条的关键环节，是连接养殖和消费的重要纽带，在国计民生中占有重要地位，当前正处在资源优化整合和现代化转型的关键时期，机遇和挑战并存。

从机遇看，一是产业链条进一步整合，发展内涵发生重大变化。猪肉等动物源性食品从兽药饲料投入品使用、养殖到屠宰统一由农业部门负责，在推动农产品生产流通一体化方面迈出重要一步，特别是农业部门在保证猪肉供应和消费安全，应对市场价格波动等方面的话语权将明显增强，工作责任和要求也更高。二是兽医管理体制进一步完善，提高了畜产品质量安全监管效率。畜牧兽医部门负责畜禽屠宰监管是国际通行做法。此次改革进一步明确了兽医工作在保障食品安全方面的重要地位和作用，推动畜牧兽医部门实现“职能归并，全程监管”，能有效解决动物病原微生物、兽药残留、卫生检验等诸多畜产品质量安全问题，既有利于提高监管效能，也便于对外交流合作。

从挑战看，生猪定点屠宰监管是一项艰巨而复杂的系统工程，目前正进入监管攻坚的“深水区”。生猪屠宰行业自1955年以来，先后经历了计划经济条件下的“政府主导，国企独宰”，到80年代中期开始“完全放开，自由杀猪”，再到90年代逐步“依法规范，定点屠宰”，全国屠宰厂（场）数量从过去高峰期的10多万家减少到去年的近1.5万家。从生猪屠宰现状看，存在诸多突出问题：一是“多、乱、小、散”并存，全国1.5万家生猪定点屠宰企业中，规模以上屠宰企业（年屠宰量2万头以上）仅占20%，多数屠宰企业仍为半机械或手工屠宰，作坊式屠宰场点大量存在；二是私屠滥宰仍然存在，注水肉、病害肉上市问题仍屡禁不止，成为食品安全的重大隐患；三是产能严重过剩，多数屠宰企业实际屠宰量不到设计屠宰能力的1/3，生产能力闲置现象普遍存在，管理和技术水平参差不齐；四是企业质量安全主体责任难以有效落实，收费代宰现象普遍，全国屠宰企业代宰比例高达75%，肉品品质检验制度难以有效执行；五是行业规划标准难以落实，相关扶持和引导政策缺乏，企业关停并转难度大，不同地区监管工作和执法力度参差不齐。这些问题需要通过准入标准和市场机制引导逐步加以解决。

思路决定出路，如何做好畜禽屠宰管理对畜牧兽医部门来说是一篇大文章。下一步，各级畜牧兽医部门要按照“改革、稳定、发展”的总要求，紧紧围绕保证畜禽产品质量安全，推进屠宰行业健康发展，充分发挥政府、市场和社会三方面力量，开展综合治理。

政府层面：重点是做好畜禽屠宰立法、优化行业布局和畜禽屠宰质量安全监管工作。在推进畜禽标准化规模化养殖、牛羊肉发展规划、“菜篮子”工程、农产品市场流通体系建设的同时，需要树立全链条发展理念，逐步建立从养殖到屠宰加工，涵盖兽药饲料投入品监管、动物疫病防控、畜禽产品质量安全在内的全链条兽医卫生控制体系，严厉打击私屠滥宰等违法行为，创造公平竞争的市场环境。市场层面：重点是完善市场退出机制，对达不到环保、安全生产、畜禽屠宰等强制性标准的屠宰企业，依法予以取缔，吊销定点屠宰许可证照。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导屠宰加工企业向两端延伸，整合产业链条，实行“场厂挂钩，厂超对接”，逐步实现养殖、屠宰、加工、配送、销售一体化经营。

社会组织层面：重点是发挥社会组织在屠宰行业监管中的作用，加快推进中国畜禽屠宰行业协会建设，加强畜牧业各相关行业组织间的交流与合作，发挥整体优势和作用，建立健全行业自律规范、自律公约和职业道德标准，规范屠宰企业经营行为。同时，也要充分发挥媒体和消费者对屠宰行业的监督作用，实现社会共治。

3 攻坚克难，扎实做好下半年畜禽屠宰监管工作

按照部领导提出的“抓落实”工作要求，要建立年初建账、年中查账、年底交账的工作目标责任，年底农业部还将召开由各省（区、市）主管厅（局）长参加的全国屠宰行业工作会议，全面总结一年来的工作开展情况。下半年，各地要进一步增强责任感和紧迫感，重点做好以下四个方面的工作：

3.1 加快推进畜禽屠宰监管职责调整

按照年初的工作部署，6月底是省级完成划转的最后期限。尚未完成省级职能划转的省份，要学习借鉴已完成职责划转省份的好经验好做法，进一步加大与编制、人事、商务等有关部门沟通协调力度，对协调中遇到的困难和问题要及时向政府分管领导汇报，在政府的统一领导下，加快推进省级监管职责移交工作。已经完成省级职能划转的省份，要会同编制、人事、商务等有关部门，加强对市、县职能调整的指导和督促，确保省、市、县三级职责调整工作按期完成。在职能划转过程中，要坚持“人随事走”的原则，人、财、物等保障措施要同步到位，确保畜牧兽医部门既能承接职能也能履行好职能。

3.2 切实加强畜禽屠宰行业质量安全监管

各地要尽快对本省屠宰企业进行全面梳理统计，切实掌握全省屠宰企业基本情况，按照“标准不变、时限不变、程序不变”的原则做好商务部、农业部等九部门生猪定点屠宰资格清理活动后续工作，及时上报复核审查最终结果。要认真组织开展屠宰环节“瘦肉精”监督抽检，加强对屠宰企业日常巡查监管，强化屠宰企业质量安全主体责任，督促屠宰企业落实进厂（场）检查登记、检验制度，严格巡查抽检，坚决杜绝屠宰病死动物、注水等违法行为。要落实国务院办公厅2014年食品安全重点工作安排和农业部农产品质量安全专项整治要求，及时组织开展专项行动，加大对城乡结合部、城中村、传统私宰村等重点区域巡查力度，持续保持高压态势，有效维护正常屠宰行业秩序，保障肉品质量安全。

3.3 加强统计监测和信息报送工作

各地特别是职能调整进度较慢的省（区、市），要进一步强化职责调整信息报送工作，按月报送省、市、县三级职责调整进度，及时总结职责调整过程中好的经验和做法、遇到的难点和问题，以及畜禽屠宰行业管理和质量安全监管工作进展情况。同时，要按照《生猪等畜禽屠宰统计报表制度》要求，督促相关屠宰企业及时上报白条肉出厂价格等周报、月报、季报和年报数据信息。四川、广东、广西、安徽等四个省份要督促企业尽快上报2013年年报。

3.4 加快修订完善畜禽屠宰法规标准

各地要组织对本地区近年来出台的畜禽屠宰相关法规、规章、规范性文件及有关规划、地方标准执行情况进行清理和评价，按照推进机构改革、强化食品安全监管、明确企业主体责任和促进行业发展的需要，及时启动屠宰管理地方法规和标准的修订工作，提高屠宰管理法制化、规范化、科学化水平，保障畜禽产品质量安全。

2014年是推进改革的关键之年，畜禽屠宰行业管理工作对畜牧兽医部门而言是一项全新的工作，这项工作在管理实践中将考验智慧和能力。要紧紧围绕农业部确定的“两个努力确保”的目标任务，积极进取，突出重点，切实做好畜禽屠宰行业管理工作，为确保人民群众“舌尖上的安全”作出应有的贡献。

（本文摘自农业部兽医局局长张仲秋在全国畜禽屠宰监管工作座谈会上的讲话）

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