付洪垒吕鑫胡胜德

（1.黑龙江八一农垦大学，黑龙江大庆 163319；2.东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

以粮食产出贡献解决黑龙江省“新农保”投入不足的探讨

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（1.黑龙江八一农垦大学，黑龙江大庆 163319；2.东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

“新农保”不能完全解决农民的到期养老问题，重要原因之一是各方投入过少。借助黑龙江省作为全国最大商品粮基地的优势，将国家投入的粮食风险基金改变投入方式，由按耕地面积直补改为投入农民社会养老保险个人积累账户。探讨这一措施的可行性及现实意义，即在无需国家追加投资情况下，促进黑龙江省粮食生产。同时，还能通过提高养老保险积累，配合其他措施真正解决黑龙江省农民到期养老问题。

新农保；粮食安全；粮食产出贡献

黑龙江省“新农保”自2009年开始试点，在一定程度上解决了黑龙江省农民的养老问题，但仍存在缴费时间越长收入替代率越低等问题，到期领取的养老金不能完全解决农民的养老问题[1]。

农村社会养老保险不能起到养老作用的原因之一是各方投入不足，投入不足导致农民不能形成有效积累。就此，笔者首次提出粮食产出贡献换保障措施，可有效补充投入和积累不足，该措施将鼓励农民种粮积极性的粮食直补政策与存在严重问题的农村社会养老保险政策结合在一起，有助于解决农村社会养老保险问题。

目前，我国的政策实施常采用先试点再推广方式，这种方式有利于总结试点经验与不足，方便调整后全面推广。从社会养老保险的满足程度上看，即便发达国家的财政实力也不能完全满足国民需求。因此，各省、自治区、直辖市应根据实际情况，制定切实可行的政策，提高当地民众的养老保险保障程度。

一、粮食产出贡献换保障的定义与意义

（一）粮食产出贡献换保障的定义

粮食产出贡献是指农民通过生产、销售粮食，为国家做出的贡献。粮食产出贡献要按具体粮食销售量与品质折算出数据，即粮食产出贡献值。粮食产出贡献换保障是指由人力资源与社会保障部门将农民的粮食产出贡献值折算成具体货币金额，在农民个人配套投入的情况下（为了防止套保等行为），由国家和地方政府的农业风险基金出资投入农民的社会养老保险积累账户，以此作为农民养老保险的积累。由于资金来源是国家和地方粮食风险基金，由按耕地面积的粮食直补改为投入农民个人养老金积累，将不再需要国家或地方政府增加额外投入。

（二）粮食产出贡献换保障的意义

1.提高粮食产品的国际竞争力。WTO成员国间讨论最热烈的内容是补贴或支持是否影响农产品的出口价格，虽然多哈谈判暂时没有形成最终协定，但达成最终协议已是大势所趋，届时WTO成员国将逐步减少直到取消农产品出口补贴。黑龙江省目前采取的农业直补政策明显影响农产品价格，将来必然会引发争议。粮食产出贡献换保障取消了对产品的直接或间接补贴，不会对农产品价格产生影响，不会引发贸易分歧，是主动提高农产品竞争力的做法。

2.提高农民种粮积极性。黑龙江省现阶段采取的是直接补贴到耕地的粮食直补政策。采取这一措施的目的是鼓励农民种粮，但由于部分耕地第一承租人不种粮，直补政策无法实现鼓励农民种粮的目的。粮食产出贡献换保障更符合农业与农村的现实情况，按谁生产销售就补贴给谁的做法，有利于调动农民种粮积极性，并消除农民“老无所养”的顾虑，是其他惠农政策的重要补充。

3.为农民自己交纳养老金提供理论支持。国际惯例是由国家、雇主、雇工共同负担雇工的社会养老保险，并且国家、雇主要承担主要部分。与城镇职工相比，城镇职工被雇主雇佣，雇主要为职工承担部分养老保险费用，而农民是强制被国家雇佣（通过户籍政策限制在农村），为国家承担生产粮食任务，国家作为雇主没有在农民的养老保险中起主导作用。粮食产出贡献换保障措施中，国家作为雇佣农民的主体，承担雇主应当承担的责任与义务，即粮食产出贡献换保障措施中的国家及地方风险金资金。

4.有利于保障国家粮食安全。2012年黑龙江省农村人均收入8 604元，城镇居民人均收入17 760元①《黑龙江统计年鉴—2013》：农民享受粮食产量补贴上限为每人10吨。，是农村收入的2倍多，城镇职工还享受国家与企业提供的诸如养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、医疗保险、住房公积金等农民没有的待遇。社会资源向城镇倾向性投放，使农民向往城镇生活，只要有机会成为城镇人，几乎没有农民可以拒绝[2]。以新制度经济学的理论解释该现象就是，城镇的制度供给远大于农村，在这种环境下，农村人口集中流向城市是必然选择。2012年全国农民工总数2.6亿，比上年增长3.9%，农村人口总数是6.7亿，农民工总数超过农村总人口38.8%[3]，这一比例凸显一个严峻现实：农村只有很少的壮年劳动力了。谁来保证国家的粮食安全？黑龙江是全国粮食生产和商品粮产量第一大省，在城镇工作的农民工比例比全国水平低，主要原因是黑龙江省农民的收入水平比多数省份高，但黑龙江省农民正在向城镇加速转移，城镇化的速度远高于全国平均水平，农民每年以近0.5%②《黑龙江统计年鉴—2012》。的增幅加速向城市转移。农民是否从事粮食生产取决于他们是否有满足感和安全感，即国家对农村的投入能否让农民安于农业生产是农民决定去留的关键，国家只有向农村投入更多的资源，使农民获得足够的收入与保障，并且与城镇从业者接近，农民才能留在农村从事粮食生产。粮食产出贡献换保障能够基本满足农民的养老保险金需求，从而使农民留在农村从事农业生产。

5.巩固国有粮食企业的市场主导地位。国有粮食收购部门承担着调控粮食市场价格的作用，粮食需求旺盛时收购价格一般要低于市场价格，反之高于市场价格。当国家的粮食收购价格低于市场价格时，利益趋动会直接导致农民不愿将粮食卖给国有粮食购销企业，粮食产出贡献换保障，使国有粮食购销企业成为开具粮食产出贡献换保障专用收购发票企业中的主体。因此，粮食产出贡献换保障措施可引导农民将粮食销售到国有粮食购销企业，能够加强国家对粮食市场供求及价格的调控，保证国有粮库的良性运行。

二、粮食产出贡献换保障的资金来源

粮食产出贡献换保障的资金来源是粮食直补资金，该资金由国家、地方粮食风险基金共同出资。我国于2004年全面实施粮食直补政策，国家提供三种补贴方式供各省在分配直补资金时选择，少数地区将补贴依据确定为农民出售商品粮数量。自2005年起针对补贴中存在的问题，国家对补贴方式与方法做了部分修改，即粮食主产省份原则上以农户种粮的实际面积为依据进行补贴，如果采取其他补贴办法，要本着鼓励种粮的原则，将不种粮食的耕地刨除在外，尽量实现接受补贴的耕地面积与种植粮食的耕地面积一致，实现设立粮食风险基金的目的并保证稳定的粮食供应[4]。黑龙江省的补贴方式操作简单易行，以农民的实际种植面积为依据补贴，明显的缺点是种什么无法监管，非粮食作物可能接受补贴，受益的永远是耕地的第一承租人。很难真正达到鼓励生产粮食的目的，增加土地流转难度，有违政策初衷。2012年、2013年黑龙江省下拨的粮食直接补贴资金分别是105亿元[5]、124.7亿元[6]，投入持续增加。转投粮食产出贡献换保障，能保证农民的养老保险积累每年以一定速度增加，可以抵销因物价及收入水平变化导致的基金贬值，满足粮食产出贡献换保障的资金需求。

三、粮食产出贡献换保障的具体实施办法

黑龙江省农村社会养老保险应该涉及农、林、牧、渔产业的所有从业人员。然而，由于林牧渔业产值在黑龙江省农业产值中所占份额较小，且参照体系及计量标准不统一，以及对国家的粮食安全影响度不高，因此对林牧渔业从业人员产出贡献换保障的养老保险问题不在本文讨论范畴。另外，薯类、甜菜等经济作物的产出贡献可根据其产值与大宗农产品进行换算，因目前没有换算标准，其产出贡献亦暂不纳入分析讨论范畴。获得国家粮食产出贡献换保障补贴投入的前提是，个人需要匹配投入一定数额的资金，在实际操作过程中，农民的个人投入与国家补贴可选择1∶1配比（设定最高限），也可根据实际收入情况减少匹配金额。以规避个人套取国家补贴问题，防止个人匹配资金过大，对农民造成资金压力而影响粮食产出贡献换保障的实施[1]。

（一）粮食产出贡献换保障金额的确定

2014年中央一号文件正式提出加快城乡一体化养老保险制度建设。然而，收入差别与收入方式是建设城乡一体化养老保险体制的瓶颈。要实现养老保险的城乡一体化，必须缩小城乡居民收入差距，否则个人缴纳无法与国家补贴相对应，使一体化养老保险统筹流于形式。随着黑龙江省近年农村富余劳动力不断向城市转移，农村的“撤队并村”、耕地整治以及现代化生产技术的推广应用，粮食产量逐年增加，农民收入逐年增长，但农民的养老保障水平却并没有提高。事实上，农民的养老保险金应与粮食产量增长及国家经济增长水平动态波动。粮食产出贡献换保障的方案既符合动态变化性，又符合经济相关考量性，即国家补贴与粮食产出挂钩，真正体现以工补农的可持续发展财政政策，缩小农村养老保险与城镇养老保险差距，实现真正意义上的社会福利与社会贡献对等的公平、公正。在制定粮食产出贡献换保障金额时，起点不能过低，否则养老保险金的增长与现实经济增长很难匹配。2012年黑龙江省粮食总产5 627.5万吨（不含薯类），2013年下拨的粮食直补124.7亿元，平均每吨粮食221.59元；2012年黑龙江省农业从业人员6 673 208人，人均产量8.433吨，人均享受国家补贴1 868.67元。根据农民享受粮食产量补贴平均每吨221.59元，农民需上缴同等金额养老保险金并计入个人积累账户，这样一来，个人养老保险金积累账户会增加4 431.80元，既可调动农民种粮积极性，使粮食产量逐年增长，个人养老保险账户金额也会递增，极大程度解决农村居民养老金不足问题。通过养老金与粮食产量挂钩，还可以进一步深入到粮食品质、粮食种类，对不同种类、不同质量的粮食进行等级换算（如绿色、有机粮食与普通无机粮食之间的换算，大豆与玉米之间的换算等），确保粮食品种的多样性，保证国家粮食安全。

粮食产出贡献换保障的具体实施需要多部门联动协作完成，如图1。主要包括：县镇级人力与社会保障局，确保农民从业数据；国家粮食储备库或工商注册的粮食流通部门，出具粮食产出贡献换保障专用票据，作为补贴凭据；农村养老保险经办部门，目前金保工程联合部门是国家邮政储蓄银行。切合实际的农村社会养老保险的具体经办机构应属乡镇人力与社会保障部门（以下统称人保部）。

图1 部门联动作用图

（二）自产自销农民粮食产出贡献换保障的处理程序

首先，自产自销农民将粮食卖到国有粮食企业时，国有粮食企业根据农民销售的粮食出具包括品种、品质、数量、金额等信息的专用票据；其次，农民可持该专用票据到对口乡、县级人保部门登记，申请国家补贴部分的养老保险金，在审核专用票据无误后，由人保部门计算农民的粮食产出贡献值，再据此告知农民需匹配的保险金数额；然后农民持社保卡到当地邮政储蓄银行存入相应的匹配金额，邮政储蓄银行在收到农民存入的保险金后，一方面要在农民的个人账户记录，反映农民个人账户积累的增加，另一方面将农民已交款凭据的通知联作为国家投入的通知单向人保部门传递；最后，由人保部门根据邮政储蓄银行的通知单，向上级申请拨款，并在上级拨付后及时向邮政储蓄银行拨付国家负担保险金额，并附投入农民积累账户金额的总额及明细，便于银行将资金存入该农民个人账户。人保部门与银行应各记一份账，人保部门的账目要通过互联网公开，农民可以查阅其他参保人账目，以实现通过社会监督避免舞弊情况发生。具体操作过程见图2。

图2 自产自销农民粮食产出贡献换保障流程图

（三）受雇佣农民粮食产出贡献换保障的处理程序

黑龙江省作为农业大省，不仅是粮食产出大省，还是耕地面积大省。近年耕地不断集中，拥有耕地的个人与组织被简称为农场主。由于农场主经营的土地集中连片，无法个人完成耕种，雇佣关系必然出现。受雇的农民工包括省内外农民，因国家没有统一的农村养老保险制度，外省农民的社会养老保险账户不在黑龙江省管理，因金保工程的数据服务器系统在各省区（即省内数据统一管理），非本地户口但户籍在黑龙江省其他地的农民，粮食产出贡献换保障申请业务的处理应在务工所在地，由当地人保部门负责帮助其申请国家资金，并投入户籍所在地银行账户，其他业务的处理回户籍所在地。受雇佣农民的粮食产出贡献换保障业务，由农场主负责，即农场主向相关粮食储备单位卖出粮食取得粮食产出贡献换保障专用票据后，在向人保部门提出申请时，还需要附上由农民自己签字认可的农民贡献比例表及雇佣合同，这是受雇佣农民的业务处理特殊之处，其他处理过程与自产自销农民基本相同。

（四）区域统一管理

黑龙江省垦区粮食产量占全省粮食产量的近二分之一，但黑龙江垦区实行的国有农场职工养老保险制度有别于农村，养老保障水平也不高，可以实行全省统一的粮食产出贡献换保障政策，这样既是对垦区粮食贡献的肯定，也使垦区从事粮食生产的职工享受一定待遇，同时避免农村户籍居民收购垦区生产的粮食造成秩序混乱，从而实行不同区域粮食产出换保障的统一管理。

粮食产出贡献换保障措施会导致既得利益方——有耕地名义所有权而不从事粮食生产的“地主”利益减少，从国家、政府层面上看阻力不会大。同时，该措施比原按耕地面积直补涉及的内容稍多，但不复杂，具有可操作性，也不需要国家、政府的额外投入，故笔者认为粮食产出贡献换保障具有可行性。

四、粮食产出贡献换保障对新农保的促进作用测算

根据2011年数据计算黑龙江省人均粮食产量是5.03吨，人均应享受国家补贴972.15元，相比2012年的数据，如果采用1∶1的国家与个人投入配比，对于2011年的个人投入黑龙江省农民尚有能力承担，2012年则负担过重，因此配比率可在实践中不断调整。在测算数据时，本例选用2011年数据。

假定农民选择个人投入是300元档次，地方政府补贴40元，投保人年龄分别为20、30、40、45岁，投保年限对应为40、30、20、15年。农民家庭人均纯收入增长率按近10年平均值计算为11.61%[1]，预计农民到期家庭人均收入是趋势预测结果。

假定投保人t岁参保，缴费年限为n，农民纯收入年均增长率为j，个人账户的预定利率为i，Y是农民个人选择的缴费档次，A为省、市、县（市）政府补贴金额，到第n年时个人账户积累资金的终值Fn为：

预计农民月人均纯收入En

实际月领取养老金=个人账户终值/139

养老金收入替代率=实际月领取养老金/预计农民月人均纯收入

无粮食产出贡献换保障与有粮食产出贡献换保障到期农民收入替代率分别见表1、表2。

表1 现制度下农民养老金收入替代率情况表

表2 粮食产出贡献换保障到期农民收入替代率情况表

通过表1、表2对比，每年以粮食产出贡献换保障国家投入972.15元，农民个人配套972.15元，农民个人再按农村养老保险档次投入300元情况下，农民养老金收入替代率最高可达16.47%，提高了12.28个百分点。如果再辅助政府补贴、农民个人投入以农民人均纯收入增长速度动态增加等，相应的计算公式：

参保到期领取基础养老金=55×（1+j）n

国家、政府补贴、农民个人投入以农民人均纯收入增长速度动态增加，农民到期养老金收入替代率情况见表3。

表3 动态增加农民到期养老金情况表

虽然政府补贴、农民个人投入以农民人均纯收入增长速度动态增加等措施增加了国家的投入，但也可大幅提高农民的养老金收入替代率。如果国家财政不能承受按农民收入增长率投入，可将这一增长率降低至国家可以承受的程度，这样与粮食产出贡献换保障措施结合，依然可以解决黑龙江省农民到期养老问题。

五、结论

根据2009年《黑龙江省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，国家财政对中西部省份农民每人每月55元的基础养老金补贴，至今未有提高。在养老保险基金没有保值增值的前提下，随着农民收入每年以二位数增长及物价的上涨，在现有农村养老保险政策下，以个人年缴纳1 000元计算，农民到期领取的养老金最多只有10%的收入替代率，而农民年缴纳1 000元却相当于当年收入的10%以上，虽然有国家的补贴，但显然入不敷出，无法保证政策的延续性。

粮食产出贡献换保障措施是制度组合创效益的创新，不仅能够调动农民种粮积极性，保证国家粮食安全，还能大幅度提高农民到期养老金金额，提高养老金收入替代率水平，如果结合国家、政府、个人按个人收入增长比率动态增加投入，更有利于解决黑龙江省农民的“老无所养”问题。

［1］付洪垒.黑龙江省农村社会养老保险制度研究[D].哈尔滨:东北农业大学,2013.

［2］郑功成.中国社会保障改革与发展战略（总论卷）[M].北京:人民出版社,2011.

［3］刘铮.2012年中国农民工总量超2.6亿人比上年增3.9%[EB/ OL].[2013-05-27].http://news.qq.com/a/20130527/017415.htm.

［4］肖大伟,胡胜德.中国农业综合直补政策的评价分析[J].农业经济与管理,2010(2).

［5］王业伟.黑龙江省下拨今年粮食补贴资金105亿元[EB/OL]. [2012-01-31].http://www.hljagri.gov.cn/zwxx/czgk/201201/t2012 0131_423331.htm.

［6］仲崇立,马云霄.黑龙江省2013年对农粮补资金124.7亿元全部下拨[EB/OL].[2013-01-30].http://news.hexun.com/2013-01-30/150773001.html.

［7］刘迪平.中国新型农村社会养老保险长效供给机制研究[D].苏州:苏州大学,2010.

F326

A

1672-3805(2014)04-0013-06

2014-02-15

国家自然科学基金青年基金项目“我国粮食产业发展中的主产区政府利益与行为研究”（71303041）；黑龙江省教育厅项目“新型农村养老保险基金保值增值研究”（12542176）

付洪垒（1969-），男，黑龙江八一农垦大学会计学院副教授，博士研究生，研究方向为农村政策。