辽宁海事局 饶滚金

根据交通运输部海事局与欧盟海事局（European Maritime Safety Agency，以下简称EMSA）双边检查评估协商计划，2012年10月15日至24日，EMSA对我国海员教育、培训、考试、评估和发证进行了为期8天的检查评估，审核了交通运输部海事局、辽宁海事局、大连海事大学、上海海事大学四个单位。EMSA审核组由其第二个部门（Department B）下属的海员培训部的两名官员组成，其中一名高级项目主管担任此次检查评估的组长，另一名项目官员担任审核员，检查评估的工作语言为英语。笔者作为我国迎接EMSA检查评估的工作组成员，参与了相关准备及检查评估工作。为进一步了解欧盟EMSA检查评估工作程序和特点，提高应对外部评估和审核的能力，完善我国海员培训和发证体系，本文对EMSA及其检查评估的相关情况及其特点进行总结，其中一些好的做法可以借鉴吸收为我所用。

一、欧盟海事局简介

EMSA成立于2002年，是欧盟的32个政策机构之一，总部位于西班牙的首都里斯本，工作人员200多人。EMSA的职责是在海上安全、防止船舶造成污染以及海上保安方面为欧盟及其成员国立法及欧盟法律的实施提供技术援助和支持，同时在防止溢油和溢油响应、船舶监控以及船舶远程识别和跟踪（Longrange Identification and Tracking，LRIT）方面也承担职责。EMSA的使命是减少海上事故、船舶造成海洋污染以及海上人命损失的风险。

二、EMSA检查评估的背景、依据及意义

（一）检查评估的背景

在欧盟登记的船舶上服务的船员约75%来自非欧盟国家，在50多个非欧盟国家的培训机构取得任职资格。从保证其船舶的安全和欧盟水域安全与清洁的角度出发，欧盟对其船舶这种配员现状予以考虑，以便确定一种好的方式来确保在欧盟船舶上服务的船员受到适当教育和培训。而评估这些船员的教育、评估和任职资格是件困难的事情。为了有效地监控这种情况，经修正的《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》（以下简称STCW公约）允许船旗国对提供海员劳务的缔约国如何履行国际标准进行验证。过去，每个欧盟成员国都独立开展这类检查评估。为了避免每个欧盟成员国重复检查，欧盟立法引入了一种基于由欧盟委员会代表欧盟成员国对非欧盟成员国符合STCW公约标准进行检查评估的特定程序，由EMSA根据STCW公约评估非欧盟成员国的海员发证程序以及航海教育和培训机构，以便欧盟所有成员国对该非成员国签发适任证书广泛的认可。每个已被欧盟认可的国家需要EMSA每隔5年进行定期的评估。可以看出，欧盟对我国海员教育、培训、考试、评估和发证进行检查评估是从其自身利益出发的，既有安全的因素，同时也有海员资源减少、需要寻求更多的海员劳务输入的因素。

这种检查评估是一件双向的事情，一方提出要求，另一方愿意接受这种要求才可行，否则这种检查评估就无法实施。我国接受检查评估也有相应的基础和特定的背景，符合我国的自身利益。近年来，我国船员队伍发展引起了国际社会的关注，在总体上满足国内需求的同时，也为国际航运界输出了大量高级船员，其中欧盟就是一个较大的市场。我国一直将海员劳务外派作为对外劳务输出的高端产品，是一项高附加值的“绿色产品”。进一步开拓欧盟海员劳务市场无疑将有效改善当前外派海员总体就业环境，也将提升我国海员的国际竞争力。2005年，EMSA也曾对我国海员教育、培训、考试、评估和发证以及质量标准与STCW公约的符合性进行过类似的考察评估，欧盟最终批准了EMSA提交的符合报告，该报告有效期为5年。此次检查评估的结果将作为欧盟成员国延续承认我国海事主管机关签发的有关适任证书的前提条件。欧盟共有27个成员国（另有挪威、冰岛两个联系会员）。如果欧盟最终批准此次EMSA的符合报告，则欧盟所有成员均认可我国签发给船长、高级船员的适任证书，无须每一成员国单独认可，有利于我国海员劳务外派产业的发展。

（二）检查评估的依据

根据STCW公约规则“第I/10条证书的承认”的规定，“一缔约国可以承认另一缔约国签发给船长、高级船员或无线电操作员的证书，但需要对该缔约国进行评价，其中可包括对设施和程序的检查，确认STCW公约有关适任标准、培训、发证以及质量标准的要求得以完全遵守”。因此，STCW公约规则第I/10条成为各缔约国相互承认彼此签发适任证书的国际基本准则，成为一缔约国检查评估另一缔约国海员教育、培训、考试、评估和发证和质量标准是否完全满足STCW公约要求，以及另一缔约国接受检查评估的共同依据。同时，STCW公约正文第I条“公约的一般义务”还规定，“各缔约国承担义务颁布一切必要的法律、法令、命令和规则，并采取一切必要的其他措施，使公约充分和完全实施”。欧盟议会和欧盟委员会以立法的形式将STCW公约要求的检查评估作为强制性要求，并于2008年11月19日颁布了经修订的2008/106/EC号行政指令（on the Minimum Level of Training of Seafarers），规定在欧盟成员国认可某一非欧盟成员国签发的船员适任证书前，需要接受EMSA组织的检查评估，以确保该国海员教育、培训、考试、评估和发证以及质量标准符合STCW公约的相关要求。因此，EMSA对我国海员教育、培训、考试、评估和发证以及质量标准对STCW公约的符合性进行检查评估既是依据STCW公约的要求，同时也是欧盟行政指令的强制性要求。

（三）检查评估的意义

此次检查评估有利于增进中国海事与EMSA相互间的了解与信任，进一步加强交流与合作，提升与国际接轨的能力；有利于提升我国航海教育和船员培训与国际接轨的能力，从而加快实现从海员大国到海员强国的发展战略目标。

此次检查评估结果有利于我国与欧盟各成员进一步推进高级船员证书互认和单边认可，有利于拓展欧盟区域内中国籍高级船员就业市场，有效改善当前外派海员总体就业环境。

通过EMSA检查评估为我国履行STCW公约马尼拉修正案。向IMO递交国家履约报告做好准备。STCW公约马尼拉修正案已于2012年1月1日生效，按照该公约STCW规则第A-I/7节“资料交流”的规定，各缔约国在规则第I/7条生效后1年内将采取的使公约充分和完全实施的有关措施向IMO秘书长提交报告。也即在2013年1月1日之前，我国尚需向IMO秘书长提交履约报告。此次EMSA的审核无疑给我们提供了一个很好的学习研究公约、交流经验、准备履约材料的平台和机会。

（四）检查评估的现状

EMSA自2006年起开始为承认适任证书而对相关缔约国的海员培训和发证体系进行全面检查，检查组每年开展检查10～12次。本次检查是我国第一次接受其他缔约国为证书承认而进行的全面检查。截至2012年5月，欧盟已对包括欧盟成员国和菲律宾、新加坡、泰国、马来西亚、越南、巴西、智利、以色列、埃及、摩洛哥、斯里兰卡、美国、俄罗斯等众多非欧盟成员国在内的80多个国家的海事管理机构及其船员教育培训机构进行了检查评估和认可，覆盖了在欧盟水域航行船舶和服务于欧盟国家登记船舶的海员总量的90%。

三、EMSA检查评估的内容

在沟通协商的基础上，欧盟对一个国家进行检查之前，EMSA审核员对该国履行STCW公约的国家立法进行详细的分析。在来中国之前，两位审核员针对我国海事主管机关和抽取的教育和培训机构用电子邮件提出了两份预审问卷。该预审问卷经过精心设计和不断总结完善，积累了41个国家的检查评估经验，内容全面，其中海事主管机关的预审问卷涵盖了组织机构、直属海事机构、授权的履行公约的其他机构、立法、证书样本、质量标准体系、船员教育和培训机构、证书和签证、签发的适任证书等详细内容，船员教育和培训机构的预审问卷涵盖了立法、质量标准体系、教员、教学计划、学生和文凭、设备和设施等方面。同时，EMSA还通过电子邮件将其检查评估方案预通知对方。EMSA检查评估中国海事局、辽宁海事局、航海院校的检查评估方案分别见表1、表2和表3。

表1 EMSA检查评估中国海事局的方案

表2 EMSA检查评估辽宁海事局的方案

四、EMSA检查评估的特点及借鉴

EMSA为承认其他国家签发的适任证书而对缔约国海员培训和发证体系进行的检查评估一向以严格著称。其检查人员对STCW公约相关条款十分熟悉，且具有丰富的海员培训经验，检查评估前准备充分，检查过程中思路清晰、工作严谨，值得我们借鉴。

一是检查评估思路非常清晰，时时刻刻都体现了体系闭环的原理。检查评估的整体思路是：STCW公约要求——是否转化为国内立法——是否纳入质量体系控制——验证相关记录。具体检查评估某一项内容时（如认可和批准航海院校的培训课程），往往依照是否有标准（工作依据）——如何执行的——查看相关记录——是否有不足——是否采取了纠正和预防措施——是否验证了纠正效果的思路进行审核，找一个切入点沿着各个环节“一条线”一查到底。也即EMSA审核员更关注“点”和“线”。这和我们的习惯思维和做法不太一样，我们审核时往往习惯于请受审方把一个时间段内的记录统统都拿出来，自己随意抽查一份。也即我们习惯于关注“面”。

二是审核员非常专业且经验非常丰富。组长Mircea-Tinel UDREA先生已经审核了14个国家，具有18年的海员教育和培训的经验。Ana Catarina RAMOS女士是一名船舶驾驶员，具有船上工作经验。审核员对公约有深入的研究，能做到了然于心，对发现的问题能直接指出不符合STCW公约具体的条款，对公约熟悉和掌握程度超出我们的预料。正因为审核员具有丰富的经验和对公约驾轻就熟的能力，在检查评估交通运输部海事局、辽宁海事局、大连海事大学以及上海海事大学时，能较为准确地预测在哪个环节可能出现问题，审核时能抓住要领、直奔主题。

三是检查评估之前的准备工作做得非常足。前文已阐述，两位审核员用电子邮件通过预审问卷的方式提前了解了我国海员教育、培训、考试、评估、发证、质量标准体系和主要法规的基本情况，对一些疑问也提前做好了标识。审核员提前准备了检查清单，对要检查的问题都列得非常清楚。审核现场时，审核目标清晰，任务明确，审核的节奏和进度控制得较为合理。这种预审问卷的方式也可以借鉴到我们的质量体系管理之中。

四是检查评估的层次非常清晰。EMSA审核员对我国海员教育、培训、考试、评估、发证和质量标准体系的检查评估层次非常清晰，审核内容分为质量标准体系，培训计划和课程的批准，培训和评估的监控、测量和评价，评估员、教员和监督员的资格，适任评估、考试，评估员任职资格和培训，在船培训，证书签发和签注等审核模块，并分别列明了对应的STCW公约条款。每一模块审核结束后，审核组长对审核发现都有一个小结，以便提请注意。这种做法是我们体系审核所缺乏的，值得我们学习借鉴。

五是检查组非常敬业，充分体现出严谨、一丝不苟的工作作风。审核时审核员不受干扰，不偏离主题，不浪费时间，有时就某一关注的问题会刨根问底，如我国航海教育的层次、一年航海教育情况、高级船员培训课程的认可和批准、评估员资格等。