舒尚奇

(渭南师范学院数学与信息科学学院，陕西渭南714000)

0 引言

渭南区位优势明显，各类资源丰富，历史文化厚重，人民勤劳智慧，有着巨大的发展潜力.为促进渭南总体经济实力，推动陕西区域大发展、大开放，2012年陕西省人民政府提出了凝聚各方力量，建好陕西东大门的战略构想.提出了以新型工业化为引领，加快产业转型升级;积极推进城镇化，促进城乡统筹发展;着力提高粮食蔬菜生产能力，推进农业现代化;推动文化旅游融合发展，打造国际山水文化旅游目的地;切实加强基础设施建设，提高发展保障能力;加强生态环境建设，促进可持续发展;全面提升公共服务水平，切实保障和改善民生;深化改革扩大开放，最大限度释放发展潜能［1］的建设发展目标.

按照国家人口计生委的安排部署，西北各省和新疆建设兵团自2011年开始，开展了流动人口生存发展状况动态监测调查，2012年陕西省对流动人口的动态监测数据进行分析研究，撰写了《2012年流动人口动态监测分析报告汇编》，包括西北区域、陕西省、西安市、榆林市流动人口动态监测调查数据的趋势研究.

流动人口大量出现是改革开放以来伴随着工业化、城镇化进程而产生的社会现象，［2］也是我国社会发展与进步的重要表现.改革开放以来，渭南作为流动人口的流出地，大量人口流向沿海地区.当前，流动人口的数量不断增加，跨地域、跨产业流动的现象越来越普遍，流动人口的流向趋势也在发生变化，流向渭南市区的趋势有所增加.这个除了给城市建设带来巨大的劳动力支撑以外，也带来了社会治安、城市管理、公共政策服务等一系列社会问题.同时，流动人口希望融入城市、共享改革发展成果、维护自己合法权益的愿望也越来越高［3］.准确把握渭南市人口流动的基本态势，认识流动人口生存发展的基本状况是制定相应对策，做到未雨绸缪，对保持渭南经济发展、管理有序、社会和谐有着重要的意义.

1 流动人口的调查数据

2011年渭南市共有流动人口296163人，其中流入人口48376人，流出人口249071人(见表1).

表1 2011年渭南市流动人口总表

2012年渭南市共有流动人口378814人，其中流入人口167540人，流出人口211274人(见表2).

表2 2012年渭南市流动人口总表

2013年上半年渭南市共有流动人口263871人，其中流入人口41088人，流出人口222783人(见表3).

表3 2013年上半年渭南市流动人口总表

由表1、2可见，2012比2011年我市流动人口数量增加了82651人，其中流入人口增加了112477人，流出人口减少了29826人.

在渭南市所辖的1区2市8县及高新区、经开区中，流动人口主要来自8县，针对这一特点我们选择了澄城县王庄镇郑家村、富平县曹村镇红河二社、蒲城县三合乡义合村、临渭区站南办百合小区做了问卷调查.共发出问卷500份，收到467份，统计数据显示:被调查人口中男、女比例基本平衡.被调查人口中年龄小于18周岁的占16%，18～30周岁的占39%，30～50周岁的占27%，50～65周岁的占12%，65周岁以上的占6%.流动人口中未婚的占38%，已婚的占57%，离婚/分居的占2%，丧偶的占3%.在被调查的流动人口中打零工的占35%，在企业打工的占18%，经商的占4%.流动人口月收入水平(工资+奖金+补贴)在1000～2000元的占27%，在2000～3000元的占36%，在3000～4000元的占22%，在 4000～5000元的占10%，在5000元以上的占5%.流动人口中在现居住城市的生活时间在3个月以下的占2%，在3～6个月的占11%，在0.5～1年的占17%，在1～2年的占21%，在3～5年的占14%，在5～10年的占11%.流动人口在县域以内流动的占24%，在市域以内流动的占30%，在市域以外流动的占46%.流动人口工作稳定的占22%，工作基本稳定的占36%，工作不稳定的占43%，流动人口中愿意长期生活在现居住城市的占51%.流动人口中受教育程度在初中以下的占23%，初中毕业的占27%，高中毕业的占36%，大专毕业的占8%.

2 流动人口对渭南社会经济发展产生的主要影响

2.1 流动人口促进了经济发展

由渭南市流动人口的时序数据可以看出，流动人口总量与流入地经济发展速度有明显的正相关性.所以，流动人口对渭南市社会经济发展起促进作用.流动人口成为渭南城市建设与经济发展的重要力量.大批农村剩余劳动力以其低廉的劳动成本进入城市建设和企业就业，成为城市建设和企业发展的主力军，促进了渭南城市经济的发展.其次，劳动力的域外就业也为渭南农村的发展带来了资金和信息.

2.2 流动人口缓解了城区老龄化进程

流动人口在年龄上具有绝对优势，所以流动人口流入市区可以有效缓解渭南市区老龄化进程，为渭南市区应对老龄化，实现可持续发展提供了人力资源保证.

2.3 流动人口增加了城市基础设施建设的压力和城市管理的成本

流动人口在居住、就业、出行、卫生医疗等方面的巨大需求给渭南城市基础设施、环境卫生、交通秩序、投资环境、公共事业都带来压力.［4］

3 渭南流动人口管理服务工作存在的主要问题

流动人口具有流动性和隐蔽性大的特点，有关信息难以准确掌握;在流动人口服务管理上还存在主体意识淡薄，服务管理规范化、制度化水平较低;统筹协调能力弱，服务不均等、不到位;信息化应用水平不高，专业技术人员缺乏，流入地与流出地信息沟通不畅等.主要体现在:

3.1 服务管理理念陈旧

基层政府对流动人口管理带有很强的防范意识，更多强调流动人口带来的社会问题，忽视他们在经济建设方面的巨大作用，不利于流动人口融入当地社会.其管理意识强，服务意识弱.

3.2 基层管理力量薄弱

现在基层流动人口管理主要由流动人口管理员负责.他们是协助政府从事流动人口公共事务但又没有公务员编制的临时人员或兼职人员，其工作任务繁重，工资待遇和社会地位普遍较低.这支队伍稳定性差、文化素质低、组织纪律意识不强，制约了流动人口管理工作的顺利开展.

3.3 服务管理机制不协调

目前，基层流动人口管理工作由公安、工商、劳动保障、税务、民政、城管、计划生育、安全生产等多部门共同管理，政出多门、管理重叠、力量分散、各自为政.［5］管理既有盲点又有重复，行政效率低，统计数据不准.

3.4 信息化程度低

信息不准，错报、漏报现象时有发生.流入地和流出地信息交换不及时.公安、社保、流动人口服务管理信息不一致.政出多门来源于数出多门，直接影响政府决策质量.

4 强化流动人口管理与服务工作的对策机制设计

4.1 提高对流动人口服务管理工作的认识

将流动人口服务管理工作提升到战略高度，纳入渭南市人口与社会发展计划.目前，渭南市有常住人口532.10万人，流动人口378814人.可以预见，随着渭南市陕西东大门建设步伐的加快、经济社会的发展、户籍制度的改革，渭南市流动人口将呈现大幅度增加的趋势，必定为城市经济发展和城市建设带来新的机遇与活力.因此，在编制人口与社会发展计划时，应将流动人口作为重要的因素予以高度重视.

4.2 推行大基层小政府模式试点

在村(社区)设立流动人口服务管理中心，将行政职能下移;压缩市、县(市、区)、乡(镇、街道)行政机构.理顺流动人口服务管理关系，推行以村(居)为平台的流动人口属地化管理，稳妥下放县(市、区)政府及乡(镇、街道办事处)在流动人口管理中的职责和权限.对涉及暂住证办理、计划生育服务、子女入学、社会保障、就业登记、卫生防疫等业务［6］实行中心统一服务.同时，将各流动人口管理部门所需经费纳入财政预算，确保经费落实到位.

4.3 建立信息化的流动人口管理和服务新模式

一是建立流动人口综合信息系统.二是整合、完善流动人口信息采集队伍.把流动人口信息采集录入的责任分解到村(居)为平台的流动人口服务管理中心.以各用工单位、学校和物业、房屋出租户、房屋租赁中介及所有旅店为主体，落实所有业主、房主和单位负责人的责任，实现流动人口信息保密与适度共享.

4.4 完善“以房管人”

完善对于出租房屋管理的相关政策，要求流动人口与房东签订房屋租赁责任书，由房东对房客进行监督管理.建立必要的惩罚措施，避免房东受利益驱使与房客达成隐性协议，向服务中心隐瞒谎报流动人口信息.健全房屋租赁的管理制度，加强相关规定的约束力，对于违规出租的房主给予惩罚.避免因房屋租赁市场的无序和违规操作，给流动人口管理工作带来不便和困难.［7］

4.5 积极探索“以业管人”“以证管人”新模式

对企业法人在工商登记时进入流动人口服务管理程序，由服务中心进行管理.在企业用工时，要求签订劳务合同.企业工人由企业管理，中心登记抽查.

4.6 建立健全流动人口社会保障制度

流动人口在进入城市后缺乏社会归属感和融入社会困难等问题，这与社会保障制度的不健全有着极为密切的关系.当前要重点建设社会保险和社会救助制度.建立起覆盖城乡面向全体劳动者的统一的社会保障体系.具体而言，要完善进城务工人员的工伤、医疗保障制度，使进城务工人员能够安心工作，积极参与城市建设，使其能够真正融入城市社会，实现整个城市的和谐与稳定.

5 新机制设计的优势

流动人口为渭南的经济社会发展作出了巨大的贡献，已经成为渭南市经济社会发展的重要力量.在建设陕西东大门的进程中必须解决好流动人口在社会融合过程中遇到的问题和困难，创造良好的条件促进其融入渭南社会的发展.基本思路是建立大基层小政府模式，即在社区(村)建立流动人口管理机构(流动人口管理服务中心)，其功能应该包括公安、劳动、卫生医疗、人口计生、社保、工商税务、教育等，让权力下移.做小政府就是要精简机构人员，政府分部门、分系统管理如公安、劳动、卫生医疗、人口计生、社保、工商税务、教育、信息(数据)等，主要是完成上令下达和下情上传［8－9］.其优势在于:

5.1 信息准确

由于管理服务中心所辖的区域小、人员少、资源少，所以便于及时准确地掌握变动情况，能够实时准确地得到政府所需的各种信息.

5.2 服务到位

对于政府提供的服务能够及时地落实到服务对象.避免政府的温暖落实时出现偏差，甚至出现截留现象.要完善进城务工人员的工伤、医疗保障制度，使进城务工人员能够安心工作，积极参与城市建设.

5.3 便于实行民主管理

可以实现民主选举、民主管理、民主监督，让自治落到实处，真正体现主人角色.

5.4 减少腐败

由于权力的下放、基层的民主就使得腐败失去了土壤.避免了各种腐败现象的产生.

5.5 管理难度小

不管是采用“以房管人”还是采用“以业管人”都便于实现.

［1］陕西省人民政府.关于支持渭南加快建设陕西东大门的若干意见［Z］.陕政发〔2012〕12号，2012.

［2］吴晓.城市中的“农村社区”——流动人口聚居区的现状与整合研究［J］.城市规划，2001，(12):25－29.

［3］刘爽.人口管理是典型的社会公共管理［J］.人口研究，2003，(6):59－64.

［4］李朝晖.人口流动与城市冲突［J］.中国改革，2005，(9):67 －68.

［5］郝虹生，杜鹏，林富德，等.我国大城市外来人口管理问题与对策［J］.人口研究，1998，(2):28－35.

［6］俞德鹏.现行城市外来人口管理方式的弊端［J］.城市问题，2001，(1):43－47.

［7］王晶.人口流动对城市收入分配的影响［J］.中国劳动，2004，(9):20－21.

［8］陈颐.对外来人口管理体制的思考［J］.江苏社会科学，2006，(5):141－144.

［9］国家人口计生委流动人口服务管理司.全国各省(区、市)流动人口计划生育服务管理相关法规、规章及规范性文件选编［G］.北京:中国人口出版社，2012.