刘二鹏

（河南师范大学 劳动与社会保障系，河南 新乡 453007）

2009年9月，国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年12月1日起在全国10%左右的县、市、区开展试点工作，并于2012年在全国范围内推开试点，2020年实现农村地区适龄人群的全部覆盖。“新农保”的推广对应对农村老龄化、促进农村社会事业发展、打破城乡二元体系有巨大作用。“新农保”政策出台后立即引起了广大专家与学者的关注。许多学者围绕“新农保”政策下农民养老观初探（刘玉梅，2012）、“新农保”最低缴费档次“受宠”原因（鲁欢，2012）、中年农民参加新型农村社会养老保险意愿（张晨寒、高迪，2011）、我国新型农村社会养老保险筹资机制研究（韩林，2010）等方面进行研究，但从逆向选择和道德风险对新农保的研究还很少。有鉴于此，本文做一尝试，以期从新的视角对“新农保”提出新的发展途径。

一、“新农保”实施过程中的逆向选择和道德风险的分析

（一）“新农保”实施过程中的逆向选择分析

对逆向选择（Adverse Selection）概念的分析源于1970年乔治·阿克劳夫（George Akelof）发表了名为《柠檬市场：质量不确定性和市场机制》的论文，得出了“柠檬”原理，并且开创了逆向选择理论，后来逐渐形成信息经济学的分析基础。经济学中通常所讲的逆向选择是指建立在信息不对称基础上的保险双方，在达成契约之前，拥有信息量多的一方总是尽力使契约合同朝有利于自己的方面，而对方却不能或者不完全能够察觉、阻止的情况。在“新农保”的实施过程中，由于是非完全强制式的实施，并且现阶段属于试点推行，无论是参保农民还是推行主体（政府、经办机构与农村集体）都存在着逆向选择行为［2］。

1.对“新农保”实施过程中投保人的逆向选择行为分析

第一，参保主体子女数越少，参保的可能性越大［3］23－25。由于在农村养儿防老的传统观念还比较盛行，加之农村社会化养老的局面尚未形成，农民依旧把较多的养老任务寄托于子女。由此可知，在其他情况相同的情况下，家庭中子女数目多，子女赡养任务就越轻松，赡养老人的任务就越容易完成；反之，子女数目少的家庭，赡养任务就重，老人就希望通过其他途径来分担子女的赡养重任。

第二，参保主体年龄越大，参保率越高。新农保规定：连续缴费满15年后，由国家发给养老金－个人账户养老金和基础养老金。而缴满15年是领取基础养老金的前提条件，并且其在养老金中占有较大比例，因此，为了能在60岁以后拿到较多养老金，40岁以上参保主体的参保率“陡然上升”。

第三，参保主体选择较低缴费档次的多，选择较高缴费档次的少［4］20－27。根据新农保缴费档次和年收益表可知（见表1），较低的缴费档次的年收益率高于较高缴费档次的年收益率（将利率与通胀率抵消后）。因此，作为“理性的”参保农民，希望通过较少的成本付出换取较多的养老金回报。

第四，健康程度较低的农民群体的参保率高于健康程度较高的农民群体。由于健康状况较差，看病的花销会占到家庭总收入的一部分，该部分群体对养老金的需求更大，除了“新农合”外，该部分群体对对“新农保”的需求会更大，因为年轻时看病花销导致年老时的财务积累较少。

2.“新农保”实施过程中推行主体的逆向选择行为分析

对地方政府的逆向选择行为分析：由于“新农保”在推行过程中采取的是三方付费的方式，即政府补助（中央政府、地方政府）、集体补贴和个人缴费。而相对集体补贴和个人缴费，“新农保”在推行过程中面临的最大困难是政府补助的落实，尤其是地方政府补助的落实。由于各地情况不一致，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，各个省级地方政府又依据该《指导意见》制定了本省、自治区、直辖市的指导意见，而（市、县）地方政府真正拥有制定该行政区内新农保推行具体细则的权利。不可否认的是，市、县地方政府限于自己财力、物力、人力有限，只可能会尽可能减少自己的投入和付出。于是就出现了各地政府“新农保”财政补贴不一致、补贴款项频遭占用、“新农保”法制不健全、经办机构能力低下的状况。

表1 “新农保”养老金缴费档次与待遇收益对照表

3.对“新农保”经办机构的逆向选择行为分析

经办机构的逆向选择主要集中在部门协调配合困难。由于“新农保”涉及民政、公安、金融和计生等机构，各部门往往从自己的利益出发，部门之间推诿扯皮现象存在，合作较为困难。如“新农保”经办部门向公安部门索要相关户籍、人口数据，公安部门为了减少意外责任，往往以保护机密为由予以拒绝。

（二）“新农保”实施过程中的道德风险分析

道德风险的概念也是信息经济学的重要组成部分，与逆向选择不同的是道德风险行为发生于契约合同签订以后。集中表现为从事经济活动的人在契约签订后，在不完备信息条件下或合同不完全的情况下，最大限度地增进自身效用，同时做出的不利于他人的行动。对道德风险的研究最早可以追溯到亚当·斯密，他曾如此描述过18世纪公司的管理者：“无论如何，由于这些公司的董事们是他人钱财而非自己钱财的管理者，因此，很难想象他们会像自己照看自己的钱财一样的警觉，所以，在这类公司的管理中，疏忽和浪费总是或多或少地存”。同样，当代美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨、罗斯查尔德年合作发表了著名论文“竞争性保险市场的均衡：论不完备信息经济学”（1976），可谓是当代信息经济学（微观）成熟的标志。其二者与另一位美国经济学家迈克尔·史宾斯分享了2001年的诺贝尔经济学奖。

1.对“新农保”实施过程中投保人的道德风险行为分析

第一，参保农民虚报年龄，直接骗取养老金领取资格而不履行缴费义务。由于现行新农保政策规定年满60岁的老人可以不缴纳费用而直接领取养老金，这就使得一大部分濒临60岁的农民想尽一切办法把自己“变为”60岁，以逃避缴费义务。

第二，有些参保家庭的子女为了减少未来赡养老人的风险，为其家庭老人投保“新农保”，以期用增加未来养老金的供给代替日常的照顾，但这样却不可避免的造成老人面临“亲情危机”和护理风险，同样将给社会带来新的负担。

2.对新农保实施过程中实施主体（政府、经办机构）道德风险分析

第一，政府对“新农保”补助资金不能及时到位，甚至挪用、截留、贪污上级政府下拨的“新农保”专项资金。由于对“新农保”等社会保障资金的管理没有完善的预算管理与财务制度，而是与政府预算混同管理，难免会受到侵占。另一方面，由于“新农保”的基金管理模式是完全积累制，个人账户信息透明度较差，个人无法准确了解新农保个人账户中余额的详情，也就给非法挪用等提供了有利条件。

第二，经办机构服务不到位，欠缺人文关怀。由于“新农保”经办机构工作人员大多是从原来财政部门、劳动部门、人事部门等抽调组成的，并不能对整个经办机构的工作都非常熟练，因而，其服务的质量并不高。另外，个别经办机构工作人员素质低下，服务态度不端正，甚至有收取所谓的咨询费、服务费的做法。

二、克服“新农保”实施过程中逆向选择和道德风险的建议

（一）大力促进农村地区经济发展

无论是年老者参保率高、健康状况较差者参保率高还是参保者大多选择较低缴费档次，都离不开一个核心的问题，那就是现阶段我国农村居民还不富裕，仍就需要党和政府通过一系列支农、惠农政策来引导农村地区经济发展，只有这样，农民才会有足够的积蓄来养老，才会让无数农民不再“挖空心思”，从而在根本上解决养老问题。

（二）加强信息的透明度，建立信息定期披露、对称信息机制

在“新农保”领域，由于具体项目繁多，时间跨度长，信息不对称的情况各不相同，提高信息对称度的策略也应该具体对待。主要做法包括：首先，建立高效的新农保信息规范管理和定期披露系统，力求实现信息效用最大化，实现信息资源共享。其次，对于信息不对称的特殊领域、特殊主体采取有特别说明解释。如在新农保个人账户余额积累方面，如果能加强对这些领域及主体的信息对称机制的研究与建立，则会使信息不对称寻租行为大大减少，同时也加强了参保者的信心。

（三）加大“新农保”参与主体违规操作的查处力度，提高逆向选择和道德风险行为的成本

一方面必须切实加强立法工作，完善以《社会保险法》为基础的有关“新农保”的法律，以法律法规的形式明确政府和个人在新农保中所具有的权利和义务。同时也要通过法律规定政府及其授权机构的职权范围，对可能产生的违规行为制定严格的处罚措施，真正做到有法可依。另一方面就是要做到执法必严，加大参保农民违规操作查处力度，大大地提高机会主义的成本和风险，也有效地起到了警示的作用。

（四）形成以农村社会养老、社区养老、家庭养老为核心的多元化养老体系

推进“新农保”的落实与完善，增强新农保制度的延续性，提高新农保的保障水平和覆盖范围。加快农村社会新型社区的建设，改善农村社会老人居住条件，进一步推进社区养老制度的实施与规划，完善新型社区中养老服务配套设施，扶持农村社会养老院、护理院、社区养老机构的正常运转。形成家庭养老为主、社区养老和社会养老辅助的体系，一方面可以减轻家庭养老的负担与压力，另一方面可以促进“多头并举”的新型农村社会养老局面的。

（五）健全管理协调机制，提高经办能力

首先要规范经办机构的操作规范，加大经办人员培训力度，强化业务办理能力。其次，要端正经办人员工作态度和不正作风，使其真正做到为人民服务。最后要协调好民政、人保、公安、计生等部门的工作，可采取建立由民政、人保、公安、计生等部门“新农保工作委员会”的方法，防止推诿扯皮，推卸责任的做法。

（六）建设诚信文明的社会文化环境，提升全社会的道德认识能力与价值判断能力

有效的意识形态教育和良好文明的社会文化环境，使规避社会保险机会主义不仅有他律的存在，也能通过自律发生作用。在社会保障道德风险的所有规避方式中，成本最低且不存在信息流失的方式，就是社会保险参与者，或者说社会保险道德风险的潜在性行为者的自律。因此，建设一个诚信文明的法制社会，让诚信和自律行为受到社会普遍的肯定和尊重，让相反的行为因被社会普遍唾弃而得不偿失。这对大幅度减少社会保障逆向选择和道德风险而言，实在是不可或缺的。

三、结语

新型农村社会养老保险的实施对保障广大农村居民老有所养、老有所乐起到了重要的作用。在实施过程中，肯定会存在很多不足与不妥之处，因此，对待新农保实施过程中出现的问题，我们要不断总结经验与改进，可以相信，随着经济社会的发展和国家相关部门政策的不断改进，新型农村社会养老保险制度也会越来越完善，制度的效果与意义定会进一步显现。

［1］威廉姆森.资本主义经济制度［M］.北京：商务印书馆，2004.

［2］张红梅.中国农村社会养老保险商业化运作模式研究［M］.北京：科学出版社，2012.

［3］张晨寒，高迪.中年农民参加新型农村社会养老保险意愿的调查分析：以河南省辉县为例［J］.南方农村，2011，（5）.

［4］鲁 欢.“新农保”最低缴费档次“受宠”原因［J］.社会保障研究，2012，（2）.