周英男 李 洁 曲 毅

(大连理工大学管理与经济学部，辽宁大连 116023）

生态政策作为各国最重要的公共政策之一，对人类的发展极具导向性作用。放眼世界，人类在20世纪所取得的成就是毋庸置疑的，但是对于生态环境，其问题要复杂的多，温室气体的增加、臭氧层的破坏、生物多样性的锐减等等这些问题给人类发出了警告，同时也引起了人们的广泛思考。我国学者夏光曾提出，生态环境保护工作“一靠政策、二靠投入、三靠科技”，在市场经济条件下更需要以政策为先导。因而，对生态政策的梳理能够了解我国生态政策制定的现状以及存在的问题，并通过对其他国家经验的借鉴明确自身的不足，进而加以改正。只有制定出准确合理并切实可行的生态政策，才能够为我国各行业的行为提供有效的引导和调节，从而达到保护生态环境以及可持续发展的目的。

1 生态政策的界定

现有的研究对“环境政策”的定义较为全面，而学者们对“生态政策”的概念理解却存在差异，笔者认为“生态政策”就是广义的“环境政策”，即国家为保护环境所采取的一切控制、管理、调节措施的总和，“范围上讲，环境政策包括污染控制政策和生态保护政策，适当侧重于前者;从内容上讲，环境政策除指比较正式的、长期实行的各项环境管理制度外，还包括阶段性的重要环境保护措施和方案”［1］。

根据实施方式不同，笔者将现有的生态政策分为两大类，强制性生态政策和补偿性生态政策。强制性生态政策体现在有统一的标准，并且在法律层面上，标准具有强制执行的效力。企业需要服从标准，并按照标准进行生产活动。补偿性生态政策即对生态产生破坏的群体，通过资金的补偿使得原本的破坏行为减轻甚至消除，从而达到对生态保护的目的。

2 现有生态政策的梳理

我国依据(国民经济行业分类）国家标准，将现行国民经济行业分为20个门类、95个大类、396个中类和913个小类［2］。截至2011年3月7日，我国已累计颁布各类国家级环境标准1434项，其中含现行国家环境标准1312项及废止的各类标准122项［3］。现选取我国现有的强制性生态政策102条，涉及8大类行业作为研究样本，(见表1）其中主要分布在制造业和交通运输仓储和邮政业。这两个行业所涉及的政策占所有强制性政策的88.23%，这与我国改革开放后大力发展工业的国情相吻合，同时也反映出国家在政策制定方向上重点突出，但是尚不能够全面兼顾。

我国补偿性生态政策所运用领域较为固定，在具体实施方面以引导性为主，并辅以一系列政策性文件。但是由于行政领域的划分，经济发展程度的不同等等因素，导致补偿性生态政策在实施的过程中同样出现了许多问题，我国地理条件复杂是造成这种问题的很重要的原因之一。

表1 生态政策在国民经济行业中的分布

3 现有生态政策存在问题

3.1 强制性生态政策

我国强制性生态政策的主要问题为欠缺科学性，具体表现为以下几点:

3.1.1 更新速度缓慢

强制性生态政策作为工农业发展的指导标准，应当紧跟时代步伐才能达到最优效果，然而我国许多重要的标准都制定于上世纪八、九十年代，并且至今没有修订(见表2）。这些标准涉及我国许多重要的产业，其中对各项污染物指标的确定是根据当时的工业发展进程，然而时光的流转带来了新的技术和新的环境状况，这些无法更新的标准却不能完全发挥它们积极的作用。

3.1.2 标准的制定具有随意性

笔者在对我国强制性生态政策的梳理过程中发现即使是相同的污染物，不同标准在数值方面出现了交叉的情况。医药制造业中，所有标准都含有的相同的污染物，但是其规定的数值却不尽相同，六部标准中出现三种限值;同样《船舶工业污染物排放标准》中规定了很多方面的排放限值，其中电镀污染物排放的规定最多，但是同《电镀污染物排放标准》相比，还有很多不同之处，最大的区别就体现在各种限值要宽松的多。这些问题的存在不仅使得企业在生产活动中无法确定以哪一种标准为准，甚至会致使某些企业钻法律的空子，更给监管部门的监管带来困难。

3.1.3 方向单一

我国的强制性生态政策除很少部分考虑到生产过程的全面性，一项生产活动的展开往往伴随着大气、水、固体废弃物等多方面的污染，但是在制定标准的时候只针对其中污染最强的方面，而忽略了其它方面。例如，《羽绒工业水污染物排放标准》中羽绒行业对大气的污染是不容忽视的一方面，仅仅通过环境空气质量标准不能够有代表性的测定羽绒行业对大气的影响;而《啤酒工业污染物排放标准》纵向考虑了企业的废渣和污泥的无害化处理，这是今后制定标准的一个应当保留和发展的重要一点。

表2 我国超过10年未修订的生态政策

3.1.4 涵盖范围小

国家对国民经济生产活动进行了详细的分类，但是目前的环境保护标准并没有覆盖全部。如食品制造业目前仅涉及两个细分行业——酵母工业和味精工业，但是其它行业，如糖果、巧克力制造，方便食品制造，罐头食品制造等方面对环境的影响只通过一部或者几部环境保护标准来评价是远远不够的。

3.2 补偿性生态政策

补偿性生态政策旨在通过经济杠杆调节企业或个人的生产生活活动，在我国主要的生态补偿政策涉及四个方面——公益林生态补偿，退耕还林生态补偿，矿产资源生态补偿政策和江河源头水源涵养生态功能区补偿政策［4］。补偿性生态政策的制定是整个政策实施活动中的重中之重，补偿标准高于实际经济价值就会导致国家财政的额外损失，而补偿标准过低就达不到制定政策的目的。对我国而言，生态政策补偿所存在的问题主要有以下几点。

3.2.1 补偿标准绝对量偏低并实行“一刀切”政策

目前，中央财政对所确定的国家重点公益林的补助标准为每年每公顷75元，很多研究者表示这个补偿偏低，不能够弥补林农的经济损失［5］。并且由于不同地区的不同林种，所产生的经济价值也不尽相同，而对所有的公益林采用统一的补助标准是不合理的。

3.2.2 覆盖范围小

公益林的补偿范围补偿覆盖度不够。目前国家认定的公益林面积为1.05亿 hm2，中央仅对其中的0.45亿hm2实施了补偿，补偿范围尚不够整体的50%。至于江河源头水源涵养生态功能区补偿的规划，我国至今都找不到切实的政策能够涵盖所谓的功能区区域，并进行保护。

3.2.3 资金的来源单一且管理不善

除2004年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》明确了中央财政出资建议生态补偿基金的使用范围、补偿标准等等，退更换林(草）工程的专项资金的来源仍是政府预算，资金来源单一，并且受制政府财政收入，这种单一的资金筹措途径难以保证工程持续顺利的实施。此外，工程补偿资金的管理运行机制不够健全的问题仍然存在，从江西省、湖南省、四川省、海南省四省的违法违纪案件中就可见一斑。

3.2.4 对利益相关者的激励不够

从2008年开始，对还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。至2015年后，不予补偿。这并无法保证在几年之后已经退还的林业或者草原产生的经济效益足够支持当地农民的生活，甚至在当地农民也是被动接受的状态下，我们无法预测当地居民是否会在合同到期以后选择复垦进而导致前期所做的工作功亏一篑，因此建立长期激励机制乃是维持此项工程长期发展的根本。

4 国外相关经验借鉴

不同国家有着不同的经济发展背景和条件，研究此中产生的差异能够揭示经济发展水平和政策发展水平之间的关系。本文选择了日本和美国作为政策研究的对象，因为二者都是发达国家的代表，尤其日本与中国的地理位置相近，资源和人口状况与中国也颇为类似，另一方面，美国拥有和中国类似的生态补偿机制，但其内容比中国要严谨和科学。将中国与这两个国家生态政策的比较能够全面了解生态政策在发达国家和发展中国家生态政策之间的联系和差异，而且其有效的政策也能够为我所用。

4.1 数据制定的严谨性和更新的及时程度

日本“京都议定书”于2005年生效，并且以1990年为基准期计量，但到2003年，日本的温室气体排放量比1990年增加8.3%，与京都议定书规定的削减6%的目标相差约14个百分点，鉴于此，日本内阁会议重新决定目标从而达成了计划［6］。当政策制定的要求高于经济发展水平的时候就会出现这种问题，我国应在实施进程中通过对已有结果和既定标准的比较，来了解标准所需的修正空间和力度，以求得一种动态的平衡，方能提高数据的科学性和可行性。

4.2 生态政策的全面性

据报道，中国的垃圾排放量急剧增加，2020年将达到4亿吨，在城市有可能超过现有的处理能力。在资源过度消耗的当下，减少废弃物排放和对排放的废弃物进行循环利用正是保护环境的关键所在。循环战略的推出就很好的解决了环境标准之间衔接的空白和缺失，2001年1月6日，出台了《循环型社会形成推进基本法》，而后又进一步针对不同种类的资源，从法律上进行了更为详细的规定［7］，同时制定了“容器包装循环法”、“家电循环法”、“汽车循环法”等诸多法律，并实行家庭垃圾收费制。

4.3 针对补偿性生态政策，我们仅以退耕还林一项为例

美国的自然保护计划(Conservation Reserve Program，以下简称CRP）与我国的退耕还林政策十分相似。由政府提供一定年限的补偿来达到退耕的和激励土地所有者的目的。截止2010年，我国70%的退耕还林地已经停止补助，同样的问题发生于美国的1995年［8］。由于不同的土地所产生的生态效益差距巨大，并不是所有的土地都有续签的必要。美国政府进行了大规模的市场调研，研究表明:仅续签49%的原CRP合同即可提供72%的原有环境效益，同时可减少55%的成本［9］。因此，1996年美国联邦农业改善和重建法案允许续签合同，并针对土地类型实行分类合同。相较之下，我国由于补偿金额偏低等一系列问题，调查中发现50%的农民都在合同到期后选择复耕，这对生态较脆弱的地区无疑是极大的危害。

5 对策与建议

首先，中国的强制性生态政策发展速度应适当放缓，不能盲目提高严苛程度。随着我国生态问题的逐步扩大，国家在保持经济高速增长的同时也想同步解决这些令人头疼的问题。但经过长时间的实践，发现所制定的强制性生态政策收效甚微，这其中很重要的一点就是政策的发展速度远远超过国家经济和生产力增长速度，更超过了国民的环保意识。我国作为一个发展中国家，经济水平仍然处于较低的水平，况且收入差距较大，在这样的前提下，适当放缓强制性生态政策发展的速度，使其能够有针对性的解决问题，并随着经济的发展一同向前进步，强制性生态政策才能完全发挥其效用。

其次，准确界定生态补偿政策所涉及的名词。中国众多的补偿性政策的一个共同点是对所涉及的名词界定不明晰，例如，对退耕还林(草）项目中的符合退耕地的界定为“水土流失严重”、“石漠化严重”、“江河源头及两侧，湖库周围”等，导致在执行过程中就无法准确定位，进而政策的实施就会充满问题。界定各名词的目的就是能够清楚的区分不同地区的生态效益，并且在政策实施的期间通过信息的反馈能够对合同结束后予以继续或终止做出正确的判断。

再次，增加调研次数，做到制定者掌握第一手资料。无论是强制性生态政策还是补偿性生态政策都需要具备极强的科学性，调研就是掌握第一手资料的首要方法。政策制定部门应当同地方政府联手，同时进行调研，并充分参考地方政府的意见。地方政府对当地的自然人文条件相对熟悉，能够及时发现问题的所在，所提意见更具针对性和准确性。

最后，引入评价模型。政策实施过程中的效果是政策的核心，但是我国目前的政策在制定之后并没有进行及时的跟踪反馈来得到政策效果的准确信息。政府无法及时调整政策，而企业也无法在短时期内适应政策的要求，企业的区分度降低必然影响技术进步，引入评价模型就能解决这些的问题。

笔者将我国的生态政策大体分为两大类分别进行了梳理，在看到了优点之时也找到各自的不足之处，这些不足有人为因素也有经济发展水平较低的客观因素，在我国高速发展的今天，正确看待各种污染问题是基础，我们不可因噎废食，怕污染而放弃经济发展，要在经济发展的同时将污染程度降低到最小。生态问题绝不仅仅是生态问题，它牵动着经济、民生、外交等等诸多方面，生态问题是社会发展的产物，同样也应在社会发展中解决。

［1］张坤，夏光.新发展方式与中国环境政策创新［A］.环境科学动态，2002，(1）:1 －5.

［2］国家统计局［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjbz/hyflbz/

［3］历年发布的国家环境保护标准名录［EB/OL］.http://kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/sywbzgz/201005/P020101125347821962739.pdf/2011－03－18.

［4］孔凡斌.中国生态补偿机制理论、实践与政策设计［M］.北京:中国环境科学出版社，2010:21.

［5］孔凡斌.建立和完善我国生态环境补偿财政机制研究［R］.经济地理，2010，30(8）:1360 －1366 .

［6］张宏武，时临云.从日本环境问题对策的变迁看我国的环境政策［A］.改革与战略，2008，(10）:203－207.

［7］涂晓群.中日环境政策比较及借鉴［J］.江苏建筑，2009，(5）:89 －90.

［8］ Allen A W，Vandever M W.The Conservation Reserve Program-Planting for the Future:Proceedings of a National Conference.U.S.Geological Survey，Biological Resources Discipline，Scientific Investigations Report［R］.2005.

［9］艾春艳，张世秋，陶文娣，岳鹏，谢旭轩.美国自然保护计划对中国退耕还林后续政策的启示［J］.林业经济，2008(2）:70－75.

［10］王劲峰.我国环境政策与日韩环境政策的比较研究［J］.中国环保产业，2008，(9）:17 －19.

［11］汤天滋.中日环境政策及环境管理制度比较研究［J］.现代日本经济，2007，(6）:1 －6.

［12］关宗敏.生态公益林补偿制度理论及评价方法［J］.内蒙古林业调查设计，2010，33(5）:19 －20.