李 进

(中国国家图书馆，北京 100034)

一个国家若要达到一个合理高度的经济增长率，必须要有一定水平的公共文化资源准备。公共图书馆作为公益性的文化教育机构，其经费来源以政府财政拨款为主，辅以小部分事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和非经常性的上级补助收入。2002年1月，国务院办公厅转发的文化部、国家计委、财政部《关于进一步加强基层文化建设的指导意见》明确要求:“要确保文化事业的增长不低于当年财政收入的增长幅度……对于……图书馆等公益文化事业单位的日常工作给予必要的经费保障。保证各级公共图书馆有一定数量的购书经费。”2011年10月，中共十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，该文件进一步明确指出:“要保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。”本文拟对1997—2011年《中国文化文物统计年鉴》公布的我国公共图书馆财政拨款相关数据进行统计分析，尝试梳理自“九五”到“十一五”这15年来政府对公共图书馆财政投入的总体状况及问题。

表1 1996—2010年我国公共图书馆财政拨款及相关统计数据汇总

1 1996—2010年我国公共图书馆财政拨款总体情况

1.1 财政拨款总额

《中国文化文物统计年鉴》将“财政拨款”界定为填表单位本年度实际收到的本级财政拨款(不含基本建设的财政拨款)。如表1所示，1996—2010年我国公共图书馆财政拨款总额逐年上涨，从1996年的7.66亿元到2010年的58.37亿元，增长幅度达到762%。

1.2 财政拨款年增长比例

如图1所示，1996—2010年公共图书馆财政拨款较上年增长比例呈现不规则发展趋势，1997年、2000年、2007年、2008年增长比例分别达到了21.7%、20.3%、23.8%、20.8%，而1999 年、2001 年则分别为7.7%和9.6%，2010年更是仅为5.97%，总体线性趋势总体表现为下降。

为验证我国是否真正实现了“文化事业的增长不低于当年财政收入的增长幅度”，图1还包含了1996—2010年我国财政总收入的年增长比例与文化事业费的年增长比例趋势图(1995年我国文化事业费数据缺失)，可以很清晰地看到，15年间财政总收入年增长比例与文化事业费年增长比例线性趋势总体表现为上扬(且前者始终高于后者)，而公共图书馆财政拨款年增长比例大多处于低于其他两个比例的情况，2010年财政总收入年增长比例为21.28%，文化事业费年增长比例为10.52%，公共图书馆仅为5.97%。

图1 1996—2010年我国财政总收入、文化事业费、公共图书馆财政拨款年增长比例趋势

1.3 公共图书馆财政拨款占我国财政总支出比例

如图2所示，1996年，我国公共图书馆财政拨款占我国财政总支出的比例为0.12%，之后一直到2004年基本都在0.11% ～0.13%徘徊，2005年下降到0.08%，而2010年仅为0.06%，15年间线性下降趋势非常明显。

图2 1996—2010年公共图书馆财政拨款占我国财政总支出比例发展趋势

1.4 财政拨款占公共图书馆总收入比重

如图3所示，1996年我国公共图书馆财政拨款占总收入的比例为82.1%，2000年达到了85.1%，2010年为90.3%，线性上扬趋势十分明显。

图3 1996—2010年公共图书馆财政拨款占总收入比重趋势图

1.5 购书经费总额

购书经费是公共图书馆文献资源建设和服务的首要前提，也是公共图书馆经费指标体系中最核心的一项。如表2所示，15年间购书经费逐年上涨，1996年我国公共图书馆购书经费约为19626万元，2010年达到了111093万元，增长比例为566%。

1.6 购书经费增长比例

如图4所示，1996—2010年我国公共图书馆购书经费增长比例亦呈现不规则发展趋势，1997年、2000年、2009年增长比例分别达到了 30.1%、21.9%、24.6%，而2003年、2008年、2010年则分别为6.1%、7.1%和 6.4%，2001年增长比例为－1.76%，总体线性趋势表现为明显下降。

表2 1996—2010年我国公共图书馆购书经费情况

图4 1996—2010年公共图书馆购书经费增长比例趋势图

1.7 东、中、西部地区财政投入差异

以东部地区的广东、上海，中部地区的湖北、河南和西部地区的宁夏、青海为例，如图5所示，东、中、西部三地区财政投入差异十分明显，1996年三地区的比例为:10.3∶3.01∶1，2003 年达到了26.2∶ 5.3∶1，之后差异情况有所好转，2010年为14∶5∶1。

图5 1996—2010年我国东、中、西部部分地区公共图书馆财政投入情况比较

2 1996—2010年我国公共图书馆财政拨款问题分析

通过对我国1996—2010年公共图书馆财政拨款总体状况的数据分析，我们可以看到，随着国家财力的迅速发展，公共图书馆呈现出良好的发展态势，但是，我国公共图书馆财政拨款体制依然存在着许多问题，主要有以下几个方面。

2.1 投入量逐年增大，但财政支持力度仍不足

15年来，我国政府对公共图书馆的财政投入逐年提高，增长势头明显，但是从每年的增长幅度上看，波动也非常明显，且总体线性趋势表现为微弱下降，这从一定程度上体现了政府对于图书馆事业的投入存在相当大的随意性。另外，公共图书馆财政投入在国家财政总支出中的比重下降趋势也十分明显。

政府财政拨款占公共图书馆总收入的比重逐渐提高。对政府财政的过分依靠在一定程度上也限制了公共图书馆的发展和壮大。由于没有明确法规和制度上的保障，我国公共图书馆财政拨款远没有达到真正意义上的“增长幅度不低于或高于财政性财政收入的增幅”标准，国家财政对于公共图书馆的投入有待提高。

2.2 地区间经济实力的悬殊导致经费分配的巨大差距

由于目前我国实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，因此，地方文化财政拨款能力的高低与其经济发展水平存在着明显的正相关关系。就经济发展水平和政府财政能力来看，我国存在着巨大的地区差距，这就必然导致地区间经费分配的巨大差距。虽然自2003年之后，随着中西部地区政府对于建设公共文化事业的重视程度有所提升，国家对于中西部地区的财政扶植力度也在逐步加强，东、中、西部地区之间的差距在逐渐拉近，但是总体经济发展水平过大的差距无法避免，长此以往又会加剧地区经济发展的差距，从而陷入恶性循环之中。

2.3 政府行政体制改革进展缓慢制约了财政拨款力度

我国政府行政体制改革的一个重要目标就是要规范政府行为，提高政府监督体系的有效性。但目前我国现行的图书馆法律法规不够健全，对公共图书馆的财政拨款监督体系极不完善。近几年来，政府制定了一系列政策以保障对公共图书馆的财政投入，我国公共图书馆的财政投入力度也有所增加。有研究认为，我国目前已经建立起了公共图书馆政策保障、评估保障、项目保障等机制，并通过地方法规加以约束和补充，但这些政策事实上很多并非专门针对公共图书馆，且很难完全得到落实，政府用于公共图书馆服务的投入总量依然较少，比例偏低，拨款额的多少往往随某个领导的意志而随意改变。

3 我国公共图书馆财政投入发展的建议

3.1 政府应当加大对公共图书馆的财政拨款力度

以教育事业为例，为保证每年教育财政拨款，《中华人民共和国教育法》中明确规定，国家财政性教育支出应达到GDP的4%，这大大保证了教育事业的蓬勃发展。公共图书馆作为国家重要的社会教育机构，政府也应当明确国家财政性公共图书馆经费支出占GDP或财政总支出的比例，以此保障公共图书馆事业的财政拨款的可持续增长。

3.2 合理配置财政拨款在地区间的差异

中央财政应进一步加大对中西部地区图书馆事业的扶植力度。对于基础教育环节本身就比较落后的中西部地区，社会教育是提高大众文化素质的重要途径，公共图书馆应当在其中发挥重要的作用。

3.3 建立完善的财政拨款体系

发挥人民代表大会对本级政府、较高级政府对较低级政府的公共图书馆经费的监督能力，制定、完善和严格执行公共图书馆财政法规，明确中央和各级地方政府的责任、明确各级政府公共图书馆财政拨款占财政预算或GDP的比例，使公共图书馆的财政投入有法可依。有条件的地方甚至可以尝试建立图书馆财政拨款的听证制度，发挥人民的监督权。

3.4 进一步开展公共图书馆建设工程项目

由国家财政给予项目经费补贴，支持各地公共图书馆建设，如全国文化信息资源共享工程、中华古籍保护计划、国家数字图书馆建设及推广工程、地方文献数字化建设、民国时期文献保护计划等。地方政府应根据本地实际情况开展一些公共图书馆建设项目，如北京的公共图书馆计算机服务网络和一卡通服务工程、广东省的流动图书馆工程、深圳市的“图书馆之城建设”工程等。这些项目可以在多个方面大大提高公共图书馆的基础建设能力和文献保护能力，提高图书馆员的业务能力和科研能力，并惠及普通大众。

3.5 改变公共图书馆自身服务方式

公共图书馆应改变传统的服务方式，充分发掘文献信息资源为客户服务并以此增加收入。对于政府财政投入的过分依靠，易导致公共图书馆自身经营能力不足，业务开展中缺乏创新能力和主动性。因此，依靠信息服务创造价值，开发和利用馆藏文献资源，加大文献信息吞吐量，尽快适应市场经济的发展，使文献信息走向产业化、商品化，是增加图书馆收入的有效途径。

［1］公共图书馆研究院.中国公共图书馆发展蓝皮书［M］.深圳:海天出版社，2010:2—13.

［2］吴洪珺，等.公共图书馆经费保障机制研究［J］.中国图书馆学报，2010(5):12—18.

［3］陆晓曦.近5年来我国省级公共图书馆经费状况研究［J］.图书馆建设，2011(7):60—63.