编者按

鄂尔多斯的“空城计”一夜之间，如同一场传染病，在全国各地蔓延，除了贵阳、营口等城市，江苏常州、河南鹤壁和湖北十堰，也开始出现“鬼城”的魅影。从南到北，从沿海到内地，从一线城市到小县城，许多新区新城或多或少赢得了“空城”“鬼城”的名头。值得警惕的是这些“鬼城”背后，又隐藏着房地产泡沫破灭、资金链条紧绷乃至断裂、城市发展缺乏产业支撑等诸多风险。

究其原因，到底在哪里呢？破解鄂尔多斯现象的方法又是什么呢？

内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什新区，一名工人坐

政绩考核机制惹的祸

对土地财政的依赖与现有的政绩考核模式相交织，是造就“空城”、“鬼城”的根本原因。对于市长、市委书记而言，城市是彰显政绩的最佳舞台：每个领导都想在自己的任期内，使城市的面貌越来越现代化，评价一个政府官员是否有能力，在很大程度上也看其为城市做了怎样的改观，尤其是表面的、视觉上的变化。

这使得生长在全国各地的“空城”、“鬼城”的发展模式如出一辙，将政府部门从老城搬迁到新城区，依靠政府中心搬迁的模式带动区域发展，美其名曰“政务新区”。从城市形态上看，新区的政务中心旁多半环绕着人造湖泊、大广场，以及一栋栋的住宅楼和写字楼……对于地方政府而言，低买高卖，政府部门的土地是划拨的，住宅和写字楼的地价房价却是按照市场定价的，既有光鲜的城市形象，又有亮丽的GDP数据，还有大笔的土地出让金收入，怎么看都是不赔本的买卖。

在这场狂热的造城运动中，地方政府和房地产商奋勇前进，房地产投资投机者也不甘人后。近年来，货币贬值，住宅市场中的投资性需求也旺盛起来，不仅在一线城市，二三线城市亦如此，这种需求并不看重房子本身的好坏，居住环境的优劣，区域发展潜力的大小，只是为了转手谋利。

中国的房地产业正在堕落为一个击鼓传花的游戏，地方政府、房地产商、房地产投机者都试图在鼓槌落下时分一杯羹。地方政府过度追求形象工程，沉迷于GDP竞赛的造城运动，使得中国的城市化和经济发展对土地财政产生严重的依赖，空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。

然而，这种发展模式必然是不可持续的!因为城市的发展缺少产业支撑。在规划和建设新城的过程中，地方政府并没有很好地考虑导入产业，区域内的就业机会很少，人们居住在此、工作在彼，非常不方便。很多不发达地区产业基础薄弱，地方政府造新城也是硬着头皮上马，明知不可为而为之，无法引入足够的产业，大量房屋建好后只能任其空置，长此以往，必然债台高筑，难以为继。

城市化是经济发展的自然结果，是人口从乡村转移到城市，城市规模不断扩大，城市产业自然转型的过程，这是人口、土地、经济和生活方式等多方面转变的自然过程。很多地方却错误地把城市化看作促进经济发展的手段，依靠大量资本建设的城市，收获了GDP数据，却无人居住、无产业可发展，是对社会资源的巨大浪费!

据统计，中国内地大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，中国香港才37平方米。与日本的快速发展时期相比较，中国GDP每增长1%，对土地的占用量差不多是日本的8倍。只执著于土地扩张的城市化，不仅造就了空城鬼城，也是低效粗放的城市化。

要改变这种现状，从技术层面而言，有许多方法，比如严格控制城市扩张规模，小规模出让土地；完善硬件配套，改革户籍制度，吸引更多的移民到新城区居住；创造有利于实体经济发展的城市投资环境，而非把全部的重心都寄托于房地产业和固定资产投资……然而从战略层面而言，只有一种方法，那就是改革现有的政绩考核模式。

“鬼城”、“空城”在全国蔓延，源于各地对土地财政的依赖，根子却在于中央对地方政府政绩考核模式。例如，上级政府每年都会对下级政府下达固定资产投资的考核目标，使得许多地方想方设法搞大项目大投资重复建设，空城鬼城是投资拉动经济的极端表现。国内经济在转型，结构在调整，但来自上级的政绩考核机制未能同步转型，对GDP、固定资产投资、招商引资等指标的考核仍对地方政府的行为起着主导作用。考核机制如果不能实质性地转变，必然导致地方官员新瓶装旧酒，换个土地财政的马甲再上阵。空城鬼城大行其道，板子不仅仅要打在地方政府身上，更需要改革政绩考核机制。

鄂尔多斯如何破解“四大皆空”？

在高速发展的背后，现在的鄂尔多斯却出现了“四大皆空”：煤炭挖空、地挖空、人走空、财散空。鄂尔多斯为了解决这一问题，也想尽办法把人留下来在鄂市创业、投资、生活、消费，但结果却造就了一个康巴什“鬼城”。

鄂尔多斯这个严重依赖煤炭资源发展起来的地区，应该如何破解“鬼城”魔咒，实现产业结构的调整，如何实现非煤经济与区域的和谐发展?

按照鄂尔多斯市政府公布的数据，该市2012年实现了3700亿元的GDP、820亿元的财政收入，相较2011年，GDP仍然保持着高达至少13%的高速增长，但财政收入增速由原来的48%增长率下跌为不足3%。如何解读这样的数据变化?

一方面，鄂尔多斯的GDP能够在2012年保持高速增长，说明地方经济仍然是以资源型经济为支撑。另一方面，地方财政收入不再像以前那样保持高速增长，说明地方政府也正在进行一系列的调整。

数据说明，鄂尔多斯正在通过财政手段支持非煤经济的发展，比如政府通过对税收的调节让利于私营经济，让利于非煤产业。此外，在产业结构调整中，制造装备业的投资可以迅速拉动GDP的增长，但在当前转型时期还没有产生收益，有一个阵痛期。

对于鄂尔多斯来说，现在依然是资源主导型经济结构，新的经济增长点——非煤经济需要较长的培育周期，同时煤炭业发展正处于一个快速增长期，因此，在现阶段可以说是“一个在走，一个在跑”，还难以做到步调一致，经济发展受制于煤炭开发的状况在相当长一段时期内都是无法改变的。

按照鄂尔多斯政府的计划，到2017年实现非煤产业占工业增加值的比重达到50%以上。为此，该市大力招商引资，正在培养产值超千亿元的产业集群、工业园区和大型企业，但是也遭遇了资源换项目的尴尬。那么鄂尔多斯市应该如何发展非煤经济?

为了发展非煤经济，内蒙古自治区、鄂尔多斯市两级政府都想了很多办法，出台了许多政策，比如资源换项目，总体来说推进都是非常好的，目前鄂尔多斯工业园区引入的资金就超过3400亿元。但不排除个别项目或者企业是为了套取煤炭资源作为出发点，比如华泰汽车拿走了超过10亿元的煤炭资源、圈了土地，项目却落空了。因此，我们需要反思资源配置的方式，尽量避免为了发展非煤经济而走许多弯路。

内蒙古在产业结构调整上有一个巨大的误区：认为花钱可以买来一个现代化。所以才会大规模建设新城、引进项目，而不管是否符合地方经济的客观现实。如果不吸取以前的教训，那么就无法取得长远的发展。鄂尔多斯不能依托资源去盲目发展一些所谓高端的项目，违背市场规律。比如当前鄂尔多斯发展云计算，虽然是高端技术，但是这样的选择比较符合市场，因为有低成本的电力来支撑，这是其他区域所没有的优势。

首先，经济结构的调整肯定需要相当长的周期，短期内肯定会出现阵痛。其次，资源开发拉动经济发展的模式具有很大的惯性，必须顺势而为。再次，在发展非煤经济的试验和探索中，需要及时总结，避免走弯路甚至上当受骗。比如资源换项目，华泰汽车的教训一定要吸取。但在其他产业选择上，可以用低廉的电力价格优势，培养一些新型的企业或者产业出来。

破解“鬼城”危机需产业支撑、人口聚集

为了破解“鬼城”现象，鄂市在城镇化的道路上应该注意哪些问题?如何推动金三角呼包鄂的整体崛起?

房地产与信贷危机是联系在一起的两个问题，如果没有科学推进城镇化，最后就会出现康巴什那样的后果。但城镇化是一个非常好的途径，可以实现人口的相对集中，尤其是鄂尔多斯以及内蒙古自治区，过去人口都是分散居住，通过城镇化的集中后，可以促进需求，培育新产业。但城镇化还需要支撑产业发展的条件——城市就业新岗位的培育，而不是简单的集中。

几年之间，康巴什移民面临将经历两次搬迁

目前，鄂市在呼包鄂金三角的聚集度不高，尤其是三地尚未形成真正的城市群，没有城际快速铁路支撑，没有实现资源的高效配置，我们才看到康巴什30多平方公里住五六万人的窘况。所以，只有实现金三角整体城市规模的扩大、人口规模的高度集中，才可以吸引更多投资，也可以为首都经济圈减压。

鄂尔多斯未来一个比较大的机遇可能在于“呼包银榆经济区”。最近，继关中—天水经济区之后，西北地区第二个大型跨省经济区方案——《呼包银榆经济区发展规划(2012—2020年)》已经获得国务院的批复。在这个“经济区”，鄂尔多斯可能会被定位为其他城市的能源支撑之地。

但国家对鄂尔多斯的功能定位可能还是资源供给。这意味着，鄂尔多斯正在大力发展的装备制造业、IT产业等新兴产业都有可能因为“呼包银榆经济区”的规划和建设，伴随城市与城市之间距离的进一步拉近，最终被其他城市横刀夺爱。

结语：“鬼城”背后隐藏着房地产泡沫破灭、资金链条紧绷乃至断裂，以及城市发展缺乏产业支撑等诸多风险。而“鬼城”就是个别地方的政府部门与房产商合谋的掠夺地带，也是中国城市化进程中的一种异象，是权力热衷“造城”的悲剧。要想让这些“鬼城”充满人间烟火气，恐怕也只能期待权力能真正下决心还权于民、让利于民，挤破房地产泡沫，还“鬼城”一片晴朗的天。

专家点评

王圣学（长安大学城市研究所所长、教授，陕西省决策咨询委员会委员）：

新型城镇化一定要避免重蹈以往“圈地运动”的覆辙，不能把城镇化作为政绩，在推进速度上不能再搞竞赛。地方政府在吸引农民进城的时候一定要有主要产业的支撑，有了工作进城农民才能真正融入城市。

建立完善的保障房体系将是新型城镇化大背景下我国房地产市场健康、可持续发展的必由之路。同时，新一届政府需要坚定不移地调控房价，并及时推进收入分配体制改革，缩小收入差距。