□段培新 詹瑞媛 张辅红

随着人口老龄化的日益加剧，养老已成为一个迫在眉睫的重要问题，进入21 世纪以来我国老龄化速度不断加快，相较城市，占中国人口一半以上的农民的养老问题更加严峻和复杂。然而大部分农民的养老还主要依靠土地、家庭等传统模式，这显然不能应对迅猛而来的老龄化挑战，需要政府运用现代保障手段为广大农民的养老保障提供政策支持。2009年9 月4 日，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32 号)［1］，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了崭新的时期。

目前关于农民养老问题以公共政策为视角的研究，大多对农村社会养老保险等政策进行分析［2］［3］，采用一般的逻辑思路，聚焦于政策实施效果、政策困境产生的原因以及政策改进的具体路径等方面［4］［5］。在研究方法上，以定性分析为主，缺乏一定的定量研究［6］。本文改变了过去的逻辑思路，从公共政策背后解决的问题入手，运用全新的政策分析框架——分配型政策分析框架来对新型农村社会养老保险政策进行分析。由于各地新农保政策存在差异，本文采取山东省泰安市的新农保政策文本，并运用泰安市禹村镇收集到的数据对分析的结果进行分析、验证。

一、政策文本

2011年泰安市制定《关于推进城乡居民社会养老保险工作的实施意见》(泰政发〔2011〕33 号)［7］并在全市推广实施。该文件中将“进一步完善农村社会养老保险制度，提高农村养老保障水平，加快建立覆盖城乡的社会保障体系”作为目标。

首先，参保对象:年满16 周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇居民和未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加城乡居民社会养老保险。

其次，保险费缴纳:新农保的基金筹集由个人缴纳集体补助和政府补贴三部分组成。

(1)个人缴纳分为不同档次，缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1600元、1800元、2000元15个档次。参保人自主选择缴费档次，按年缴费。

(2)集体补助视情况而定，有条件的村集体经济组织应对所属参保人缴费给予补助。

(3)政府补贴。首先政府对符合领取条件的参保人员全额支付城乡居民基础养老金。按照国家统一规定，基础养老金标准为每人每月55元。中央和省财政按照统一确定的基础养老金标准给予60%的补助，剩余40%由市、县(市、区)政府负担。其次对于缴费补贴，市、县(市、区)政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，缴费即补。

(4)建立个人账户。政府为参保人建立终身养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他社会经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费资助，政府对参保人的缴费补贴，全部计入个人账户。政府缴费补贴部分在个人账户中单独记录。个人账户存储额参考中国人民银行每年公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

再次，养老金待遇:

(1)领取条件，符合条件，年满60 周岁、按规定缴费可以按月领取养老金。新型农村社会养老保险制度实施时，已年满60 周岁的农民，不用缴费，可按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。

(2)个人账户养老金，月个人账户养老金=个人账户积累总额/139。

(3)基础养老金，基础养老金标准为每人每月55元。中央和省财政按照统一确定的基础养老金标准给予60%的补助，剩余40%由市、县(市、区)政府负担。

(4)养老补贴，未享受城镇职工养老保险待遇的免缴费人员享受基础养老金每人每月55元。

二、分配型政策分析框架

新型农村养老保险政策本质上是要解决农民的养老问题，养老问题是农村老年人储蓄不足，无法在丧失劳动能力后自己活的必要生存与生活资料，国家通过强制性分配，对农村老年人给予一定的经济上的支持的制度。它背后涉及的问题是因收入不足而无法活的生存与必要发展的必需品，属于分配问题，因此新型农村养老保险政策属于分配型政策。

1.谁掏钱

社会合作是人们通过自愿、互利的交换获得物品的一种方式，而分配问题则是有些人因为自身能力不足或者外界环境的原因导致无法在交换中获得自己的必需品②，因此需要国家强制进行分配。国家强制性的分配，必然是将一部分人的钱拿来分配给另一部分人，简称从富人那里拿钱分配给穷人。这就意味着有部分人利益要受到损害，因此在分析分配型政策时必须判定政策的出资者。

根据泰政发〔2011〕33 号文件，很明显可以看出在该政策当中出资者是政府，政府不仅每人每月补助基础养老金55元，还给予每人每年不低于30元的缴费补贴，这些资金都来源于财政，而财政资金则是国家进行强制性分配的，因此对于出资者不做过多分析。

2.谁获益

根据上述分析，分配型政策是把一部分人的钱分配给另一部分人，那么就有一部分人是既得利益者，分析这部分人是如何获益的也是分配型政策必要的任务。受益者的行为，在一个分配型政策下，受益者是明显受益的，但是要分析根据不同的分配准则要获得最大化的收益，受益者的行为是怎样的。

泰政发〔2011〕33 号文件中规定参保人员年满60 岁可领取养老金。目前已年满60 周岁，不用缴费，可按月领取基础养老金，重度残疾人可提前5年领取。通过政策文本可以看出农民是受益者，农民只要参保，国家就对参保者给予基础养老金和缴费补贴。从受益的农民可以看到，受益人群受益程度也是不一样的。新农保实施时已满60 周岁的不用缴费直接可以领取，而且45 岁以后的缴费年限为实际年龄到60 周岁，这样相较于年轻人而言他们更快地享受到优惠，同时由于新农保政策中没有对多缴费的年限设置激励政策，都是定额的国家补助，相较于45 -60 岁的人来说，中青年农民工的收益要小且时间长。在这种政策下，基于自身利益最大化的考量，中青年农民参保积极性可能会降低。

3.分配准则下相关者的行为分析

在分配型政策下，将一部分人的利益分配给另一部分人，遵循何种准则，在这种准则下各行为主体为保证自身利益最大化如何做出行为选择，也是政策分析必须研究的问题。

泰政发〔2011〕33 号文件中指出“政府补贴由基础养老金和缴费补贴组成。基础养老金标准为每人每月55元。政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，缴费即补。县(市、区)对选择较高档次缴费的可给予一定奖励，具体标准和办法由县(市、区)政府确定。”

由政策文本可以看到政府的补助是统一标准的，不论缴纳多少钱补贴标准都是一样，体现了新农保的公平性和普惠性。但是单一的补助标准，将严重挫伤了农民提高缴费档次的积极性，在缴多缴少补贴一样的前提下，农民不论出于利益最大化考量还是出于比较的心理都会选择对自己利益最大的较低的缴费档次。

三、实证分析

根据分配型政策的分析框架，对新型农村社会养老保险政策已做了分析，剖析了该政策下相关者的行为选择，然后结合泰安市禹村镇的新农保的具体实施情况，对上面相关者行为的理论推导进行实证分析。

1.对受益者的分析

根据表1 可以看到在泰安市禹村镇的新农保参保年龄分布当中，45 -59 岁的最多占60%，而16 -35 岁的只占到了14%，比例远远低于前者，这与前面我们根据分配型政策分析框架分析的中青年参保积极性较低的结论不谋而合。究其原因主要是因为在政策设计上缴多缴少补贴一致，缺乏激励性，在这种情况下中青年由于对养老需求不十分迫切，加之激励性不大。因此出现年轻人参保率大大低于年长者，这是政策本身原因导致的。

表1 禹村镇新农保参保年龄分布表

2.分配准则下相关者行为分析

2012年禹村镇新农保规定最低缴费档次是200元，根据笔者调查，禹村镇所有村的平均缴费金额都在200元左右，平均缴费金额最高的村也是275元，根据禹村镇劳动保障所的统计，2012年新农保参保人数中选择200元缴费档次的占90%以上，而大部分选择较高缴费档次的农民年龄主要集中在45 -59 岁之间。年轻农民即使经济状况许可也大都选择200元最低缴费档次，农民此种行为背后隐含的就是政策中的分配准则。定额补贴规定使得农民做出有利于自身利益最大化的选择，年龄越大拿到养老金的时间越短往往在经济允许情况下选择较高缴费档次，而年轻农民觉得养老离自身很遥远，况且缴多缴少补贴一样往往会选择低缴费，这也证实了经济学中理性经济人的假设。

3.对政策目标的分析

泰政发〔2011〕33 号文件中将“进一步完善农村社会养老保险制度，提高农村养老保障水平，加快建立覆盖城乡的社会保障体系”作为目标。可以看到该项政策旨在解决农民养老问题，实际中具体的保障水平究竟如何?

根据表2，如果年缴费100元，以当前银行利率计算，年龄在50 岁以上的人到60 岁退休每月能领到60元左右，这与当前泰安市农村低保水平每年2200元之间还是存在较大的差距。而即使是现在16 岁到60 岁退休每月领到的养老金也仅有140元，同时还要考虑在未来40 多年时间里的通货膨胀。由此，泰政发〔2011〕33号文件中提出的提高农村养老保障水平的目标是否能真正实现有待商榷。

表2 年缴费100元，银行年利率3%不同年龄段的养老金水平

四、结论

通过上述分析，任何政策下相关者的行为都是由于政策本身内部的准则导致的。由此在我们分析任何政策失灵或者未达到政策所要达到的目标时应首先从政策本身切入，特别是作为分配型政策，政策的出资者、受益者以及内部的分配机制都是影响政策相关者行为的重要因素。

新型农村养老保险政策自试点以来，取得了不错的成就，以禹村镇为例2012年以达到53%的覆盖率，从这个意义上讲完成了扩大农村社会保障体系覆盖面的目标，但还应看到由于其内部分配准则致使中青年农民参保积极性不高，缴费档次较低，在目前的以一年期银行利率计息的准则下，能否做到保障农民老年后的基本生活，这个还是不可知的。而新农保如何成为农民养老的支柱，新农保未来应如何发展都是我们需要重视并迫切需要解决的问题。

注释:

①有关社会问题分为分配问题和合约问题的分类，余飞跃副教授在《嵌入社会结构中的社会问题的分类逻辑——一个经济学分析框架》一文中做了详细阐述，本文不过多阐述。

②有关为什么有些人无法在社会交换活动中获得成功，阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》一书中做了解释，这里不过多赘述。

［1］国务院.国务院关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见(国发［2009］32 号).http://new.qq.com/a/20 09 04/002655.Htm，2009 -09 -04.

［2］沈苏燕，李放.农民养老政策系统的协调性分析——以政策文本为研究对象［J］.南方人口，2010，25，(1):30 -38.

［3］孟芳，葛笑如.基于政策分析的新型农村社会养老保险的实践与思考［J］.农村经济，2008，(10):80 -83.

［4］杨一帆.中国农村社会养老保险制度的困境、反思与展望——基于城乡统筹发展视角的研究［J］.人口与经济，2009，(1):67 -73.

［5］姜向群.改革开放以来中国老年社会保障制度的发展变革及政策思考［J］.人口研究，2009，(3):20 -31.

［6］邓大松，薛惠元.新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析——兼析个人、集体和政府的筹资能力［J］.经济体制改革，2010，(1):86 -92.

［7］泰安市政府.泰安市人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见(泰政发［2011］33 号).http://sdta.lss.gov.cn/znfg20110815，2011 -08 -15.

［8］莫旭麟，韦剑峰.论政策的起源和本质［J］.社会科学家，1990，(2):41 -45.

［9］See，E.S.Quade.Analysis For Public Decision［M］.New York:Elsevier Science Publishing，1989:4 -5.