梧州学院 欧建峰

1 研究背景

广西桂东承接产业转移示范区为国家级承接产业转移示范区（以下简称“示范区”），包含桂东的玉林、贵港、梧州和贺州四市。示范区的设立，对于加快桂东地区吸引东部产业转移，加速形成西江经济带核心发展区域，推动广西区域经济协调发展具有重要意义。针对示范区建设的研究，大多数学者侧重于产业转移的承接和产业结构的优化等方面，针对示范区内的政府间合作研究相对较少。然而，示范区内四市区位条件相近，资源特色相似，产业结构趋同，产业的互补性较差、合作度较低。而且示范区四市多处于工业化的加速发展期，对资金、人才、技术、信息等生产要素的需求不断增加，各地为承接项目和外来资金展开竞争，以邻为壑的地方本位主义会加剧这种竞争，不规范竞争导致负面的外部性问题。

在此背景下，研究如何促进区域合作以此实现桂东地区协调发展显得尤为重要，而政府间合作又是实现区域合作的关键。但在我国区域经济发展过程中，区域内地方政府“离多合少”，面对诸多“共同利益”时，有效合作常常难以开展，面对“双赢”的区域合作机会也是漠然视之。以桂东四市为例，从提出构建桂东承接产业转移协作区到示范区的建立，区域合作看似已经形成而且不断深化，但是合作仅仅体现在共同争取上级政府的政策支持、推进桂东地区基础设施建设等层面上。示范区发展最基本的要求——在承接产业转移过程中合理进行产业分工和布局，桂东各市并没有做到真正协调与合作。相反，不顾区位条件和产业定位，“有转必接”导致的产业同构和重复建设等竞争现象依然突出。本文基于博弈论的视角，结合地方政府的行为特征，分析桂东承接产业转移区际合作障碍，以期在承接产业转移过程中实现合作共赢。

2 基于经济竞争的地方政府博弈

行政分权和财政包干的改革，调动了地方政府发展经济的主动性和积极性，地方政府扮演的角色从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转化，为实现地区利益和自身利益的最大化，地方政府想方设法发展经济。即使在有严重地方保护主义倾向的地区，基于GDP最大化的考量，地方政府也有谋求区域合作的动机。假设甲、乙为桂东地区任意两个地方政府，基于GDP最大化的假定，甲和乙合作的充分必要条件为：

其中g（a）、g（b）分别表示甲、乙地方政府在合作中获得的净收益，只要g（a）＞0并且g（b）＞0，甲、乙之间的合作就会产生。合作使得参与人实现“来自交易的收益”，合作博弈所对应的是一个正和博弈。正常的经济竞争“合则两利”，地方政府在合作中获得收益，地方政府间的合作应该普遍化。但桂东地区的现实却是地方政府为争夺承接项目展开恶性竞争，过度供给基础设施，无限度降低税率，承接产业转移为什么会演变成“让利竞赛”？地方政府“经济人”的特性影响了政府间的合作。

图1 一次博弈得益矩阵

支付矩阵中第一个数字为政府甲的收益，第二个数字为政府乙的收益。此时， 无论对方采取什么策略，竞争策略都是它们最优的选择，（竞争, 竞争）是此博弈的纳什均衡。在对抗的竞争下，竞争双方采用相同竞争决策达到纳什均衡。而均衡状态下地方政府的收益和（a+b-2c）小于其他的策略组合，双方陷入“囚徒困境”，区域内地方政府收益最小化。

从对抗竞争的博弈支付矩阵可以看出，政府间的合作意愿不足。上述结论可以解释桂东地区经济活动中的恶性竞争现象，各承接地地方政府因为“经济人”的利己本性，为了在竞争中获得比较优势，在承接产业转移中争相采取各种优惠政策，甚至不惜以牺牲环境为代价，承接产业转移逐渐演变成“政策倾销”的恶性竞争，造成区域内公共利益和社会福利的损失。

3 基于“混合竞争”的地方政府博弈

我国对官员的绩效考核机制偏重于经济增长导向，通过发展经济获得政治提拔成为地方政府官员得以晋升的主要途径。所以同一上级政府领导下的同级政府官员处在一种“混合竞争”中，他们在为发展本地区的经济展开竞争的同时，也在为本人获取更大的政治晋升机会展开竞争。经济竞争成为政治晋升竞争的工具，政治晋升竞争成为经济竞争的目的。这种嵌入到经济竞争中的政治晋升博弈会影响着政府官员的行动选择逻辑，将进一步减少地方政府合作的空间。

我国政府体系金字塔型的政治权力结构决定了只有有限数目的官员可以获得提升。在政治晋升博弈中，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，一人所得为另一人所失，因而参与人面临的是一个零和博弈。而对地方官员的政绩考核，上级政府依据的是相对经济绩效而不是绝对绩效，也就是当甲地区的GDP增长率高于乙地区时，甲地官员获得提升的机会大于乙地官员。这使得政府官员在合作中不仅关心本地区获得的收益，更关心竞争对手从合作中获得的收益，只有当合作的结果不改变参与人政治晋升的相对位次时，合作才可以实现，否则合作很难发生。而且在成本允许的情况下，政府官员不仅有激励做有利于自己的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手的事情；对于那些利己不利人的事情激励最充分，但是，对于那些“双赢”的合作则激励不足。因此这就可以解释桂东承接产业转移示范区虽然已经建立，市场也渴望地区间能合理分工与合作以形成优势互补的产业体系时，为什么有效合作迟迟难以展开的原因。

由此可见，身处“混合竞争”中的地方官员合作空间非常狭小，不合作是因为怕带给竞争对手正的外部效应，从而减少自己的晋升机会。政治晋升博弈使处于同一行政区划内的同级地方政府间处于经济上相互赶超的境地，尤其是发展层次相同、经济实力相当的地区更容易产生攀比。此时经济区内“群龙无首”，政府官员通过“努力”获得晋升的机会几乎均等，它们之间竞争越激烈，越不容易形成合作。桂东承接产业转移示范区四市间地理位置相邻、经济发展水平相近，这无疑加大了四市间区域合作的难度。以梧州市为例，梧州市已经与广东肇庆市签订协议，在两市交界处就促进产业转移和承接展开合作，其合作深度超过梧州与桂东其他三市的合作深度。就行政区划来讲，梧州与其他三市在区域合作方面应该更容易达成协议，为什么梧州市与肇庆市的合作后来居上？因为它们各自的决策和行动不会影响到对方的政治晋升机会，反而容易形成合作。

4 促进区域合作的措施

区域合作是区域经济健康发展的要求，加强桂东四市间承接东部产业转移的合作，可以从以下几方面着手。

4.1 约束地方政府行为

地方政府是地方经济和社会利益的代表，同时也是相对独立的“经济人”，如果没有适当的约束机制，参与人的博弈行为将会产生低效率和逆选择问题。当前我国恰恰是对地方政府的约束软化，以至一些地方政府采取同区域宏观利益相背离的策略同别的区域展开竞争，有序竞争产生动力，恶性竞争导致内耗和互损。在政策制定上，广西区政府可以建立土地政策、税收政策的“红线”制度，对承接产业转移过程中触及土地政策和税收政策“红线”的地方政府一票否决，以此促进地方政府间的合作。

4.2 建立科学合理的政绩考核和官员选拔机制

以GDP为主要内容的官员考核和晋升机制使地方政府官员为了获得晋升机会而不顾地方客观条件开展无序竞争，造成公共利益和社会福利的大量损失。因此，一方面要完善政绩考核内容或指标体系，应从偏重于经济增长的考核指标向经济发展、社会综合管理、食品安全和环境保护等综合考核指标转化；另一方面推进考核主体的转变，应将对地方官员政绩考核的主导决定权下放给社会公众，而不是上级政府或地方政府的人事部门，只有这样才能对官员行为进行实质性约束。在此基础上，构建民主公开的官员选拔机制，逐步推行直接选举、公推公选、规范考察的方式，面向社会和内部选拔党政各级各类优秀人才，逐步实现选拔任用部的科学化、民主化和制度化。

4.3 建立跨行政区的多元协调机制

为了促进合作，化解利益冲突，桂东地区要以“开放、合作、共赢”为宗旨，在政府间构建规范的利益博弈机制，推动区域经济协调发展。包括尽快成立类似广西北部湾经济区管委会的机构，建立区域利益协调机制；以现有的桂东四市市长联席会议制度为基础，完善区域对话协商机制。广西区政府要编制出台桂东承接产业转移示范区重点领域专项规划，按照规划确定产业承接重点，引导桂东四市依托本地比较优势和产业定位承接产业转移，通过有序承接、合理分工、错位发展，形成优势互补的区域产业体系。进一步整合桂东四市间的产业布局，构建“一带两廊三区”的产业空间布局，通过在区域功能定位、产业空间布局、产业链整合和政府机制方面的有机结合，避免互为割据、恶性竞争的诸侯经济，提高区域整体竞争力。

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