李晓广，朱考金

(1．南京农业大学思政部，江苏 南京 210095;2．南京市社会科学院社会发展所，江苏 南京 210018)

一、作为问题提出的服务型政府建设

党的十八大报告明确提出:“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”这不仅表明加快服务型政府建设是未来中国特色行政管理体制改革的核心议题，而且为我国推进服务型政府建设指明了方向，其实质就是如何有效地贯彻和实施一切为了民众和依靠民众的民众路线。作为取代传统管制型政府治理模式的一种新型政府治理模式，服务型政府建设的实践源于西方国家政府对治理模式的探索，并取得了一定的成效。随着我国市场经济建设步伐的加快，以及现代民主政治发展的迫切需要，改善政府执政方式、更新执政理念被提上议事日程。因此，服务型政府建设日益受到关注，并且成为了一种理念。2004年，国务院总理温家宝在一次讲话中正式提出了服务型政府建设的问题，它标志着我国服务型政府建设从理论探讨向实践探索迈出了实质性的一步。此后，我国各级政府部门，在实践中积极探索，勇于创新，在构建服务型政府实践中取得了不少成绩。但不可否认，时至今日这一建设步伐还甚为缓慢，服务性政府建设中还存在着一些亟待解决的问题，主要表现为如下几个方面。

第一，传统管制型政府治理模式尚未打破。我国政府管理理念深深植根于两千多年来的封建统治意识之中，传统管制型政府将权力独揽，力求建立一个全能型政府，管制社会生活的方方面面，以工具理性思维将公共行政当作社会治理和维护权威统治的工具，从而忽视或根本无视其服务性的价值导向。但全能型的政府只会导致政府权力的无孔不入和不受制约，从而导致权力的执行力效率低下，并且易于滥用，致使公众民怨沸腾。

第二，现代公共服务理念还未形成。政府公职人员缺乏公共精神与服务理念的公仆意识，甚至与民对立，从而不能有效地为广大民众提供他们所需要的公共产品。在行事方式上，仍惯常于行政、甚至威吓手段，不擅长使用经济、法律及德治等手段解决问题;管理中滥用职权的现象时有发生。

第三，许多地方政府部门对于服务型政府建设认识不足，想法简单。一些政府部门认为为老百姓提供的公共产品越多越好，也能够体现其政绩，而不问是否为社会所需，从而在具体操作层面存在表面化、形式化现象，甚至敷衍了事。

第四，政府公职人员的素质还有待提高。服务型政府的最终建成，需要一支具有先进服务理念、管理才能及为人正直可靠的专职人员队伍。但目前我国公务员队伍的公共精神、责任与服务意识还普遍缺失，行事上形式主义、官僚作风还很严重。一些官员还在把人民赋予的权力当成其谋一己私利的特权，甚至乱施淫威。

这些问题的存在，使得服务型政府建设一直是被广泛热议的话题。但现如今，虽然对建设服务型政府已为人们普遍认同，党的十八大报告中也为服务型政府建设指明了大的方向，而对于如何建设以及建设一个什么样的服务型政府模式，学者们却意见不一，从而形成了以经济发展为目标的发展型、以为社会成员提供基本保障为目标的保障型和以尊重公民的主体地位和公民广泛参与的参与型三种模式［1］。各地在实践中做法也不一致，进而导致乱象丛生。

因此，消除差异，扩大共识，遵循服务型政府建设中的一些根本准则和价值标准就显得尤为重要。著名学者张康之教授曾归纳了建设服务型政府必须遵循的几个基本准则:即实现从控制导向向服务导向的转变，从效率导向向公正导向的转变及从政府及其行政的工具定位向价值定位的转变;确立起一个合作和信任的整合机制;谋求德治与法制的统一;用行政程序的灵活性来取代行政程序的合理性;用前瞻性取代回应性等［2］。这些原则性构想，即是要求政府应坚持以民为本理念，秉持公共精神和服务意识，强调在民主对话，沟通协商基础上政府与民众的合作互动，构建有效的民众利益表达机制等。而这在某种程度上却是新公共服务理论核心价值的基本诉求，因此，深刻领悟新公共服务理论的核心理念，从中汲取有益于我国服务型政府建设的养分则不无裨益。

二、新公共服务理论的价值取向与核心理念

新公共服务理论是美国公共行政学家罗伯特·B·丹哈特、珍妮特·V·丹哈特夫妇基于对新公共管理理论的反思，尤其是在批判企业家政府理论这一新公共管理理论精髓之缺陷的基础上建立的一种新公共管理理论。

(一)新公共服务理论的价值取向

20世纪90年代的新公共管理理论推动了西方各国政府的再造运动，但其目标在于转变政府职能、改变工作理念与方式等，而不在于减少政府应负担的责任，从而在人员与经费短缺的情况下，带来更为优良品质的公共服务。但除了将服务目标定位于效率、品质和顾客外，西方各国的行政改革却更加突出公平、公正等社会价值的重要性。因此，这一理论的目标在于提供以顾客为导向的公共服务，遵循市场化的路径，将市场机制引入公共服务领域。这一理论虽然在后来席卷了西方各国公共行政改革，并取得了令人赞叹不已的伟大成就，但不久却招致了诸多的批判和质疑，尤其是其“顾客导向”“企业家政府理念”备受新公共服务理论的诟病。

在对新公共管理运动的总结与反思，及对各种质疑与批判进行理性思考的基础上，美国著名行政学学者丹哈特夫妇于21世纪初提出了一种全新的管理理念——新公共服务理论。丹哈特夫妇指出:“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”［3］与传统公共行政理论以政府为中心进而寻求政府本身的改革和完善不同，新公共服务理论的价值旨趣在于，它将公民置于整个治理体系的中心，强调公共管理的本质是为民众提供服务，政府或公务人员的第一要务是帮助民众清晰表达并实现其自身利益，而不是寻求如何对社会进行有效地驾驭或控制，即从舵手转变为服务生的角色。新公共服务理论的价值取向在于推崇为民众服务的公共精神，提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治［4］38。当然，新公共服务理论这一价值取向的形成，是有其深刻的历史理论渊源的。

(二)新公共服务理论的理论渊源与核心理念

新公共服务理论的形成和发展是基于民主社会的公民权理论、社区和市民社会、组织人本主义及后现代公共行政理论这四大理论之上的。

民主社会的公民权理论倡导积极参与的公民权利，它强调公共管理者应与民众建立积极的合作与信任关系，让民众分享公共权威，并减少对他们的控制;有效地回应民众的需求，进而提高他们的满意度与信任度。社区和市民社会理论则认为，社区在统一管理和整合民众利益中发挥重要作用，在基层民主政治建设中扮演重要角色。因此，政府在积极促成公民与社区的密切联系中应担当重要责任。与传统组织理论强调权威、控制、规则体系的系统化及组织程序的严密性不同，组织人本主义理论则以人为本位，认为组织应少受控制支配，并试图将公共组织打造成在挖掘人的潜能和创造性、自我价值实现等方面扮演重要角色的载体。而后现代公共行政理论则主张运用后现代的话语体系与思想来重新诠释公共行政。该理论认为，在一个日益复杂多样且联系日益紧密的后现代社会中，通过各相关治理主体的协商对话、沟通与合作来解决各种复杂的问题则变得越来越重要。

基于以上四大先驱理论，并根据自己的深刻领会与体悟，丹哈特夫妇诠释了令人信服的新公共服务理论的七大原则:即以服务为政府的首要职能，以公共利益为价值依归，思考应有战略性而行动要体现民主性，为服务而非顾客，责任的多重性，以人为本位，超越追求生产效率的企业家身份、凸显公民权和公共服务的重要性等。丹哈特夫妇进一步解释说，对于公共管理者来说，更加重要的是在体现公共价值的领导考虑如何帮助民众清晰表达并实现其自身利益，而不是寻求如何有效地驾驭或控制社会的未来走势。政府和公职人员应努力促进构建一种具有集体性、公共性的利益观念，政府的作用应更多地体现在把民众聚拢到能够轻松自由而坦诚对话的公共空间，彼此共商整个社会理应选择的共同利益与责任。而公共利益就是在对话协商中对共同利益的聚合，而不是原子个人主义自身利益的聚集。因此，政府和公职人员不仅要关注被服务者的分散的个人需求，更应重视民众的公共需求，并在他们之间建立良好的信任和合作关系。只有基于这种善待与尊重，通过合作和共同领导来运作，公共组织的管理才可能取得成功。

综上所述，新公共服务理论是在汲取传统公共管理理论合理内核的基础上，并在摈弃其企业家政府理论市场化观念缺陷的前提下，提出和建立的一种以民主价值与公共利益为核心价值旨趣，更为符合当代公民社会发展和公共管理实践需求的新理论。新公共服务理论强调公共管理的基点在于对民众合理诉求的积极回应，与在民众利益共享、责任共担的基础上的互利合作，而不是仅仅反映管理者的要求和意图。这就要求将民众置于服务的中心位置，使他们不再是边缘化的客体，公民、公民权和公共利益成为公共服务的第一关切点。因而，公共行政部门的任何行动，其价值目标都应是“服务”而不是“管理”。公共行政官员在管理公共组织和执行政策时，应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责，重点不是放在为政府掌舵或是划桨上，而是应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上［4］44。这就要求建立一种以公共协商对话和公共利益为依归的公共服务行政指南，对民众善待与尊重的观念及对公民权和公共利益崇尚的精神，不仅应贯穿于公共行政的运作始终，而且应在行政部门内部加以牢固确立。

三、新公共服务理论对我国服务型政府建设的启示

建设服务型政府是当前中国特色行政体制改革的一项重要目标。服务型政府建设的着眼点在于如何建设以及建设一个什么样的政府。虽然建设的路径多元，也不乏可资借鉴的理论知识，但从以丹哈特夫妇为代表所建构的新公共服务理论汲取养分，对我国服务型政府建设则不无裨益。

由上述可知，丹哈特夫妇所创立的新公共服务理论因其超越了传统公共行政的效率中心论和新公共管理的市场化和企业化模式等工具性价值的内在矛盾和缺陷，凸显了民主、公民权和公共利益等目的性价值在现代政府即服务型政府中的中心地位，由此使得现代服务型政府对人性假设和政府的道德合法性提出了新的诉求［5］。因此，新公共服务理论实际上表达了从传统公共行政对政府作用定位处于困境中突围的一种理论诉求，而这也正是长期以来公共行政理论的核心议题。因为政府这一官僚组织虽然长期以来被认为是非人格化的，但事实上它又有极其人性化的面向。政府不仅要以最大的效能为社会和民众提供服务，而且因其运作以公共利益为依归，这就必然要求对民众的诉求和愿望作出积极的回应。因此，政府在运作中不仅要始终体现服务的价值，还要把握好服务中的行政效率与积极回应之间的平衡摆，从而使得政府能真正体现行政服务中的公共利益。因为在政府治理过程中，效率固然不能被忽视，但是应当被置于民主与公共利益的框架之内，未来的公共服务将以公民对话和公共利益为基础，并与后两者充分结合［6］。这表明，在民主社会的政府治理与公共行政中，无论何时，我们对民主价值观和民众的利益诉求的关注都应放在首位。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中［7］。

可见，新公共服务理论高扬了民主与共和精神，把公民、公民权和公共利益等一些民主与共和的基本价值理念贯穿于民主治理的始终。透过新公共服务理论，我们可以发现其中丰富的行政理论蕴含，即崇尚公共利益至上、行政服务意识至上、行政责任意识至上及行政关怀至上等行政伦理价值观。而且相对于一般的行政民主而言，新公共服务理论中的民主意蕴具有领域宽、范围广，深厚透彻、直接可靠、易于操作等特点。这种民主意蕴的实现需要公民美德的塑造、行政官员道德意识的复兴及民主对话、共同生产、共同领导等［8］。这充分说明，公共服务型政府的价值维度，应体现在以公民为中心的价值理念、建立沟通对话机制的服务职能、公务员角色的重塑与定位、多中心合作的社会治理模式、公共精神的培育等方面，因而上述诸项也是公共服务型政府的核心构成要素［9］。

因此，新公共服务理论实际上为我们提供了一个构建服务型政府的全新理论视角，从中可以汲取服务型政府建设的重要思想源泉。虽然新公共服务理论是丹哈特夫妇基于西方的社会历史发展和文化传统，尤其是典型美国式的民主价值观和宪政体制而提出来的一套公共行政理念，但如果我们能做到从这种东西方文化价值观的差异和社会政治发展的不同路径中求同存异，以一种理性的态度来审慎地看待新公共服务理论，虚心接受和借鉴其中的合理内核，不可否认，新公共服务理论的核心价值理念和基本准则必定对我国服务型政府建设具有极为重要的理论和实践价值。我国行政管理体制改革的导向是构建一个全新的新型公共服务型政府，而不是对市场经济的一味盲从，将政府管理市场化、企业化。因此，从新公共服务理论的视角出发，我们必须重新审视政府、公职人员与普通民众之间的关系，在两者之间民主对话、沟通协商基础上，建立一种新型的合作共治关系，以实现公共利益的最大化。在当前，这其实关系到我国政府机构能否将“一切为了民众、一切依靠民众，从民众中来，到民众中去”这一根本的民众路线很好的贯彻。为此，我国在打造新型服务型政府、推行新一轮公共行政改革中应作如下试问与理性思考:如何树立公民本位的服务理念?如何实现公共官僚机构的职责转型?如何构建民主协商式的治理机制?对这些问题的理性思考和正确回答，从根本上关系到未来我国各级政府部门能否与民众之间建立良好的协作与信任关系，以及在民众参与治理的基础上建立公民与政府之间责任共担、利益共享的治理机制。

由此可见，现今我们在坚持“全心全意为人民服务”的执政宗旨及“立党为公、执政为民”的执政理念指导下，在积极贯彻民众路线的指引下，借鉴新公共服务理论，一个新型服务型政府的建立做到以下两点最为关键。

(一)坚持一切为了民众，树立以民为本的施政理念

丹哈特曾强调，当我们成为舵手时，千万不要忘记是谁让我们掌舵，掌舵为了谁，谁才是船的主人。建设服务型政府，必须坚持以民为本的施政理念。祛除政府公职人员官本位、社稷次之、民为轻的封建特权思想，培育公仆意识和全心全意为人民服务的观念。进行合理的角色定位，在日常公共行政中，政府及其公职人员不仅要扮演调停者、中介人甚或仲裁者的角色，而且在治理中要成为公共利益和公民参与的促进者、公共服务的提供者。政府工作的中心应从重经济性服务领域转向重教育、医疗、环境卫生等社会性服务领域，构建以“人”为中心的多元治理模式，从而使经济发展最终服务于人的发展。

(二)坚持依靠民众，建立公民广泛参与和合作对话的治理机制

今天，面对日益复杂的社会环境和因价值多元而引起的价值冲突，政府部门在行动上一定要体现民主，把民众的广泛参与视为民主政府制定政策中必要的程序和环节。为此，在服务型政府建设中，首先，应努力培育广大民众的民主参与意识，并努力拓宽民主参与的领域和渠道，创新公民参与的方式、方法。在决策民主、科学的基础上，不断推进政策执行和监督领域的公民参与，提高政策执行的效率。其次，应建立良好的官民对话沟通机制。公共行政官员一开始就应该认识到，一种参与并且开明的公民权对于民主治理是至关重要的，公共利益超越了自身利益的聚集，应通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同利益［10］。这是公共利益观念形成和公共利益最终实现所必备的治理平台。

当然，我国服务型政府建设有其自身特定的中国语境和现实关怀，新公共服务理论虽有借鉴意义，但不能奉行拿来主义;而且一个服务型政府的建成，也不可能一蹴而就，它需要成熟的市场经济和公民社会的发展壮大，以及法治国家建设下官民共治理念的形成作为支撑。因此，政府和民众都必须克服急于求成的心理，循序渐进地推进我国服务型政府建设，积极贯彻和践行民众路线。唯有如此，我国服务型政府建设的道路才会越走越宽广。

［1］王方东．试论服务型政府建设的价值取向与发展模式转换［J］．行政与法，2013(1):25－26．

［2］张康之．关于服务型政府的几点原则性构想［J］．上海城市管理职业技术学院学报，2007(4):7－10．

［3］［美］罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特．新公共服务:服务而不是掌舵［M］．北京:中国人民大学出版社，2004:6．

［4］［美］罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特．新公共服务:服务，而不是掌舵［J］．中国行政管理，2002(10)．

［5］熊节春．现代服务型政府的伦理意蕴——基于新公共服务理论的分析［J］．南昌大学学报:人文社会科学版，2009(4):114．

［6］王丽莉，田 凯．新公共服务:对新公共管理的批判与超越［J］．中国人民大学学报，2004(5):109．

［7］周晓丽．传统公共行政、新公共管理、新公共服务比较研究［J］．天府新论，2006(3):80．

［8］邓念国．新公共服务理论的民主意蕴及其实现路径［J］．江海学刊，2008(3):106．

［9］张治忠，廖小平．解读公共服务型政府的价值维度——基于新公共服务理论的视角［J］．湖南师范大学社会科学学报，2007(6):39．

［10］张治忠．新公共服务理论视野下的当代中国行政价值观建构［J］．伦理学研究，2009(2):24．