贺卫东，张会霞

（河南商业高等专科学校 工商管理系，河南 郑州 450045）

一、城中村改造概述

（一）城中村内涵及特征

关于城中村的定义，目前学界并没有统一的说法，有的学者认为，城中村是指地处城市的农村已经被划归在城市的建设范围内，但其体制依然是农村集体所有制，农民仍然以村民委员会为载体聚集在一起的村庄。而有的学者认为，城中村是指城市中村庄的土地很少或没有，农民的职业结构和生存方式已经向城市社区转型，但其基本素质仍然不具备城市社区特征的村庄［1］10。笔者认为，城中村应该是指在我国城镇化快速发展的过程中，根据城市建设的需要，农村土地基本纳入城市的总体规划范围，农民基本丧失原有的土地，并已经转化为城镇人口的村庄，由于这些村庄地处城市的包围圈内，原有的村民仍然居住在一起，但却聚集了大量的外来人口。

从上述城中村的概念可以看出，城中村具有以下几个特征：一是地缘性。我国大多数城中村地处城市郊区，由于城镇化进程的加快，这些村庄逐渐融合在城市中。在这些村庄中有的是合法的居民建筑，有些是非法的商业建筑和违章建筑。二是社会性。城中村与城镇有些不同，人口相对比较复杂，本村人口比较少，而外来流动人口比较多，农民的文化素质相对较低。即便是本村的居民，也很少从事农业生产，主要以商业活动为主，但又缺乏统一的管理。三是经济性。城中村的农民依靠农业获得的收入较少，他们中的大多数从事二、三产业，经济收入主要靠村集体组织的收入分红、自己房屋出租的租金以及二、三产业的收入等［2］5。四是生活性。城中村经过改制后，原来的村民已经变成了城镇居民，但家庭习惯仍然以传统的模式为主，社区组织仍然沿用传统的农村体制。

（二）城中村改造的必要性

城中村改造是现代化建设的需要。在我国城镇化快速发展的过程中，城中村的改造可以缩短农村向城市的过渡，加快推进城乡一体化建设。城中村的各项基础设施、建筑和土地的利用价值等都与城市背道而驰。因此，城中村要进行彻底地改造。通过对城中村的改造，彻底摒弃那些阻碍城市发展的不利因素，提高农民的生活质量。

城中村改造是提高城市竞争力的需要。目前，我们正处在知识经济快速发展的时代，区域经济协调发展，特别是城市之间的竞争日益激烈，综合实力的强大可以为城市在竞争中赢得更多的主动权。城中村实际上已经融为城市之中了，城市的协调发展离不开城中村的发展。一些城中村位于城市的核心地带，如果不对其进行改造，必将严重影响着城市的竞争力。因此，将城中村纳入城市的统一管理和规划，通过多方面调整，实现城中村向城市转变是实现城市快速发展的需要，这不仅提高了城市的外部形象，还进一步提升了城市的综合竞争力。

城中村改造是提高村民自身生活水平的需要。城中村农民的经济来源主要依靠二、三产业的经营收入，生活方式也已经不是传统意义上的农民。由于城中村的农民自身素质较低，他们经营资产具有很大的风险性，一些集体的资产根本无法实现保值增值，这就造成他们生活水平的下降。同时由于城中村基础设施不健全，布局不合理，在很多方面存在着较大的安全隐患。

二、城中村改造存在的问题

（一）城中村改造缺乏法律依据

目前，我国在城中村改造过程中还没有统一的法律文件作支撑，尽管有些地区采取地方立法的形式，但都是根据本地实际制定的，缺乏政策的完善性，其对城中村改造时农村土地的出让、农民房屋的产权归属以及改造后农民集体经济组织的存在形式还没有一套清晰的思路。同时，在城中村改造过程中各相关部门没有很好地协调，造成权、责、利分配不清，缺乏宏观的政策性指导。这就使城中村改造后的安置补偿标准和利益分配方案没有大众可信服的公信力，造成政府的权利遭到滥用，给改造增添了很多大的阻力［3］。

（二）城中村违章建筑严重，房屋产权不明晰

城中村违章建筑随处可见，这些建筑根本没有经过有关部门的批准。城中村中的违章建筑主要建造在经济繁华的地段，投资少，经济效益高，各有关人员通过违章建筑牟取大量的经济利益，没有经过有关部门批准建立的违章建筑不能取得产权，这就使得城中村改造工作很难推进。承认违章建筑的合法性会造成房屋乱建现象更加严重，否认违章建筑的合法性会对已经存在的建筑物拆迁起来损失较大。因此，要使城中村顺利拆迁，首先要明确建筑物的合法性，并要在一个合理的框架范围内解决城中村的违章建筑，使各利益群体相对满意。这个问题解决不恰当，不但损害了合法者的经济利益，还会给城中村的改造带来更多的困难，进一步加大改造的成本。

（三）村民思想上对改造有很强的抵触情绪

城中村的村民仍然保留着传统的思维模式和生活习惯，对祖祖辈辈生活的土地难以割舍，短时间内这些想法难以改变。城中村地理位置比较特殊，具有城乡二元化的结构，村民为了多得补偿款，往往大量私建房屋，这就造成拆迁时各方利益很难达到平衡，最终导致改造工作难以进行。城中村的村民对自己房屋的补偿要求较高，政府和开发商很难满足村民的要求，强制拆除会造成村民的不满，不强制拆除拆迁就难以进行。因此，政府只能在法律许可的范围内进行必要的整治和规范。实践中，各地政府出台的措施很难解决城中村改造的问题。城中村改造工作相当复杂，又没有可靠的法律文件作支撑，操作起来比较难，这不仅使改造工作难以推进，而且会造成许多不必要的麻烦。因此，稳定农民的思想情绪是解决问题的关键，政府在其中应扮演重要角色，通过制定比较完善的实施细则，平衡各方相关利益群体，才能使改造工作顺利进行。

（四）农村基层组织及其体制难以发挥作用

在对城中村改造的时候难免会涉及到国家的管理体制问题，怎样把城中村村民委员会的权和责比较顺利地转移到新社区居委会上来，是政府要做的重要任务。新成立的社区委员会不能只是摆设，要充分发挥其应有的作用。经过改造，新的社区委员会要按照城市社区的管理方式解决市政公用、社区绿化和小区物业管理等方面的问题，同时还要提高层次做好创建社区文明、社区综合治理等方面的工作。

（五）城中村改造和社会保障很难统一进行

国家对城中村改造的主要目的就是加快城市化建设，让城市之中的农民转变成城镇居民。农民转变成居民不是原有身份的转变导致的旧权利的丧失和新权利的获得，而是转变后居民身份带来的权益保护，尤其是与他们生活息息相关的社会保障体制。农民丧失原有土地后，部分城中村农民可能由于没有可靠的经济收入而处于社会的边缘地带，还有可能是改造后的农民不能与城镇居民享受同等的社会福利，这就加大了城中村改造的难度。现行的社会保障体制没有统一的法律依据，主要是部门规章和地方性的规范性文件对改造后的农民做出了一些规定，且不够系统，操作起来也比较麻烦［4］3。

三、造成城中村改造困难的原因

（一）城中村土地权属的变更

城中村问题的主要障碍是城乡二元化的体制，而土地又是农民最基本的生活保障。城中村改造后就意味着农民失去了原有的土地，这样农民就只有依靠二、三产业获得经济收入。政府通过土地征用的方式把集体土地转变成国有土地，然而，现行的法律法规并没有明确规定土地征用的办法，地方政府征用土地时没有统一的标准，操作起来也比较麻烦，这就给城中村改造工作带来很大的障碍。

（二）城中村集体资产的处置

城中村的集体经济发展很快，规模也越来越大，但也凸现出村集体经济虚置的缺点。在上世纪八十年代，我国有些地方就实行村集体经济的改制，把村集体经济改成股份合作制的形式，使农民对集体经济享有更多的经营监督权。但是，这种改制主要还是内部利益的分配调整，使集体经济具有更强的封闭性质。目前，在城中村改造中，各种矛盾日益突出，再按照股份制进行操作，实施起来就更加困难了［5］5。

（三）改造后农民利益的保护

城中村改造是一项复杂的系统工程，不能一蹴而就。城中村的农民拥有宝贵的土地资源，他们可以通过自己房屋的出租获得租金收益。当前我国的改造安置制度还不健全，政府在征收农村土地的同时并没有进行合理地补偿，这就无法保证农民失去土地后最基本的生存和发展。因此，对城中村改造首要的任务就是解决农民的安置问题，否则就无法调动农民参与的积极性。改造前农民的经济来源很广，改造后农民的收入会明显下降，这就导致城中村的农民对改造具有很大的抵触情绪，甚至不惜利用自己的生命进行阻挠。城中村农民对拆迁补偿有着更高的要求，政府和开发商在现有的条件下很难满村民的要求。因此，改造工作面临着村民的意愿和改造的最终目的不相符合局面。

（四）各方利益的分配

政府、村民、开发商的利益分配是一个复杂的过程，怎样合理安排各方利益实现共赢，对城中村的顺利改造十分重要。在城中村改造过程中，不仅要使村民有一个良好的居住条件，还要使开发商实现利益最大化，更要使政府赢得良好的投资环境，提高城市的品味。开发商在改造中起着很大的作用，开发作为一种商业行为，他们的目的就是追求利益的最大化［6］5。但是，开发商在城中村改造中获得的利益多寡，主要取决于城中村的优越位置和未来房地产的升值空间。然而，由于地理位置带来的更大利益应当由城中村的村民和村集体组织享有，开发商只能获得与其开发相当的平均收益，而不能无限侵占集体和村民的应得利益。

四、完善城中村改造的法律建议

（一）完善城中村改造的法律法规

目前，我国还没有制定关于城中村改造的法律法规，致使在改造过程中出现诸多无法有效解决的问题。为了使改造工作顺利进行，笔者建议，全国人大及其常委会、国务院应尽快制定规范城中村改造的法律法规，各省级人大和政府应根据本地实际，在不和上位法相抵触的情况下制定地方性法规和规章。当前，我国在对城中村改造时主要依据《宪法》和《物权法》，而这些法律并没有关于城中村改造的具体规定，导致各地在具体实施过程中拆迁补偿标准差别很大，为了弥补这一漏洞，各地还要制定出切实可行的配套政策，力争照顾到各方利益群体，妥善处理各利益群体的关系。对拆迁时村民的安置费用、补偿标准和开发商的有关优惠政策做统一的规划，尽可能地做到公开、公平，避免出现一些过激的行为发生，共同营造和谐安定的社会环境。

（二）加强宣传，努力消除农民的抵触情绪

首先要消除农民对改造的抵触情绪。政府应根据城中村的实际情况，以建立社区文化为载体，充分发挥社区文化的教育功能，通过不断地向社区传授有关知识和循序渐进的渗透方式实现改造。针对城中村在改造中出现的问题，可以通过树立典型案例教育，对社会出现的不正之风进行引导，使农民逐步转变传统的思想观念和小农意识，加强现代文明意识和社会竞争意识的培育，力争尽快融入现代城市生活［7］96－97。

（三）拓宽资金筹措渠道，创新资金筹措方式

充足的资金是城中村改造的物资基础。因此，政府应当改变思路，拓宽资金筹措渠道，创新资金筹措方式。首先政府要继续采取惠农政策，减轻农民的经济负担，增加对农民的扶持力度。各地政府应根据本地实际引进农民致富项目，调整农村产业结构，加大剩余劳动力的转移，鼓励农民就业。其次利用一切有利因素，大力发展集体经济，要求政府经济实力强的部门和企业单位，对农村集体组织对口援助［8］23－26。最后发挥金融机构的作用为农民提供更多的资金支持，针对农民申请贷款的问题，可以给与更多的免息政策。同时，对于集体经济实力强的城中村，鼓励依靠自身的能力进行改造，政府注意引导。对那些集体经济实力比较弱的组织，鼓励村民和开发商共同参与，以实现多方共赢。

（四）健全社会保障机制

目前，我国城镇居民的社会保障体制还不健全，特别是城中村居民失去土地后又没有社会保障体制作保证，他们在就业、子女教育、养老等问题上与城镇居民还有很大的差别。因此，要想使城中村改造顺利推进，解决农民拆迁后的后顾之忧，应当给予村民更多的优惠政策。首先要进行户籍制度改革，改变城乡二元化的户籍制度，把城中村农民的农村户口转变成城镇户口；其次要建立一套完善的社会保障体系，妥善解决农民在养老、医疗、就业等方面的问题，对于农村中的困难户，把其纳入城镇低保的范围，保证其最基本的生活水平；最后要拓宽就业渠道，合理安置就业，政府要大力支持改造后的村集体经济组织，尽可能地吸纳村民就业。

（五）强化服务，加强监督

基层工作人员要加强思想政治工作，在城中村改造工作中充分发挥其作用，遇到问题和矛盾要敢于解决。村干部要深入群众走访调查，了解农民的思想动态，注意合理引导。村干部自身也要提高其素质，以身作则，广泛宣传城中村改造的好处，宣传党的政策以及各地好的做法，引导村民拓宽视野，逐步转变观念。充分尊重群众的意见，事关农民切身利益的事情，要加强监督，政府各有关部门都要参与改造工作，各项事务都要做到公开、公平、公正，并设立投诉热线，进一步强化监督，增加透明度，并加强与社会各界和村民的沟通，以使城中村改造工程夯实推进。

五、结语

改革开放以来，我国经济得到了飞速发展，城市建设工作不断加快，城中村也得到了迅速壮大，许多大中城市里城中村现象普遍存在。城中村的存在虽然给外出务工的打工族提供了更加廉价的房屋租金，但更多的却是给城市的建设和发展造成了极大的负面影响，严重阻碍着城市的现代化发展。因此，城中村问题也就成为各城市亟待解决的问题。城中村改造工作是一项系统、复杂的社会工程，需要全社会的共同努力。相信在不久的将来，通过不断地探索和实践，城中村改造的法律问题一定会得到圆满地解决。

［1］王 波.城市再造［M］.北京：中国海关出版社，2009.

［2］刘梦琴.村庄终结：城中村及其改造研究［M］.北京：中国农业出版社，2010.

［3］吴永鑫.城中村改造实践中存在的问题及对策分析［D］.苏州大学，2010.

［4］房鹏飞.城中村改制公司法律问题研究［D］.中国政法大学，2010.

［5］叶 亦.城市化进程中的城中村改造问题研究［D］.上海交通大学，2011.

［6］苏本善.新农村建设中旧村改造问题研究［D］.泰安：山东农业大学，2011.

［7］朱 斌，于卓伟.城中村改造工作中存在的问题及对策措施［J］.商业时代，2010（19）.

［8］陈小燕，董 冬.城中村改造中的问题及对策［J］.衡水学院学报，2011（02）.