郭 勇

郭勇/信阳师范学院课程与教学改革研究所讲师（河南信阳464000）。

进入21世纪，卡塔尔国制定了 《面向新时代的教育》政策，对其基础教育进行了系统的改革，取得了可喜的成就。本文拟从动态上对卡塔尔新世纪基础教育改革政策的形成过程和实践过程进行简要分析，总结其经验和教训以及对我国基础教育改革的重要启示。

一、卡塔尔新世纪基础教育政策形成过程的分析

（一）教育政策问题的界定

教育政策问题规定着教育政策目标的方向，并且在很大程度上制约着教育政策措施，而制定教育政策的目的，就是要解决教育问题，满足教育和社会发展的需要。发现和提出教育问题的途径主要有三：通过社会调查提出教育政策问题；通过研究信息提出教育政策问题；通过预测分析提出教育问题。[1]

具体到卡塔尔，随着知识经济的到来，全球化进程的加速，卡塔尔领导人意识到要建立世界级的教育制度以保障其社会和经济的发展。于是，2001年，卡塔尔政府聘请兰德公司对其整个教育系统进行诊断。兰德公司经过为期8个月的调查，最后提出卡塔尔教育体制政策、教育质量政策、教师政策和教育经费政策等方面存在的主要问题，并把这些问题呈交给卡塔尔政府。

（二）教育政策方案的设计和筛选

为了解决兰德公司诊断出的教育系统存在的问题，卡塔尔政府委托兰德公司为其设计政策方案以有效解决这些问题。兰德公司详细研究了卡塔尔以往教育改革的资料，并借鉴了美国的教育改革经验，为卡塔尔政府设计了三种政策方案：改良的集权化模式、特许学校模式和教育券模式。三种模式对卡塔尔现有教育改革的力度是逐渐增加的。比如，改良的集权化模式是改变原有教育体制的前提下对其职能和责任作了一些相应的改变，如在教师的分配、学校对教师的聘用以及教师课程与教材的选择上给予一定的自主权。特许学校模式给予学校以更大的自主权。在与政府签订的相关合同的框架下，特许学校有权聘任、使用和解雇教师，有权分配和使用教育经费，有权决定学校的课程和课堂教学方法，等等。教育券模式是一种私有化的运作模式，政府负责为学生提供教育券，学生家长凭借对学校信息的了解自由选择学校，学校的开办和关闭完全受市场机制的调节。

卡塔尔政府召集国内相关专家与兰德公司一道对上述三种方案进行认真的讨论，并结合卡塔尔政治、经济、文化和教育传统等背景，选择了特许学校模式。主要原因有二：一是改良的集权化模式不足以实现卡塔尔政府领导人建设世界级教育制度的理想，因为对原有体制的修修补补很难对现有教育制度进行大的变革。二是教育券模式又过于激进，在卡塔尔现有的集权制体制下，实行依靠充分的市场机制运行的教育制度是很不现实的，因为这不仅与卡塔尔现行的政治制度不相适应，而且对众多的卡塔尔人来说也不可取。卡塔尔政府结合国家的社会文化背景把特许学校模式改为独立学校模式（Independent School Model）——以便更好地向公众介绍这种模式的原则。这种模式的建立基于四个基本原则：自治权、问责制、多样性和选择权。

二、卡塔尔新世纪基础教育政策实施过程的分析

（一）教育政策实施计划

卡塔尔政府在总结原先的教育改革经验时发现，没有详细的、科学的、规范的教育政策实施计划是以往改革成效不明显的一个重要方面。因此，此次教育改革卡塔尔政府与兰德公司一起探讨了本次教育改革的实施策略并制定了详细的计划。 计划遵循灵活（Flexibility）、过渡（Transition）、领导（Leadership）、人力（Capacity）、利益相关者的参与（Stakeholder engagement）和低风险（Low risk）等六项基本原则

兰德公司与协调委员会进行多次协商，对实施方案进行了细化，并制定了详细的时间表。

按照计划，独立学校的建立不会对教育部学校系统进行破坏，而是作为与其平行的一种系统存在。因此，在改革的早期教育部学校和其他类型的学校将与独立学校并存。第一阶段从2002年秋开始。这一阶段主要是进行教育管理体制建构，即建立卡塔尔教育最高理事会以管理独立学校和其他学校。第二阶段以2004年对学生进行的测试和学校评估调查为起点，到2004年9月的独立学校第一代开办，直到2007年，这一阶段主要是开办独立学校和对学生进行评估。第三阶段对两种教育系统进行整合。

从上面的分析可以看出，卡塔尔新世纪教育改革政策计划的制定既有需要遵循的原则，又有详尽的时间表，各种方案比较可行，有利于教育政策的有效实施。

（二）各项教育政策实施的过程

1.构建了新的教育体制。2002年11月颁布的卡塔尔《第37号埃米尔令》（Emiri decree No.37）规定在卡塔尔成立教育最高理事会负责制定卡塔尔国的教育政策，并全权负责卡塔尔基础教育改革。在新的教育系统内，教育管理的权力模式发生了几个方面的变化：[2]首先，教育最高理事会现在对新建立的教育局与评估局和已存在的教育部享有法律上的权威性。其次，教育局和评估局可以独立于教育部和其他政府机构而享有自主权。

教育高等理事会成立之后，就着手独立学校开办的准备工作，包括课程标准的开发、评估测试系统的开发、绩效报告系统的开发；还包括独立学校地点、设施、经营者，以及教师的选聘和培训；还包括教育经费的投入、分配和使用，等等。

2.建立了教育质量保障机制。首先，制定了全国性的新课程标准。根据《面向新时代的教育》政策规定，卡塔尔以国际先进课程标准为标杆开发了K-12年级阿拉伯语、英语、数学和自然科学这四门课程的全国课程标准。

其次，建立了卡塔尔综合教育评估系统并对学生进行测试。卡塔尔建立了综合教育评估系统，并对所有年级的阿拉伯语、英语、数学和科学四门学科进行全国性的测试。对学生进行测试以对学生和学校进行评价是教育问责制的重要环节，因为依据新课程标准对学生的成绩进行客观评价有助于所有层次学生的进步，也有助于各参与者工作的改进和提高。因此，卡塔尔教育最高理事会下属的教育评估局率先着手开发教育评估系统以使学生家长能够衡量不同学校的绩效表现，使教育决策者监控学校的办学质量。

再次，建立了教育数据和信息系统。卡塔尔国家教育数据系统(QNEDS)已在完全发挥作用，教育局正在收集和分析关于卡塔尔的教育数据。教育数据库不但收集学生测试的相关资料并充裕到数据库，它还收集那些针对卡塔尔重要的利益相关者进行调查获得的相关资料。

最后，鼓励公众参与教育改革卡塔尔新世纪教育改革一开始就比较重视教育公共信息的共享。教育最高理事会通过它的通信办公室始终开通着一个双语网站，并定期发行刊物。每年三月，教育最高理事会都会为那些对教育改革感兴趣的人们提供一个论坛，以使他们能够聚集在一起讨论改革的进展，并公开向教育改革的领导者提出质疑。这与过去的卡塔尔的政府组织形成鲜明的对比，因为教育部领导很少给公众接触他们的机会，事实上教育部领导也不愿承担起向公众就其决策的合理性作出解释的责任。

3.重视教师在教育改革中的重要作用。首先，卡塔尔新世纪教育改革非常重视教师的质量。对教师质量的重视主要表现在两个方面：一是对教师学历的要求普遍比教育部学校和其他私立学校高，据调查，卡塔尔独立学校经营者倾向于选择高学历的教师。二是独立学校更加注重教师的专业发展。为了提升教师与新课程标准相一致的教学水平，独立学校的教师无论是在上岗之前还是在职期间，教师们都需要专业发展。

其次，新的教育改革比较重视教师的待遇。在教师待遇方面，独立学校教师的工资要比教育部学校的工资要高，而且随着改革的进展，卡塔尔政府还制定一系列的教师政策以改善教师待遇。

4.加大对教育的经费投入。尽管卡塔尔是个非常富裕的国家，但新世纪改革之前教育经费并不能真正满足教育发展的需要。当时教育经费的投入主要偏重于人员经费，而对其他经费，如基本建设经费和办公经费投入严重不足，结果是学校建筑陈旧、设施落后。自新世纪教育改革启动以来，卡塔尔政府一直致力于建立一种有效支持教育改革的教育经费体制，并取得了显著成效。

5.独立学校取得的进展。首先，独立学校为学生提供了接受现代教育的机会。一是独立学校引进了大量先进设备以促进教学质量的提高，这一点与教育部学校有显著的不同；二是独立学校采用小班化教学，班级规模要比教育部学校小得多，每班最多25人，而不是35到40人。另外，为了适应新课程标准的需要，独立学校提供了每学年180天的学习时间，而不是教育部学校更短的学习时间；三是独立学校教师开始重新界定他们自己的角色，他们把自己看成是学习的促进者，而不是在教育部学校的很多教师所自认为的“教学机器”。

其次，独立学校为公众提供了多样性和选择性。独立学校最终为学生家长提供了真正的选择机会。即使在缺少实证表明独立学校确实促进了学生的学习的情况下，报名排队入读独立学校的名单爆满也表明了人们对这些独立学校的兴趣和需求。

三、卡塔尔新世纪基础教育政策过程的启示

我国自上个世纪八十年代开始对基础教育进行了一系列的改革，2001年6月8日，我国国家教育部颁布了《基础教育课程改革纲要》（试行），从而拉开了新世纪教育改革的序幕。“改革致力于构建符合素质教育要求的新的基础教育课程体系，确定以学生发展为本的课程目标，设置具有均衡性、综合性、选择性的课程结构，精选学生终身学习和终身发展所必备的知识、基本技能，倡导自主、合作与探究的教学方式，积极鼓励教师与学生的创新性，探索有利于学生、教师和学校发展的课程评价制度，推行民主化的三级课程管理政策，实现教育观念的重建和教育制度的创新”。[3]但基础教育存在的问题还很多。

从质量政策上来看，我国新世纪的课程改革并没有真正解决诸如课程目标的理想与现实偏离、学生的学校生活质量不容乐观、考核方式单一及结果处理不当等问题。事实上，在世界普遍重视绩效责任制的今天，我国的基础教育改革却缺少一种有效的问责机制，以便让学校、家长和学生对其成绩负责。从经费政策上来看，与其它国家相比，我国国家财政性教育经费占GDP的比重持续偏低，不足《教育法》规定的4%。从教师政策上来看，教师的职业远远没有成为让人羡慕的职业，教师的待遇偏低，工作量偏重，专业发展的机会偏少，等等。

卡塔尔新世纪基础教育改革的做法和经验值得我们借鉴，他们把基础教育作为一个系统，从质量、途径、条件等方面制定了有效的教育政策，多管齐下。教育改革是一项系统工程，它涉及到决策者对整个教育系统的远景预期、实现预期的途径、达到预期的质量规格以及保障质量规格的条件等一系列教育政策的制定和实施，否则，目标很难达成。

[1]孙绵涛.教育政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2010：141-142

[2]Dominic J.Brewer et al.Education for a New Era:Design and Implementation of K-12 Education Reform in Qatar[R/OL].California:RAND Corporation,2008:81.[2010-02-10].http://www.rand.org/education/qatar/index.html

[3]钟启泉，崔允漷.新课程的理念与创新——师范生读本[M].北京：高等教育出版社，2003