财政资金效益审计的定义框架及风险防范探析

2013-08-15山西省忻州市保德县审计局王宇飞

中国商论 2013年6期

山西省忻州市保德县审计局王宇飞

财政资金效益审计主要是以揭露因管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资金流失等为重点，使财政资金的管理水平和利用效率得到提高，以维护公共财产安全。但在当今的中国，绩效审计发展还非常缓慢，且不均衡，审计工作还处于低水平状态，与经济发展形势极不对称。建立一套科学有效的财政资金效益审计体系，首先需要完善基本的理论体系。本文借鉴国外成熟的审计理论和经验，谈谈财政资金效益审计的定义框架和风险防范等相关问题。

1 财政资金效益审计的客观基础

财政资金效益审计以检查公共责任为客观基础，是现代绩效审计工作中的一部分。一般情况下，政府进行审计工作的方法有两种：效益审计与合规性审计。其中效益审计是最主要的方法。而公共责任的程序由四个系统组成。

(1)信息系统。公共社会资源属于全体公民，政府部门通过法定手段对社会公共资源进行使用和管理，对公共资源的所有人承担公共资源责任。这个系统被称作是信息系统，主要是政府自身对公共资产的管理使用情况和有关责任的履行情况进行，并建立完整的信息资料。

(2)控制系统。公共资源责任主要由保值增值责任、预期目标责任、安全责任、管理责任和妥善报告责任组成。这是公共责任四个系统中的控制系统，也就是政府部门对其所能支配公共资源的控制程序。

(3)报告系统。纳税人、立法机构和合法公民等公共资源所有人有权利对政府单位支配管理公共资源的情况实行监督。这是报告系统，其判断标准是公认的核算、报告、记录准则。

(4)评价系统。政府审计工作的客观基础，是通过公共责任的四个系统的评价来实现的。这是评价系统，这是由特殊的政府机构对公共资源的利用情况进行总结评定工作，为公共资源的使用机制提供数据支持。

其中政府审计机构对报告系统、信息系统的审查称为合规性审计，而效益审计就是指对控制系统和评价系统的审查。

2 财政资金效益审查的定义框架

2.1 审计主体

在我国，政府效益审计是以国家审计机构为主体的，而民间审计的审计目的是“公允、合法、一贯”，与效益审计很难适应。

2.2 审计客体

我国的审计客体主要包括两个：一个是机构，由政府机构和事业单位组成，对公共资源具有管理使用权利；二是预算支出项目，主要包括公共资金的财务流动。在对项目的审计工作中，被审计对象是项目的管理实施单位，预期目标为预案支出项目的法定目标。例如，对于退耕还林项目的审计过程中，林业部、财政部和国家计委都是项目管理部门，而各省市县区的林业部门和乡镇的参与农户是实施单位，有国务院制定的比如几年之内完成多少任务量等指标则是预期目标。

2.3 设计目的和职能

财政资金效益审计可以分为两个不同的层次：效率性、经济性与效果性是直接目的，检查公共资源责任是最终目的。信息反馈和评价是审计的主要职能，对于审计工作来讲，其职能就是评价政府单位在使用公共资源过程中的各项活动，然后将评价结果反馈给决策机构，为管理者的决策提供可靠依据。

另外，政府的效益审计对于管理决策失误造成的损失还具有监督作用。但在这种情况下，审计对象的层次一般较高，审计机关的权利有限，常常会移交人大等决策机构处理；在审计工作的过程中，审计的依据往往不具有强制性。正是由于这两种原因的存在，监督职能不能算是财政资金效益审计的主要职能。

2.4 审计范围

审计的重点主要放在国家和地方的预算上，其范围主要有以下几个方面：(1)预算支出项目在预期目标中的实现程度。零基预算在我国并没有得到完全普及，很多项目和单位仍然是资金规模预算，所以当前财政资金效益审计可以在法律文件外确定预期目标；(2)项目管理的有效程度。在预算支出项目中，项目管理指的是相关管理部门对项目的实施单位的各种项目活动监督管理，监督管理包括单位资金配套、资金拨付、可行性验证和工程招标等环节；(3)使用专项资金的合法性、真实性、效益性。我国的审计机构最先在与专项资金有关的财务活动中开展效益审计，资金使用、报告和分配过程中的合法性、真实性对项目的效益有着巨大影响；(4)项目工程的效益性。这主要包括工程的服务、质量规模、使用价值和投入资金的运营情况等。

2.5 审计风险防范

财政审计过程中有很多不确定因素，这些因素往往会导致审计得到的评价结论与被审计单位的实际状况不符合，对审计的主体和客体造成影响，这就使得审计产生了风险。效益审计的风险主要是以下几个方面造成的。

2.5.1 被审计对象的预期法定目标确定困难

我国对于预算制度的改革还不是很全面，常常会由于关于资金支出预案的法律文件缺乏出现不同的价值取向对被审计对象产生不同的预期目标，造成审计机构对预期法定目标的确定困难。要避免这种情况，可以通过尽量从管理高层的决策文件、研究报告等权威文件中取得预期目标。

2.5.2 程序不固定

审计对象的差异很大，不同的审计对象所处的环境、职权范围、资源的利用、预期目标和服务管理方式都不相同，所以，用统一的评级体系和审计程序对这些对象进行审计工作是行不通的。这种不统一可能会产生两种风险：一是评价体系受审计人员的主观影响大；二是评价结果不被评价对象认同。为避免这种情况的发生，在进行审计工作时，审计机构与被审计单位之间要做好沟通工作。

2.5.3 法律依据缺失

在我国，审计机构应当在法律授权的职责范围之内进行审计工作，对于政府的绩效审计还未得到法律授权、承认，所以效益审计的范围只徘徊在财政、财务收支的相关范围之内。如果审计范围过广，则可能要承担越权审计的风险。防范这种风险的措施很简单，只需审计部门在允许审计的范围内做好本职工作就好了。

2.5.4 信息资料可靠性差

财政资金效益审计评价的主要依据是被审计对象提供的会计资料，也包括一切通过其他途径收集到的资料信息。这些资料信息的可靠性直接影响效益评价结果，但是审计机关和相关人员对于信息资料的可靠性并没有有效的检测手段，这就导致了评价结果不准确这种风险的存在。要防止这种风险发生，主要措施是使用科学的收集资料信息方法，确保所收集资料信息的可靠性。