南京旅游职业学院 纪文静

旅游业因其对当地经济、社会、环境可持续发展的积极作用，正深刻影响着各地经济社会发展战略的选择与定位。我国旅游业经过30年的快速发展，已经实现了两个重要的转变，即实现了从国民经济新的增长点到成为国民经济重要产业、从旅游资源大国向世界旅游大国的历史性跨越。但是，我国旅游业的发展仍处于计划经济向市场经济的转型时期，旅游产业的机构、组织有待健全、规范和完善，政府旅游管理机构的职能有待于进一步优化。如何吸取国际上旅游业发展的成功经验，研究产业发展趋势，拓宽国际视野，对促进本国及本地区旅游业的发展具有重要的战略意义。本文以美国为例，对其20世纪以来政府旅游管理职能演变进行梳理，结合我国旅游业发展的实际情况，提出可供借鉴的措施与对策，以期对提高我国政府旅游部门管理的水平。

1 美国旅游业现状

从20世纪开始，美国第三产业在国民经济中占绝对优势地位，其产值在GDP中的比重自1950年的54.5%，连续上升到1993年76.3%。第三产就业人数比重一直呈上升趋势，90年代以来，就业比重稳定在74%左右，第三产业是成为美国增加就业的主渠道。“服务化经济”成为20世纪以来美国国民经济的主要特征。随着环保时代的调来，美国率先推出了“绿色旅游”农业观光休闲项目，充分运用其高新技术、互联网，大力开发网络旅游，使美国旅游畅销全球。此外，美国的产业基础设施完善，产业服务功能强，尤其是现代饭店集团实行连锁式统一的科学管理，使得旅游产业的管理水平在世界上遥遥领先。旅游交通发达是美国旅游发展的优势所在，航空、铁路与公路系统纵横交错，交通信息导航完善、先进，较为主要的有《The Thomas Guide》和《AAA系列》等等。20世纪至今，美国旅游业完成了从“起步—深入集中—成熟”三大阶段的转变，成为美国三产中最大的服务产业之一，为本地经济、社会、环境可持续发展起到了积极作用。

2 美国旅游管理机构

美国旅游业管理机构分为非政府旅游管理机构与政府旅游管理机构两类，同时分为国家、州及地方政府等层次。美国政府旅游管理机构在国家层面，美国旅行与旅游管理局曾是国家的官方旅游局，负责制定旅游政策，吸引外国游客来美旅游并刺激国内旅行。 1996年国会撤消了国家官方旅游局，设立了“旅游产业功能组”，其主要使命是促进美国旅行与旅游业的发展，通过旅游出口为美国努力创造就业环境。从州及州以下层面讲美国每个州以及首都设有专门政府旅游管理机构，重要的旅游城市和郡政府也有专门的类似机构来管理和促进当地旅游业的发展。旅游管理机构主要从事旅游信息发布、旅游市场促销等方面的活动，研究管辖地区的娱乐、旅游资源、历史、公路和名胜古迹，并积极参与旅游产品、文化遗产、乡村的开发与环境保护工作。美国非政府旅游管理机构主要指美国旅游行业协会，它是一个非盈利机构，主要负责美国旅行行业各个部门的统一组织，通过他们的服务，将政府、贸易与市民协会、个体性质的旅游供应者的利益集中在一起。

3 20世纪以来美国旅游管理机构职能的演变

3.1 自由式起步阶段(1900～1930)

19世纪末20世纪初，美国旅游业在获得了迅猛发展。1916年8月25日，由总统威尔逊签署法案成立美国内务部的国家公园管理局，管理当时的40个国家公园和纪念馆。国家公园管理局主要职能是保护国家公园、草原系统的自然资源、文化资源的价值不受损害，为当代美国人和子孙后代提供娱乐、教育和启发灵感的场所。这一时期，美国政府重视旅游产业政策制定的理论依据研究，进行了旅游法规建设，主要功能用于对旅游资源的管理与保护。

3.2 深入、集中参与阶段(1930～1980)

20世纪30年代，美国爆发了经济大危机。从这次金融危机中美国政府得到了许多经验教训，政府旅游管理机构职能的范围进一步扩大，加强了对旅游业的宏观调控职能，通过对旅游经济的集中干预，减少旅游经济波动，促进经济的发展。50年代美国成立旅行与旅游管理局，其主要职责是制定旅游政策，吸引海外旅游者前往美国旅游和刺激国内旅游市场的繁荣。80年代，美国旅游市场逐渐繁荣，邮轮旅行、房车旅行、野营等旅游产品日益丰富。美国政府旅游管理机构在优化产品结构的同时，更加注重旅游环境的改善与营造，大力实施机场、码头、道路等基础设施建设，兴建高级酒店和休闲住宿设施。政府针对旅游市场的新变化制定了系列化的旅游安全管理法规与市场运作机制，从而保证了美国旅游业的健康发展。

3.3 宏观管理成熟发展阶段(1980至今)

80年代以来，美国政府逐渐在海外市场进行美国旅游的推广和宣传。在本阶段，他们加强了旅游业营销政策的研究，并根据实际需要调整了美国旅游行政管理机构和职责。1996年国会取消了美国旅游管理局，一些职能被并入国际贸易管理局，同时成立了旅游产业局(注：现已改名为国家旅游办公室)，下设旅游行业助理秘书办公室、旅游开发部和旅游政策协调部、旅游政策理事会三个部门。在这一阶段美国政府旅游管理机构的主要使命是促进美国旅游产业的发展，以及通过旅游出口为公民创造就业环境。

可以看出，美国旅游业在不同阶段，美国政府旅游管理机构的角色、职责、管理重点都是不同的，但是目的只有一个，也非常明确即：满足旅游市场的需求，顺应旅游产业发展的形势，促进旅游产业的蓬勃发展，进而推动整个美国社会经济的发展。

4 美国政府旅游管理机构职能演变的启示

20世纪以来美国政府旅游管理机构在旅游业发展中扮演着重要的角色，在纠正旅游市场失灵和引导旅游市场自由发展方面起着重要的作用。当下我国经济处于转型时期，恰恰需要旅游职能部门对市场的引导和调节。旅游职能部门的存在不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。有效的旅游职能部门并不仅仅是一个“实干”的部门，不是一个“执行”法规政策的部门，更是一个能够治理并且善于治理旅游市场的部门。 美国政府旅游管理机构职能的演变恰恰体现着“治理并且善于治理”职能属性，这正是旅游行政管理部门所需汲取的重要经验。

4.1 明确政府旅游管理行为，准确定位旅游行政职能

现阶段我国政府旅游行政管理方面应通过高水平的政府策划、营销和管理，为旅游业提供公共产品，包括形象策划、基础设施建设、保障制度建设、旅游信息系统建设，以促使我国旅游市场规范发展。我国政府旅游管理机构具有强大的公信力、财力、人力、物力及话语权，但是信息公开不够充分，决策不够科学，忽略了社会管理、生态管理和公共服务职能，使得政府旅游机构职能的履行与美国旅游业的发展有很大差距。因此，我国政府旅游管理部门必须结合各地实际，对管理职能的范围、职责进行科学研究与定位，从旅游产业发展战略的高度从管理体制、管理制度、旅游市场运转规律的多重角度做通盘考虑，从根本上解决问题。

4.2 深度协调旅游职能部门与市场的关系，实现旅游行政管理部门与旅游市场的良性互动

按照政府与市场的二维经济模型将政府旅游管理机构和市场作为两个变量，按照不同变量的力度强、弱划分可划分为：弱政府—弱市场模式、强政府—强市场、强政府—弱市场模式、弱政府—强市场四种类型。美国对四种类型进行非线性规划，实施战略性组合。旅游行政管理部门在协调旅游市场发展，发挥政府旅游管理机构与市场的相互作用时，要处理好以下事宜：第一，弱化行政管理，加强市场监管职能。加快从行政管理到法制管理转变步伐，健全法制管理体系，规范旅游发展行为，落实旅游发展纲要，真正做到管理上的公开、公平、公正。第二，旅游局要加强宣传引导，出台优惠政策、协调企业生产关系，为企业出谋划策，保驾护航，真正实现情为民所系、权为民所用、利为民所谋。第三，旅游局监管旅游企业，做到依法经营，强化企业内部管理制度，提高服务质量，积极参与市场竞争，为旅游市场的良性发展大局提供有力的支撑。

4.3 健全政府旅游管理机构的管理体制，培养旅游行业协会的自治能力

相比国内而言，美国旅游产业比较成熟，政府旅游管理机构采用的是分权管理模式，其不直接从事或干预旅游企业的经营，主要是通过旅游协会对旅游产业进行间接管理，从而有利于企业间的信息交流和横向联合，增加行业的保险功能，处理好国家与企业之间的关系。旅游行政管理部门应借鉴美国旅游管理机构的分权管理模式，重视培养旅游行业自我管理的能力，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，如各级旅游行业协会和旅行社联合自治组织以及旅游服务中介组织，强化各类组织在旅游市场的自我管理上发挥作用。其次，应将区内各行业协会业务的内涵予以发展，可分为行业业务主管单位和行业协会业务主管单位，负责本区旅游行业协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理，行业业务主管部门负责对旅游行业协会涉及的产业发展、行业规范等有关事务进行业务指导和监督管理，以发挥旅游行业协会对政府的辅助作用。

4.4 紧紧跟进立法进程，制定地方适用性旅游法规

美国在旅游产业发展过程中非常重视政府的立法功能，以法律的形式来保障旅游产业的发展，是旅游产业得以持续、稳定发展的重要保证。我国旅游法规建设工作明显滞后，随着我国旅游产业国际化水平的提高、产业分工的精细化程度与复杂化程度提高，旅游立法更是迫在眉睫。因此，合理借鉴美国政府旅游管理机构的旅游立法经验，在国家层面上，应及时出台规范旅游产业发展的系统化的法律、法规变得非常重要。在地方层面上，当地旅游行政管理部门应进一步细化、阐释旅游法规在地方的适用性，实行旅游标准化工程，通过制定地方旅游行业标准，来规范旅游市场，保护旅游者的合法权益，为旅游市场出现的种种问题提供处理依据，依法维护良好的旅游市场秩序。

无论是20世纪的美国还是当下的中国，旅游职能部门与旅游行业的关系均可以三个方面涵盖：第一，旅游职能部门对旅游行业的管理；第二，旅游行业对旅游职能部门的支持和监督；第三，旅游职能部门与旅游行业通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。旅游行政管理部门也将以社会整体福利为旨要，充分借鉴他山之石，兢兢践行转变之责。

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