■ 帅文波/陈俊楠

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

随着“走出去”战略的深入实施，中国矿业企业充分利用国内外“两种资源、两个市场”，通过开展勘查投资、矿业并购投资、对外工程承包、对外劳务合作等形式积极参与矿产资源国际竞争与合作。2008年金融危机以来，我国矿业境外投资步伐明显加快，以每年超过30%的速度在增加，矿业投资占我国境外总投资的40%以上。近年来在欧债危机带来的全球低迷经济环境下，预计将有更多的中国企业瞄准欧美国家的海外并购，能源及矿业仍然会是中国企业境外收购的主要目标。矿产资源已经成为我国境外投资最主要的领域之一。随着中国矿业企业“走出去”的热潮高起，投资面临的风险也在累积。尤其是资源性行业在进行境外投资时，往往更容易遭到当地投资审批机构的否决，政治、经济、环境、文化以及管理等方面的差异都容易增加境外投资的风险，因而对矿业境外投资中存在的风险应予以更多关注。

1 境外矿业投资风险范畴

1.1 境外矿业投资风险的定义

风险，是指某一特定危险或损失发生的可能性及其发生后果的组合，其最大特点是损失的不确定性。境外矿业投资面临的风险，则是在境外矿业投资过程中预期目标落空或预期成果丧失的可能性，包括了收益落空或本金损失[1]。境外矿业投资是一种跨境的经济活动，一般具有活动周期长、外部环境复杂、占用资金多、成本回收慢、管理难度大、影响因素多等特点，因此面临的不确定因素比国内投资更多、风险也更大。

1.2 境外矿业投资风险的分类

目前我国学术界在境外矿业投资风险的分类上还没有一个权威性定论，也没有形成明确统一的风险划分标准。一般来说有以下四种分类方法：

一是按照风险的领域和表现形式进行分类，将境外矿业投资风险分为自然灾害风险、地质技术风险、经济商业风险、政治社会风险等等。自然灾害风险包括了地震、洪水、滑坡、泥石流等自然灾害因素带来的风险；地质技术风险包括地质资料风险、地质勘查风险、资源储量风险、技术设备风险等；经济商业风险包括市场风险、金融风险、财务风险、汇率风险、经营管理风险等；政治社会风险包括政治法律风险和社会文化风险。这一种分类方法基本占据了主体地位。

二是将境外矿业投资风险分为地质风险、内部风险和外部风险。地质风险在项目的合同签订时就已经存在，不会因为项目的执行好坏和项目外部环境的变化而改变；内部风险是指在项目的合同签订和执行过程中的不确定性给项目带来的损失，主要有勘探技术风险、工程质量风险、环境保护风险以及项目管理风险；外部风险是指由于项目所在地外部环境发生改变给项目预期带来的不确定性，主要有政治风险和经济风险。

三是将境外矿业投资风险分为宏观风险和微观风险。前者指由于宏观环境因素，如所在国的政治、经济、法律、金融等方面的变化给项目带来的风险；微观风险是指投资决策以及项目生产经营中存在的风险。

四是将境外矿业投资风险分为市场风险和非市场风险。市场风险是指由于市场中的各种经济因素的变化使国际投资出现收益下降、发生亏损等危险，主要包括经营风险和外汇风险；非市场风险是指除市场风险之外的其他因素使国际投资出现收益下降、发生亏损等危险。

2 境外矿业投资风险中的非市场风险及其特点

境外矿业投资风险纷繁复杂，考虑到我国矿业境外投资大多属于直接投资，而直接投资可能会遭遇更多的非市场风险；另外，近年来大量的境外矿业投资案例表明，非市场风险已经成为了我国企业海外投资过程中的重要威胁，并且有了一些新的表现形式和特点。这类风险引起的企业经营环境的改变，对企业来说影响巨大，应引起高度重视，因此本文主要围绕宏观层面的非市场风险进行探析。一般来说，非市场风险主要有政治风险、政策风险、环境风险和文化风险等。

2.1 政治风险

政治风险是指由于东道国的政局变动，该国所采取的政治性措施变化，以及该国与第三国的政治关系等因素发生重大变化，而给外国投资者所造成的投资财产及其权益的损害或损失。一般而言，传统的战争风险、国有化风险、征收风险、冻结外国资产等政治风险发生的可能性已不大。对于中国境外矿业投资而言，随着国际政治经济形势的变化，近年来面临的政治风险呈现出以下主要特点：

一是中国“国家资本主义”成为西方国家干预中国境外矿业投资的新论调。随着我国在世界经济和政治格局中的地位不断提升，导致美国等西方国家在经济、政治、军事上的不安全感，继前几年出现的“中国威胁论”，近两年又出现了中国“国家资本主义”的新论调。纽约咨询公司欧亚集团总裁布里默在其所撰《自由市场的终结》一书中说，中国所引领的“国家资本主义”的兴起有可能削弱美国的竞争优势。美国哥伦比亚大学的研究者们撰文称，中国“国家资本主义”对市场竞争有着深远的影响，一方面保护本国国有企业，另一方面遏制私企和外企。2012年美国国务院经济政策负责人霍马茨宣称：以前我们未曾遇到过如此规模的问题。针对中国的“国家资本主义”问题，西方官员和学者认为，中国政府支持国有企业垄断资源，并对其进行大额补贴和强力保护，随着中国的国际触角不断延伸，这种独一无二的制度正在挑战国际贸易的规则和组织，以及全世界跨国企业的商业规划和策略。在这种背景下，属于敏感行业的中国矿企，极易遭到政府的干预。一类是东道国政府的干预。如中海油竞购优尼科一案，遭到了美国国会议员的激烈批评，最终导致中海油撤回收购提案。一类是第三国政府干预，包括遭到第三国政府直接采取制裁措施和受第三国干预行为的压力或引诱下东道国违约风险。

二是东道国政府对国外矿业投资态度的转变屡见不鲜。有些政府一开始非常支持矿业公司及其投资者在该国勘探并开采矿藏，而后态度完全转变。例如2011年的赞比亚大选，围绕支持还是反对中国在赞比亚大规模投资的议题而分出阵营。时任政府相信，赞比亚需要中国的企业来推动其经济增长，而反对派则认为，中国投资者正在“接管”赞比亚，剥削他们的自然资源和劳动力。最后反对派成功赢得大选，而现任政府对华政策给矿业投资带来的不确定性将逐步显现。在澳大利亚也遇到类似的问题。2012年，在如何对待中国投资这一问题上，自由党领导人明确表示反对享受政府支持的实体通过收购获得澳大利亚资产的控制权。而执政的工党政府目前并没有打算改变现行的投资审查办法，但在他认为需要时他也会毫不犹豫地出手阻止中国对澳投资。政府态度转变的原因很复杂，涉及政治、经济、文化等多方面，但矿业投资所带来的丰厚回报仍然是主导诱因。为了从矿业公司日益增长的利润中获得更大的份额，东道国政府会调整原有的政策，迫使矿业公司接受某些差强人意的项目规划，进而伤害到投资者权益。

三是政治动乱风险依然频发，并主要分布在亚非拉美等欠发达地区。中国矿业企业、特别是石油企业进驻非洲所选择的许多投资国有一个明显的共性，即它们的国内政局常常动荡不稳，甚至战乱频仍。如近年来的尼日利亚绑架案、埃塞俄比亚恐怖袭击案及最近苏丹与埃及绑架案。在一些政局动荡、社会混乱、恐怖主义活动盛行的国家和地区，能源资源领域国有企业的许多海外投资从初期的风险评估、到末期的投资收益结算都是盲目和缺乏协调的。例如，中石油长城钻探工程分公司在利比亚等中东、北非地区的6个海外项目因当地政局动荡而合同终止，影响公司全年营业收入约12亿元。又如中化集团在海外投资的3个油气田项目因所在国政局的变化而亏损。这就需要考虑中国企业在高风险地区的能源投资项目比重是否过高的问题。

2.2 政策风险

政策风险是指因东道国政策制定及其变化给外国投资者造成经济损失的可能性。主要体现在以下两个方面：

一是通过设置投资贸易壁垒来限制境外矿业进入的规模以及其他条件。在发达国家，通常是以环保、产品安全为名设置壁垒，较为多见的是技术壁垒或带歧视性的知识产权制度。在发展中国家，一般采取限制外资投资比例的政策，例如，委内瑞拉规定石油等行业外国资本最高控制限额为49%，尼日利亚规定石油业的外资比例不得高于45%等。还有一些国家采取劳务和签证等手段对进入该国进行投资的相关活动进行限制。

二是政策不连贯带来投资环境的变化。一些国家立法和司法的随意性大，投资环境缺乏稳定和持续性，如哈萨克斯坦和俄罗斯，俄罗斯政府曾经为了阻止中石油收购斯拉夫石油公司而临时修改法律；还有的国家政府政权不稳引起本国对外投资政策发生变化，甚至不提供国际投资保护机制，外国公司难以借助国际条约或协定来保护自己的投资，比如玻利维亚等国家宣布退出国际仲裁机构ICSID，规定争议只能在其国内解决。另外，金融危机发生后，为了尽快摆脱国内政治、经济困境，解决某些特殊矛盾，一些国家可能修改法律或调整政策。如加拿大规定，政府有权要求就矿业项目举行公开听证，并有否决权；澳大利亚则酝酿征收矿产资源超级利润税。政策的不连续直接影响投资者的利益，尤其是矿产资源勘探开发等长周期的项目，以石油勘探项目为例，勘探期一般为4年，评价期2年，开发期4年，回收期15年，所以一般的项目周期都在25年以上，在这么长的周期内，境外矿业企业所承担的政策风险是较大的。

2.3 环境风险

环境问题是目前世界上最为关注的问题之一，中国境外矿业投资面临着环境保护问题的巨大挑战，这是由矿业开发的特有性质所决定的：矿产的勘探和开采对矿区地质环境的改变，有可能导致地质灾害，也有可能对矿区或邻近地区造成环境污染，这些都使矿业投资与开发极易引起大众的关注。环境保护问题对境外矿业投资的影响，体现在三个方面：

一是各国政府、各种国际及东道国环境保护机构、当地社区居民，都非常关注外国投资对环境的影响，甚至将其上升到生存权和人权的高度。他们对矿业投资的抵制态度，可能会使投资失败。事实上，某些中国企业在开发非洲矿业时确实欠缺考虑当地环境保护和可持续发展要求，存在资源过度开发、环境保护不力等问题。二是加入环保的做法，会提高投资成本，尤其是在勘查开发业务已经开展的情况下，再考虑加入环保的做法，环境成本会更高。如中信集团西澳洲磁铁矿项目在国内造一座二孔桥造价大约500万元人民币，但在澳大利亚，为保护生态全程采用钢管桩，最终造价5000多万澳元，成本差异高达数十倍[5]。除了建设、运营期间，在矿址关闭时对土地的修复及对废物的回收利用等做法也会增加环境成本。三是由于各方对环境保护的高度关注，涉及到环境保护的行政审批时间较长，因此增加了投资项目的潜在风险与不确定性。如在西澳洲投资矿业项目，完成环境保护审批要等两年左右的时间，高昂的时间成本增加了项目的风险与不确定性。

2.4 文化风险

文化风险指由于不同国家和地区在信仰、习惯、语言、教育水平、管理等各方面存在的巨大差异，而导致境外矿业投资企业面临的风险。在国际投资中，不同国家之间的文化风险往往被忽视。但事实上，这类风险对跨国企业生产经营会产生间接的、潜在的和广泛的影响。矿业境外投资虽然主要表现为资本在国际流动，但同时也必然伴随着不同文化的交流、碰撞与融合。由于文化背景不同导致国际投资活动受挫的事例屡见不鲜。由于人们的价值取向不同，不同文化背景的人采取不同的行为方式，而在同一企业内部，就会产生文化摩擦，境外投资风险也随之产生。

文化风险的影响是多方面的。一是可能导致境外矿业投资不能获得批准，因当地居民的反对而导致整个矿业项目泡汤的风险越来越高。反对境外矿产资源勘查开发的行为从企业开始申请矿业权就已经存在了。例如在澳大利亚，矿产的开采必须经过土地拥有者的同意，即澳洲当地居民的同意，如果当地居民不同意，澳洲政府就无法颁发开采权。二是对当地雇佣文化理解不深导致企业成本上升。一些国家在雇佣当地员工方面做出了特别的规定，如澳洲政府要求在当地投资的企业必须雇佣相当数量的本地劳动力，而且支付的薪水不可以低于同阶层的本地员工薪资。另外，澳洲矿工对自身权利的意识非常高，如果企业在投资前没能充分认识，极可能导致项目工期与事先估计有很大差距，使得投入成本不断攀升。三是在境外勘查开发中无法满足当地居民的需求带来纠纷和损失。例如在澳洲，如果该企业被周边居民投诉对自己的生活造成影响，政府便会要求该项目停产，对其进行检查和改造，而后再次对居民所抱怨的问题进行验收，才可以重新开工；如果当地居民持续不断地对政府抱怨因投资方的开采原因所造成的环境影响，政府会即刻取缔开采权。满足当地居民的需求还包括提供必要的社会服务，如修建基础设施甚至是生活便利设施等，这些都会增加企业的运营成本。2011年中铝在澳大利亚昆士兰奥鲁昆铝土矿资源开发项目、2010年中钢集团在澳洲Weld Range铁矿石项目失败的部分原因就是基础设施不足的问题。

文化风险的成因主要还是因各地知识、信仰、法律、道德、风俗等因素所组成的复杂背景造成，但境外投资企业的管理理念与管理水平也是助推器，有些中国企业将其在国内“高效率”的生产模式应用到国外的同时也带去了社会风险，如使当地农户处于弱势地位、先开发后治理等等，这种管理模式并不利于能源资源利用的长期经营，应及早转变思维方式，建立文化管理观念。

3 防范和应对境外矿业投资非市场风险的建议

随着境外矿业投资风险的急剧上升和多重叠加，我国境外矿业资产安全与权益保障面临严峻挑战。据有关统计，我国境外资源类投资项目中，投资亏损或失败的比例近70%。这既有企业投资决策、经营管理等方面的因素，在宏观层面上也缺乏有效的相关服务和引导。加强境外矿业投资风险尤其是非市场风险的防范与应对工作，保障境外矿业投资项目资产安全，成为当前我国政府服务境外矿业投资的重要内容。

3.1 开展境外矿业投资非市场风险监测预警

非市场风险超越了企业本身经营管理的范畴，更需要建立政府与企业间的事先通报—预警机制。以境外矿业投资风险监测网络、风险评估体系、风险预警平台建设为重点，推动构建我国境外矿业投资风险监测预警体系，动态跟踪和监测境外矿产资源勘查开发非市场风险，实时评估和预测风险程度及其变化趋势。为企业和地勘单位境外矿业投资提供信息服务和警情提示，有效防范投资风险，引导企业项目投资，保障境外矿产资源勘查开发投资权益和资产安全。

3.2 加强境外矿业投资非市场风险应急服务

非市场风险一般都具有突发性、紧急性等特点。统筹外交、商务、发改、国土等部门力量，有效利用驻外使领馆一线优势，充分发挥投资目标国中资企业、商会协会的作用，推动建立境外矿业投资风险应急服务机制，强化对境外矿业投资项目的投资保障和风险救济，有效降低项目风险损失。推动加强政府间双边合作，充分利用双边合作平台和对话机制，及时协调解决企业境外矿业投资面临的各类非市场风险。

3.3 构建境外矿业投资风险补偿机制

考虑到非市场风险带来的巨大损失，可借鉴美国、日本等发达国家的做法，充分利用我国政策性银行的优势和作用，探索建立境外矿业投资保险制度，发挥政策性保险在企业境外矿业投资损失补偿和风险防控方面的重要功能，鼓励和支持企业开展境外矿产资源勘查开发。有效利用多边投资保护协议、多边投资担保机构公约等重要国际合作机制，为企业境外矿业投资营造宽松、有利的国际投资环境和提供多元的风险补偿渠道。

3.4 增强企业境外矿业投资决策和经营管理能力

企业的投资决策能力和经营管理水平是决定境外矿业投资风险防控成效的关键，需要将风险防控落实到项目选项、立项、运营的全过程。一是要综合考虑投资环境和运营条件，尤其考虑投资国的政治风险和政策风险，审慎选择投资国和投资项目。二是要建立健全企业内部风险防控机制，重视可能存在的环境风险和文化风险，有效预测、评估和管控风险，达到与当地社区和谐共处的目的。三是要着力提升企业跨国经营能力，努力寻求与东道国互利共赢的项目投资和经营管理模式。

[1]张文．海外矿业投资的风险分析及对策防范——中国投资者的视角[J]．中国矿业,2010(S1)：61-63．

[2]孟繁富．境外资源勘查开发风险防范之微观对策研究[J]．中国国土资源经济,2009(10)：36-38．

[3]梁咏．中国投资者海外投资法律保障与风险防范[M]．北京:法律出版社,2010.

[4]（英）库尔森（Coulson, M）.矿业投资指南[M]．王志宏,汪燕,译．上海:上海财经大学出版社,2012.

[5]杨贵生,陈漠.法律视角下中国矿业海外投资风险[L].中国有色金属报,2010-08-03（06）.

[6]李欣．国有企业“走出去”与当代中国外交海外困局[J]．国际展望,2012(2):15-26．

[7]李哲．我国企业海外并购中的风险与对策[J]．黑龙江对外经贸,2011(7):34-35．