魏德红

（吉林大学，吉林 长春 130012）

设立《海峡两岸经济合作框架协议》（简称“ECFA”）为两岸经济关系正常化、制度化和规范化提供了重要保障，为保税港区与自由贸易港区的合作提供了指导方针和制度基础。

一、保税港区的设置与立法

（一）保税港区的设置

保税港区是加入世贸组织后我国扩大对外开放、建设国际航运中心的重要举措。2005年6月22日，国务院批准设立了我国第一个保税港区（上海洋山保税港区），到2010年5月18日福州保税港区获得批准，我国保税港区已达14个。根据国务院有关批复文件，保税港区着眼于充分发挥区位优势和政策优势，具有国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等五大功能。作为我国对外开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的特定区域，保税港区受到国内外的高度关注和热切期待，其设立、建设是和相关法律法规的建立完善分不开的。

（二）保税港区的立法概况

目前，关于保税港区的立法除了国务院关于保税港区的批复文件外，还有海关总署和地方政府立法两个途径。海关总署颁布的《海关保税港区管理暂行办法》是我国关于保税港区的专门立法。地方政府的立法主要包括天津市政府的《天津东疆保税港区管理规定》、上海市政府的《洋山保税港区管理办法》、厦门市政府的《厦门海沧保税港区管理暂行规定》、宁波市政府的《宁波梅山保税港区管理办法》、广西壮族自治区政府的《广西钦州保税港区管理办法》、深圳市政府的《深圳前海湾保税港区管理暂行办法》等。

二、我国台湾地区自由贸易港区的设立与管制规则

（一）自由贸易港区的设立

为提升台湾产业及产品的竞争力，2003年台湾当局提出了建立自由贸易港区的构想〔1〕。该自由贸易港区允许货物自由流通，具备免除关税、货物税、营业税等能力，厂商还可以在港区内从事深层次加工，人员进出方面允许国际商务人士采取简便、权宜方式出入境。自由贸易港区定位为“境内关外”，不但人员、货物可以自由流通，还准许大陆农工产品流入区内，不受法令限制，厂商在区内可以进行深层次加工。事实上，“境内关外”的提法与做法，我国大陆已经早有论述〔2〕。我国台湾的自由贸易港区在功能设定方面具备仓储、中转、转口、加工等多种功能，按照台湾地区的规划，自由港区包括“四海一空”五大区域。

但我国台湾自由贸易港区自2003年运营以来情况并不理想，除了政治因素外，问题主要是：第一，“境内关外”的模式没有真正落实，台湾自由贸易港区海关作业不够简化；第二，原住民员工比例的要求不合理；第三，商业秘密保护措施不足。

（二）自由贸易港区的管制规则

台湾的自由贸易港区要求设置在国际港口或空港附近，通过简化贸易管理和海关监管程序，促进货物自由流通，扩大港区深加工增值业务，提高货物中转集散能力，进而达到振兴经济、促进民生的目的。自由贸易港区计划提出后，台湾地区颁布了《自由贸易区设置管理条例》（以下简称《设置条例》）。

依《设置条例》第17条第5项规定，台湾当局海关部门为了规范自由贸易港区内的通关管理作业，于2003年12月制订了《自由贸易港区货物通关管理办法》（以下简称《通关办法》）。该《通关办法》成为《设置条例》的有效补充，它事实上是关于自由贸易港区日常管理的重要文件，内容主要有建立在风险管理机制基础之上的《通关办法》，以网络稽核取代大部分通关的申报查验，简化通关程序，并以电脑网络或电子资料传输方式处理,使货物可迅速进出自由港区，同时，还涉及到了自由港区事业（即企业）的自主管理事项及港区货栈、港区门哨配合货物控管办理事项。

三、保税港区与自由贸易港区的功能比较

依据我国有关规定：保税港区是指经国务院批准、设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。依据《设置条例》，我国台湾自由贸易港区是指经“行政院”核定于国际航空站、国际港口管制区域内，或毗邻地区划设管制范围，或位于国际航空站、国际港口管制区域间，能运用科技设施进行周延之货况追踪系统，并经“行政院”核定设置管制区域进行国内外商务活动之工业区、加工出口区、科学工业园区或其他区域。

（一）二者的国际经济法定位同为自由贸易区且均非自由区

实行便捷的通关和海关监管是建立自由港区的基本宗旨之一，但实际上两岸的港区都不是严格意义上的“境内关外”区。海关监管是普遍存在的〔3〕。如高雄港区要求区内企业之间发生直接交易应在发货前向海关通报，以便海关稽核。又如保税港区或出口加工区实施严格的卡口实地查验制度，以有效阻止走私等行为。

自由贸易区和自由区是国际经济法上两个截然不同的概念，二者都源自《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》（简称《京都公约》），该条约对国际贸易的许多定义都作出了明确规定。根据《东京公约》，自由贸易区一般译为 FreeTradeZone（FTZ），特指一个国家领域内设定的区域，货物进出自由贸易区即被视为从该国海关完成进出口。《京都公约》附约四海关仓库和自由区中第二章定义，“自由区”Free Zone（FZ）为：自由区系指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进出口税及其个税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。

因此，根据《东京公约》的规定，自由贸易区和自由区的区别在于是否实施海关监管，自由区是不需要海关监管的，而自由贸易区需要海关监管。自由贸易港区、保税港区以及保税区等作为国家和地区促进贸易自由化、物流便捷化的工具，本质上同属于一类特殊经济区域，一般被称为自由贸易区。保税港区是我国与保税区呼应的特有名称。就区域性质和功能定位而言，保税港区与自由港区在本质上是一致的。因保税港区与自由港区是受海关监管的特殊区域，所以不能将保税港区与自由港区认为是《东京条约》所规定的自由区，仍应该被视为前面所说的自由贸易区（Free Trade Zone）。

（二）二者经济功能定位基本相同而形式有所差异

海峡两岸港区的法定功能设定都集中体现了自由港定位，均涉及到货物仓储贸易、物流配送、国际采购、集装箱转口运输和增值业务、深加工制造以及金融等配套服务。两岸港区都特别重视推进集装箱国际中转业务，两港区都将保税深加工或出口加工作为一项重要业务，它体现了满足跨国公司制造和物流业相融合、推行全球化营销的需要。海峡两岸的港区大都集中于制造加工产业聚集的地区，具备发展国际化加工业的优势和实力。

我国台湾的自由贸易港区区分了必要功能业务和辅助性业务。辅助性业务是对自由港区完成主要功能的支持性服务，如金融、装卸、餐饮、旅馆、商业会议、交通转运等。金融或离岸金融并不作为自由港区的基本业务。我国台湾的自由贸易港区《设置条例》第3条第1款规定了自由港区事业以外之事业，即指金融、装卸、餐饮、旅馆、商业会议、交通转运及其他前款以外经核淮在自由港区营运之事业。我国《海关保税港区管理暂行办法》第5条规定：除保障保税港区内人员正常工作、生活需要的非营利性设施外，保税港区内不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务。因此，从上面的规定可以看出两岸的港区整体排斥餐饮、旅馆、商业等辅助性业务进区，但根据实际需要部分地允许这类业务在区内存在。

（三）二者均有税收减让优惠而优惠形式有所不同

两岸的港区均定位于自由港，对境外出入港区货物免、减或滞征海关税及与进口有关的其他税费，是体现自由港的核心税收政策。在这方面，两岸港区的政策基本相同。我国台湾地区自由贸易港区《设置条例》第5章专门制定了租税措施，第21条明确要求：自由港区事业自国外运入自由港区内供营运之货物，免征关税、货物税、营业税、淤酒税、淤品健康福利捐、推广贸易服务费及商港服务费。关于保税港区，《国务院关于设立洋山保税港区的批复》第三款规定：“洋山保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策。主要税收政策为：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。”

两岸的税收政策还是有显著区别的。自由贸易港区内企业之间销售产品和劳务、自由贸易港区销往境外的产品和劳务以及自由港区与其他保税区之间的产品和劳务交易，营业税率为零。依据现行规定，保税港区企业的营业税是不免的。台湾的公司所得税率为25%，对高科技企业提供一定的优惠。我国保税港区对进区企业在所得税方面都给予一定的减免，所得税减免优惠的期限、程度和操作流程一般由地方政府制定〔4〕。

（四）二者均为海关监管为主自主监管为辅

依据《设置条例》和《通关办法》，台湾的自由贸易港区实施企业货物自主管理，联合核查和年度盘点制度，值得肯定的是这是一个比较理想化的系统的监管制度。在这种监管体制下面，进出港区的货物流通速度会被加快，政府的行政管制会大幅度减少，企业的信用记录等会得到很好的实施。我国大陆的海关依据《海关保税港区管理暂行办法》监管保税港区的货物流动，一般坚持行政监管模式，但实际操作中会综合运用多种方式简化监管流程、减少通关时间〔5〕。

从法律理论层面来分析，同保税港区监管相比，自由贸易港区似乎少了一道卡口查验程序。但全面分析，台湾当局海关为了使自主管理有效落实，设计了行政主导的稽查制度；稽查的有效实施，必须建立在真实的企业货物定期盘存清册之上，因而就有了定期盘存要求。所以，事实上海关行政监管并没有缺少，这种稽查和盘存制度成为了海关行政监管的新形式。从法律实践层面来看，各保税港区结合工作实际，灵活创新了“集中报关”、“分类管理”、“快速通关”等多种措施，有效提高了行政效率，取得了很好的效果，应予充分肯定。但如何将这些措施纳入统一的成文法律体系之中，这就成了一个较为复杂的立法问题。

总的来说，无论是自主监管还是行政主导监管，两岸港区在方便企业通关、打击走私方面的实践中有许多相同的措施。因此，可以说，在海关监管方面二者均为海关主导监管、自主监管为辅。

（五）港区管理者权限基本相同而表述略有差异

根据《设置条例》的规定，台湾自由港区内的行政事务由自由港区管理机构主管。自由港区设在国际港口（空港、海港）或在出口加工区、科学园区等特殊区域内，该区域的管理机构就被核准为自由港区管理机构。设立在其他区域的，则需由主管部门确定一个机构为自由港区管理机构，这种情况下，根据《设置条例》第9条的规定，要征询“地方政府”和“财政部”的意见，获得初步审核同意后方能确定。在一般情况下，县市“地方政府”不参与自由贸易港区的管理。

保税港区作为海关特殊监管区域的一种，是由地方政府设立区域管理委员会统一负责区域行政管理和协调事宜，事实上是地方政府的行政管理区域。保税港区的管委会在管理的法律权限方面比较有限，尤其是保税港区的法律政策一般都需中央各主管部门制定，这就需要管委会进行比较辛苦的协调工作。

从确立自由港区管理机构作为港区管理者身份的角度来分析，自由贸易港区管理机构被赋予的事权比较充分，从体制上确保了行政管理便利化理念的落实。根据《设置条例》第10条，管理者基本上获得了与之相适应的权限。保税港区管委会的法律权限比自由贸易港区管理机构要小，事实上海峡两岸的港区管理机构的工作基本相同。

《设置条例》第13条明确要求税务、海关、检验检疫、警察、金融、邮电以及电力和给水等公用事业在自由港区派出分支机构或专人办理相应业务，并配合自由港区管理机构的运作管理。保税港区的立法中虽然没有这样明确的规定，但是在实践中，保税港区的封关运作都是在十几个中央部委的协调一致下达成的，地方政府为此往往作了较大的投入。

四、保税港区与与自由贸易港区的联动发展

（一）ECFA为港区合作提供了指导方针

ECFA事实上为港区合作商谈明确了方向，提供了指导方针。ECFA前言表示：“海峡两岸关系协会与财团法人海峡交流基金会遵循平等互惠、循序渐进的原则，达成加强海峡两岸经贸关系的意愿”；“双方同意，本着世界贸易组织（WTO）基本原则，考虑双方的经济条件，逐步减少或消除彼此间的贸易和投资障碍，创造公平的贸易与投资环境；通过签署《海峡两岸经济合作框架协议》进一步增进双方的贸易与投资关系，建立有利于两岸经济繁荣与发展的合作机制”。ECFA明确表示：“本协议目标为：一是加强和增进双方之间的经济、贸易和投资合作。二是促进双方货物和服务贸易进一步自由化，逐步建立公平、透明、便利的投资及其保障机制。三是扩大经济合作领域，建立合作机制”。

ECFA还明确指出：“双方同意，考虑双方的经济条件，采取包括但不限于以下措施，加强海峡两岸的经济交流与合作：一是逐步减少或消除双方之间实质多数货物贸易的关税和非关税壁垒。二是逐步减少或消除双方之间涵盖众多部门的服务贸易限制性措施。三是提供投资保护，促进双向投资。四是促进贸易投资便利化和产业交流与合作”。

（二）ECFA合作机制为港区合作提供了制度基础

海峡两岸的港区合作需要制度与机构来保障。ECFA的条文提供了这种合作的制度基础。ECFA为两岸在知识产权保护、海关合作等方面提供了制度保障。ECFA的重要目标是推动双方经贸社团互设办事机构。

ECFA中明确规定：为了协调两岸的具体合作事宜，双方将成立“两岸经济合作委员会”，由双方指定的代表组成，负责处理与协议相关的事宜，包括完成为落实协议目标所必需的磋商，监督并评估协议的执行，解释协议的规定，通报重要经贸信息，根据ECFA第十条规定解决任何关于协议解释、实施和适用的争端。“两岸经济合作委员会”的设立被视为建立具有两岸特色的经济合作机制、推动两岸经济合作制度化的标志。

（三）ECFA事实上包括了港区合作的内容

尽管通篇ECFA文件，没有关于“保税港区”或者“自由贸易港区”的词汇，但是“海关程序”被写入了第三条货物贸易中需要磋商的内容中；“海关合作”也被列入了第六条经济合作第四款，这两条事实上都包含了港区内容。保税港区事实上是海关的特殊监管区域，所以海关合作一定会带来保税港区体制等方面的进步。

海峡两岸的海关合作内容应当包括实体和程序两个方面，而这些对于港区的发展都是十分必要的。海峡两岸的保税港区尽管总体规则一致，但是在操作层面上有不同之处，逐渐增进了解与促进合作将会为两岸经济发展带来巨大的推动力。

（四）港区合作是ECFA的经济合作的重要途径

自由港区和保税港区能否真正激发港口对国际货物集散和增值加工能力集聚的功能，除了区位、港口以及基础设施等条件外，还取决于制度环境因素。

ECFA的经济合作是全面的综合性合作，尽管会较为迅速但不容易轻易建成自由贸易区。只有让保税港区发挥对地区货物枢纽港的贸易促进功能，让港区合作对两岸贸易发展起到应有的作用，让港区合作在区域经济一体化和两岸经济交流中发挥桥头堡作用，ECFA的目标才能最终实现。港区合作必须从满足国际产业转移、资源整合、产业集群扩展的需要出发，不断推进保税港区制度创新，谱写ECFA经济合作的新篇章。

（五）港区合作与ECFA发展的良性互动

港区合作是对现实经济合作壁垒存在的一种妥协，也是没有实现真正贸易自由化的折中方案，这种方案在两岸比较直接但不是最佳方案，事实也证明了它的有限性，但是保税港区对于经济交流的促进作用绝不容忽视。

ECFA是两岸经济合作与发展的里程碑，随着ECFA的内容充实与两岸交流的增加，甚至最终实现自由贸易，此时，保税港区或者自由贸易港区将会退出历史，这将是重要的贸易一体化结果。在两岸贸易一体化没有实现之前，港区合作不但不会退出历史，而且会随着合作的深入而日益发挥重要的作用。现阶段在ECFA条件下，港区合作依然可以便利两岸民间交流，促进经济发展，推进共同繁荣。

〔1〕苏雄义.中国台湾的四大自由贸易港区〔J〕.港口经济，2006（6）.

〔2〕侯永庭,凌 高.我国保税区的法律环境〔J〕.国际经济合作，1992（11）.

〔3〕陈双喜,田 芯.我国保税区与世界自由贸易区的比较研究〔J〕.2004（2）.

〔4〕敖 汀.发展我国保税区的思考〔J〕.湖南财经高等专科学校学报，2007（2）.

〔5〕张凤清.保税区监管模式:现状与思考〔J〕.中共厦门特区党校学报，2003（3）.