陈 宇

(中共杭州市委党校，杭州310012)

胡锦涛同志在十七大报告指出，“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”建设农村社区服务中心，完善公共服务体系，是推进基本公共服务均等化，实现城乡统筹发展，是建设和谐社会的重要组成部分，是农村社会管理和公共服务的重要载体。因此，研究农村社区服务中心的建设运行状况，研究农村社区服务中心建设中的服务供给与资源配置状况，将有助于完善农村社区公共服务体系，提升社区公共服务的质量，使农村居民也能享受到均等化的公共服务，让农民分享经济发展与改革的成果，推进城乡服务的均等化与一体化。本文以杭州地区农村社区服务中心的建设为蓝本展开理论研究与实证分析，分析现阶段的发展状况与存在问题，并从服务机制完善的角度提出一些有针对性的对策建议。

一、农村社区服务中心建设的缘起

新中国建国60周年以来，尤其是改革开放30周年以来，中国创造了世界经济奇迹，但新中国建设成果的受益程度在城市和农村之间是不对称的，在经济社会政策制定上，重视城市公共产品的供给而忽视农村公共产品的供给，从而造成城乡居民收入差距过大、城乡发展差距过大等社会问题。正如学者所评价的“快速发展的市场经济并没有带来农村社会发展‘帕累托效应’，而是出现了‘马太效应’，社会利益关系严重失衡。”［1］要缩小城乡发展差距过大等问题，实现城乡经济社会协调发展，就必须破除城乡分割的二元体制、构建城乡一体化的基本公共服务体制。从社会公平正义的角度来看，就需要政府制定城乡统一、规范的社会政策和社会发展目标，使城乡社区居民在享受社区公共服务上地位平等、机会均等和结果相当。农村社区服务中心正是在这种时代背景和现实诉求下产生了。作为农村社区性新型服务组织，农村社区服务中心是实现城乡基本公共服务均等化的重要载体，是公共服务向农村延伸的综合平台。

农村社区服务中心与城市社区服务中心一样，承载着国家在基层社会治理的三大功能:参与社会管理、维护社会稳定、推进民生建设。［2］农村社区服务中心的建设不仅是农村社区建设的重要内容之一，也是开展新农村建设的基础性设施，它不仅能方便百姓办事，而且有效改变城乡资源配置失衡的状况，使资源的流动性加强，资源的配置更加有效率。

2008年中央1号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》把进一步完善农村社区公共服务体系建设，视为逐步解决“三农”问题和实现城乡统筹的有效途径。文件首次将农村社区公共服务分为两类:生产性(经济性)公共服务和生活性(社会性)公共服务，即便农利农服务和便民利民服务;首次提出有条件的地方建立便民利民的农村社区服务中心。2008年12月浙江省委省政府出台《关于推进农村社区建设的意见》，明确了农村社区建设的指导思想、基本原则、主要任务以及保障措施，在全国率先形成了系统的农村社区建设制度体系，意见中明确提出，争取用5年左右时间，在全省建立集管理、服务、教育、活动等功能于一体的1200个乡镇社区服务中心、15000个村级社区服务中心，确保全省半数以上的村建有社区服务中心，让广大农民享受城市居民一样便捷、周到的社区服务，这标志着浙江省农村社区建设由试点工作阶段转入全面推进阶段。

二、杭州农村社区服务中心建设与运行的样本分析

杭州是浙江省的省会和政治、经济、文化中心，地处长三角的南翼，是国家历史文化名城和重要的风景旅游城市。杭州下辖8个区和5县市，共有200个乡镇，2093个行政村，至2010年末，杭州常住人口870万人，其中农业人口328.9万人。杭州农村居民人均纯收入为11000元/年，比上一年度同比增长10%左右。［3］本次调查是以杭州地区的农村行政村(社区)为基础，围绕杭州农村社区服务中心的建设状况、服务设施的使用状况、服务制度的建立与运行状况、百姓的服务需求以及服务的后续保障等方面展开调查研究。

在研究过程中，为了尽可能地及时和全面地了解当前农村社区服务中心建设的进展情况，收集丰富详实的第一手研究资料，我们开展了农村社区蹲点观测活动。首先，我们通过分层随机抽样，从西湖区、萧山、余杭、桐庐、淳安、建德、富阳、临安等8个区、县(市)中选定10个有代表性的农村社区(村庄)作为固定观测点，定期记录本社区(村庄)建设发展的事件。其他未设立固定观测点的农村社区(村庄)将通过资料、报告等文献法收集信息，同步了解这些地区农村社区建设情况，以全面地进行对比研究和分析。在研究过程中，除了采用小型座谈和入户访谈调查方式外，还辅以问卷调查进行调查。调查问卷采用分层抽样的方式，共发放1000份，有效回收867份，有效回收率是86.7%。通过入户考察、资料整理、数据分析，我们对当前杭州农村社区服务中心的建立、运行、保障及绩效评估等状况有了比较清晰的了解。

(一)农村社区服务中心的建立状况

在农村社区服务中心的建设状况中，主要围绕村级社区服务中心的建立、资金筹措、建设状况、村民到社区服务中心办事的便利程度，以及建设中的困难和建设后的政府支持等内容展开。

调查结果显示，已有68%的村庄建立了村级社区服务中心，仍有32%的村庄处于待建和在建的状态。在已建立村级社区服务中心的村庄中，有57%是属于改建和扩建，只有43%的是新建的社区服务中心。已建成的社区服务中心，占地面积在500平方米以下的占80%，501～1000平方米的有15%，1001平方米以上的占5%。从投入上看，总投入在20万元以下的占67%，投入在21～40万元的占16%，投入在41万元以上的占17%。调查情况显示，改扩建的投入一般比较低，总投入在5万元以下的居多，近两年新建的社区服务中心投入比较大，20万元以上的居多。村集体经济比较好的村庄在社区服务中心建设上投入也会比较大。在服务中心建立的资金来源上，调查结果显示，已建成的村级社区服务中心主要依靠村集体投入的占54%，主要依靠财政投入的占25%，村集体投入和财政投入几乎1∶1的占21%，说明在筹资模式上，村集体投入所占的比重还是比较大的。已建成的村社区服务中心，实现“一门式”办公的占67%，非“一门式”办公的占33%。

在未建立村社区服务中心的村庄，90%的村庄表示建设服务中心有困难。困难首先主要体现在资金匮乏;其次体现在土地资源的匮乏和用地指标的欠缺;再次体现在缺乏政策和规划。因此，未建立村社区服务中心的村庄希望上级政府提供资金扶助、设备支持、人员培训和规划设计。

(二)服务中心的服务内容及运转状况

服务中心的运转状况主要是由服务人员、服务制度、服务项目以及服务的频率等调查构成。

调查显示，村服务中心的工作人员大多数在5人以下，一般是在3人左右，占比64%，有33%的服务中心人员在6～10人，仅有3%的社区工作人员在11人以上。服务中心建立以来，平均每天接待居民在10人次以下的占66%，接待居民在11～20人次的占21%，接待居民在21人以上的占13%。在处理的事务上，社区服务中心日处理事件在10件以下的居多，占77%，从实际情况来看，平均日处理事件一般在0.5～5件左右，从接待和处理量的差异上看，说明咨询的村民较多，但实际上办事的并不多。调查显示，村社区服务中心基本上已经建立一套管理制度，如全程办事代理制、档案管理制和工作人员坐班制与值班制等;而在服务中心的十几项服务项目中，居民使用最多的服务是社会保障(含劳动就业)、人口计生、政务代办、纠纷调解和社会救助等服务，说明百姓的需求主要还是体现在社会事务方面。

(三)服务中心设施的便利性、使用面积及使用频率

在社区设施的便利性方面，调查显示，59%的社区服务中心距离最远的村民的家走路在20分钟以内，走路需要20～45分钟占比29%，还有3%的社区服务中心距最远的村民家走路需要70分钟以上。在问及“服务中心的建立是否已考虑到老年人和残疾人的需要?”37%的社区认为已经考虑得非常周到，61%的社区认为考虑到了一些，但还不全，2%的社区认为根本没有考虑到。

根据市委市政府关于《推进农村社区建设工作的意见》，提出有条件的社区要建设“五室三站两栏一校一场所”，以推进农村社区的基础设施建设。调查显示，社区办公室在所有的社区都已经建立起来，会议(党建)活动室、警务综治室、星光老年活动室和宣传(村务公开)栏也在杭州的农村社区都建立起来，说明农村社区的场所建设总体是不错的。设施建设比较不到位的有农业综合服务站、村民学校和救助保障站，分别有17%、17%和13%的社区还未建立起来。数据显示，社区服务设施除星光老年活动室、村民学校和室外文体活动场所之外，使用面积在50平方米以下的居多，这一方面与设施的建设年代相关，另一方面还与土地的价值价格相关。

在社区服务设施使用频率方面，调查显示，社区办公室、室外文体活动场所、星光老年活动室、警务综治室的使用频率较高。

(四)社区服务设施的后续保障

在社区服务设施的维护和后续保障上，37%的社区表示社区公共设施的维护资金已经到位，可维持日常运转，16%的社区表示到位了一大部分，还存在一小部分缺口;17%的社区表示到位了一小部分，还存在较大缺口;30%的社区表示基本没有维护资金。当问及“社区公共设施维护资金的来源主要是?”的问题时，仅有11%的社区表示全部都是由政府出，28%的社区表示政府出大部分，社区出小部分，24%的社区表示政府出小部分，村庄出大部分，37%的社区表示几乎全部由村庄出。当问及“现有社区服务设施维护人员需要多少?”时，77%的社区认为3人以下，14%的社区需要4～6人，9%的社区需要7人以上，在服务设施维护人员的经费上，23%的社区表示是政府出资，73%的社区表示是村自筹，4%的社区是采用其他方式筹集。

三、农村社区服务中心建设的主体、制度与效率分析

(一)主要特征——社区服务中心建设与管理的多主体性

农村社区服务中心的建立后，提供“一站式”的服务，方便了居民办事，受到百姓的欢迎。但是在农村社区服务中心的建设筹资模式上，呈现出多主体性特征。有的社区是政府出资，有的是政府和村里各出一部分，还有的是村里自己筹资建造的。从农村社区服务中心建成后的后续管理资金来看，由政府承担的只有少数村庄，绝大多数村庄都是村集体出资维持后续的管理。从农村社区服务中心的建设和管理上，尽管政府已经开始承担部分责任，但是仍可看出，村两委会在社区服务中心建设中扮演了重要的角色。村集体如何获得所需的建设资金呢?当前主要有几种筹资模式:一是村里申请项目，通过项目的立项获得政府的资金;二是村里借债建设;三是村集体向企业或者个人募集资金，通过社会资金来补充资金的不足。这也反映出社区服务中心筹资模式上的多主体性。

(二)制度的安排——混合性的制度供给

在公共服务供给的制度安排上，首先政府通过公共政策来提供公共产品。如浙江省2009年在《中共浙江省委、浙江省人民政府关于推进农村社区建设的意见》中明确提出要加快推进公共服务设施建设，重点就是推进农村社区服务中心建设。杭州市2009年也通过《中共杭州市委、杭州市人民政府关于开展农村社区建设工作的意见》和《农村社区建设专项资金使用管理暂行办法》，余杭区政府2009年制定并下发《余杭区城乡社区公共服务工作站建设的若干意见》等政策，通过刚性的政策推进农村社区公共服务设施建设。

其次从供给方式来看，实现服务规划者和生产者混合。萨瓦斯提出区分“服务的规划者(提供者)”和“服务的生产者”，服务的规划者承担制定政策和支出服务资金的角色，而服务的生产者可以是另一个政府机构、事业单位、企业、社会组织等。［4］但是在现实的公共服务供给中，往往存在着各种不同机制的混合，即存在着“非典型供给方式”。公共服务的混合供给使得政府的角色会发生一些变化。有的时候政府承担生产者的角色，自己组织生产、组织管理和监督;有的时候政府承担的是服务规划者的角色，政府活动范围转为拨付资金、制定政策和监督管理。与此同时社会组织、市场中的企业和公民的积极性开始被调动起来参与到公共服务的生产中去。混合供给促使各种社会资源可以得到整合，不同生产者在不同特性的公共服务生产中可以发挥各自优势，从而提高了服务的效率和质量，并进而提高了社会福利总量［5］。从杭州农村社区服务中心的建设来看，大部分的服务设施和项目的建设是政府自上而下根据自身的管理需求所设定的，比较典型如建设“五室三站两栏一校一场所”和“一门式”办事大厅，就是借鉴城市社区的建设模式在农村社区进行的推广。在服务内容上，政府也通过政策做出一些明确的规定。在资金供给上，政府通过“以奖代拨”的方式进行供给，但是这种供给并不充分，需要社会资金进行补充。可见，在制度供给上，政府是服务的规划者，但是服务的规划者和生产者同时也由村两委会这样的自治组织来承担，是一种规划者混合的供给方式。

(三)效率的分析

当前对农村公共服务的效率评价主要有以下几种评估方式:DEA法、满意度法和过程和结果绩效评估法等。对于农村公共服务中心的建设，本次研究从以下几个方面开展了评估:一是服务的可及度。结果显示，服务中心为村民办理社会事务和经济事务提供了便利，村民普遍反映，以前办事要跑到乡镇才能办好，现在在家门口就能把事情办好，方便多了;二是服务的物理环境。结果显示，服务中心的建设往往是建在村中心和村民方便到达的地方，有些村在建设时已经考虑到了老人和残疾人的方便使用;三是服务的满意度。调查显示，90%的受访者认为服务中心的服务“比较令人满意”，主要体现在服务项目增多、服务设施改善和工作人员办事效率的提高以及态度的亲切友好等方面。

四、思考与讨论

(一)农村社区性公共设施应更多体现国家责任，建立稳定的公共财政投入机制

农村社区服务中心的建设，是在社区层面上实现国家管理社会和开展公共服务的职能，是社区性公共产品［6］。因此，国家财政应当承担起建设农村社区服务中心的责任。但是当前在发达地区，农村服务中心的建设和管理仍主要由乡镇财政和村集体承担，恐怕会出现不均衡和难以为继的现象，从而加大地区间公共服务的差别。因此从公共服务均等化的角度来看，提高统筹的层次，建立由市区乡镇政府按比例投入的财政机制迫在眉睫。服务中心的建设应纳入新农村建设总体规划、纳入财政预算，建立长期稳定的资金来源，在解决好建设问题的同时解决好维护管理经费问题，防止建起来没钱维护，让广大农村居民切实感受到改革开放和社会发展的好处。

(二)农村社区性公共设施的供给应与村庄的城市化相结合

目前农村社区服务中心建设的政策基本是强调统一性，标准统一，资金投入量也大体相当。但农村各社区之间的自然禀赋、经济社会发展水平、人口分布差异很大，强调统一使得刚性的政策到地方难以执行。一个非常显著的问题是有些农村社区的城市化水平已相当高，村企和外来人口较多，但是在现有的政策框架下，政府设施建设的资金投入并未考虑村庄的动态人口、产业的状况等因素，由此带来的问题是在一些村庄设施闲置，而在另一些村庄设施严重不足，外来人口较多的村庄在垃圾处理、社区治安、人口计生、环境保护等方面面临较大压力，这其中既包括村庄每年增长的支出带来的压力，同时也包括上级政府对村班子考核的压力。因此在社区公共设施的制度供给上，应具有开放性和前瞻性的特征，建立以包含流动人口数量为标准的农村社区设施建设和管理机制。同时农村社区公共服务设施的供给要充分整合社区的闲置资源。随着城市化的推进，许多村庄已经从农业生产为主转变为以工业生产为主，从粗放型的生产转变为集约型的生产，村庄的主动转型推动了村庄的现代化。一些以前为农业生产和农业生活而建造的场所产生了闲置。在当前农村社区公共服务设施投入大、政府供给不足的状况下，应充分利用社区的闲置场所和资源，丰富村民的生产和生活。

(三)农村社区公共服务供给要尊重并发挥农民的主体性作用

长期以来自上而下的公共服务的供给体制基本上将作为消费者的农民排除在决策之外，随着农村经济的发展，农民自主意识的增强，农民对公共服务的需求表现出多层次性、多样性。然而，现有的公共服务决策机制却不能有效地适应农民多样化的需要，因此农民——作为农村公共服务的消费主体，其需求应受到重视与关注，因为它直接关系到公共服务的供给效率和供求均衡。从农村社区服务中心建设来看，要真正尊重农民，体现农民在社区建设中的主体地位，落实农民的参与权、表达权、选择权、监督权。如在制定建设规划和计划(包括建筑的样式、格局、色彩等)时，要认真听取社区居民意见，把选择权交给他们，防止公共产品自上而下的强制性供给;在工程建设中，要实行民主监督、财务公开，防止挥霍浪费和腐败;在农村社区服务中心的布局和功能上，要根据群众实际需要确定，防止办公机构和商业机构挤占服务空间;要引导农民参与服务中心的维护管理，按照民主程序建章立制，对社区干部和工作者进行民主评议和民主监督;组织农村居民以服务中心为平台开展民主自治活动［7］。通过服务中心的建设、服务和活动，使之成为联系居民的纽带，为农村社区建设提供源源不断的内在动力。

(四)农村社区公共服务应建立多元化的供给机制

农村社区服务中心是农村社区服务供给的重要平台，它能为村民提供多元化的服务，提升农民享受公共服务的质与量。一是建构多元化的组织体系。农村社区公共服务供给中，除了政府与村集体的供给之外，社会组织的发展非常重要，它有效改变农村社区公共服务供给单一和短缺的状况。如发展社区经济合作社和专业协会、社区社会团体、社区志愿组织等，既能从经济上提高农民的收入，又能够在社会生活上提高农民的保障和生存能力，同时还能从文化建设上丰富农民的业余生活;二是建构多元化的供给主体。农村公共服务的供给应为多主体性供给。除了政府之外，企业、社会组织、村民也应当成为公共服务中的重要供给主体。各主体之间可以通过市场化的方式进行合作，明确各自职责，在各自的领域通过专业化的运作提高公共服务的供给质量和效率。同时努力实现村企共建、社企共建，既能够有效进行资源整合，同时还能够降低成本，实现互惠和资源共享;三是建构多元化的供给平台。除了农村社区服务中心的平台之外，还应当建构涵盖村民住房、就医、就学、就业、养老、交通、信息获得等各方面的供给平台，使村民在获得公共服务的内容和方式上与城市居民享有同等的权利和便捷［8］。

(五)农村公共服务供给应建立透明的绩效评价体系

当前，我国农村公共服务供给效率低下，地区差异大，这是个不争的事实。建立农村公共服务供给的绩效评价体系是促进农村公共服务有效供给的重要途径。但是，由于农村公共服务的供给内容庞杂，有些具有市场性质，有些具有非市场性质，评价目标的不一使得评价指标因不同的服务内容差异巨大，为农村公共服务供给的效率研究带来了很大的困难。当前，对农村公共服务的评价主要是由公共部门来承担，由于公共部门垄断着大部分的公共管理资源、信息，管理行为，其评价体系具有政府工作导向性、非透明性，公众监督乏力等特征，这些特征使得当前农村公共服务供给的绩效评价体系缺乏公平性和效率性。因此，应努力构建公平合理的农村公共服务供给绩效评价体系，根据系统性、可测量性、可行性等原则科学选取评价指标，运用定性与定量相结合的评价方法，对农村公共服务供给效率进行全面、准确的评价，进而为农村公共服务的有效供给提供决策依据和保障。

［1］李长健.新农村建设中社区发展研究:基于利益逻辑与社区建设的双重视角［J］.贵州师范大学学报:社会科学版，2007(1).

［2］孔娜娜.农村社区服务中心建设:资源配置的公平与效率——以豫西北平原聚集村落(群)为分析对象［J］.社会主义研究，2009(4).

［3］杭州政府网.杭州统计年鉴(2010)［EB/OL］.(2011-01-21)(2012-12-20).http://www.hangzhou.gov.cn/main/zjhz/tjsj/.

［4］萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍，译.北京:中国人民大学出版社，2002:70.

［5］莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系［M］.田凯，译.北京:商务印书馆，2008:45.

［6］张晓林，刘蓓.农村公共产品研究理论及其发展［J］.经济研究导刊，2010(2).

［7］奥斯特罗姆·帕克特，惠特克.公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构［M］.宋全喜，任睿，译.上海:上海三联书店，2000:75.

［8］张翠.城乡统筹背景下的中国乡村治理与变迁——基于中外城乡发展的比较与借鉴［J］.贵州财经学院学报，2011(5).