北京市康达律师事务所 律师 李立新

2006年10月，湖南省永州市发生了一起“11岁女孩被逼卖淫”案件，受害者乐乐（化名）遭多人强奸，并被逼卖淫。3个月后，惨遭蹂躏的乐乐被解救。受害人母亲唐慧（上访妈妈）多年持续上访。她认为，在立案和审理期间，当地个别民警渎职，强烈要求法院对犯罪嫌疑人判处死刑，对渎职民警严肃处理。2012年6月5日，湖南省高院终审裁定：判处秦星、周军辉死刑；判处陈刚、刘润、蒋军军、兰小强无期徒刑；判处秦斌有期徒刑15年。同年8月2日，湖南省永州市劳动教养管理委员会认为：唐慧扰乱社会秩序多次，被行政处罚后仍不悔改，继续无理取闹，闹访、缠访，严重扰乱了单位秩序和社会秩序，据此，决定对其劳动教养1年零6个月。这一消息经报道后引来舆论的一片哗然，微博转发二十万余次。唐慧本人不服劳动教养决定，于8月7日向湖南省劳动教养管理委员会提出书面复议申请。8月10日，湖南省劳动教养管理委员会经调查认为，鉴于唐慧女儿尚未成年，且身心受到严重伤害，需要特殊监护等情况，对唐慧依法进行训诫、教育更为适宜，可不予劳动教养，决定：撤销永州市劳动教养管理委员会对唐慧的劳教决定。

唐慧劳教被撤销，唐慧再次成为舆论关注焦点。在女儿遭遇强奸、被逼卖淫情况下，作为母亲，唐慧受到人们的同情，很多人认为即使她在上访期间出现一些过激行为，政府需综合考虑其作为一名受害者家属的情绪，并以最宽广的胸怀包容之。湖南省劳动教养管理委员会在认定唐慧对自己行为应当承担法律责任的同时，考虑到其家庭实际情况，撤销劳教、给予训诫的做法，既合情又合法，也受到公众肯定。唐慧案之所以被高度聚焦，乃是因为本案有太多触动社会敏感神经的元素，牵扯到人类悲己悯人的同情心、对劳教制度本身的理性检视，以及基于人文关怀的制度改良期待等。唐慧作为一个妈妈，想为被侮辱、被损害的女儿讨还公平，但当地有关公权机关不仅没有及时、有效地惩治罪愆、救扶弱者，相反还对唐慧施以劳教。这不仅颠覆了普通大众对社会伦理的想象，同时政府公权力的信任度在百姓心中也随之降低。公众之所以关注唐慧案件，既是对一位母亲锥心之痛的同情和关切，更表达了人民对改革劳教制度的急切呼唤。随着人民群众权利意识的不断增强，对公平正义的追求更加强烈，政府需要在司法改革与法治文明建设方面做出更大的努力。事实上，推动制度改革的顶层设计，近年来没有停步。今年1月召开的全国政法工作会议上，提出了包括劳教制度改革在内的四项改革。在全国两会上，李克强总理明确表示，劳教制度改革方案正抓紧制定，有望在年内出台，人民对此充满期待。

劳动教养是一项具有中国特色的法律制度，是惩处严重违法和轻微犯罪的重要手段，也是教育挽救失足者的一项有效措施，50年来，劳动教养在维护政治稳定和社会安定，预防和减少违法犯罪中发挥了十分重要的作用。但随着我国市场经济的发展，民主和法制建设的推进，特别是“依法治国”方略的确立和对人权保护的日益重视，这一制度的合法性、合理性和正当性不断受到人民的质疑，其弊端也日益突出，已不能适应社会发展的需要。因此，劳动教养制度的改革与立法已经成为我国法制建设进程中十分重要的任务，具有特殊的意义。去年备受社会关注的湖南永州“上访妈妈唐慧”事件，由此引发了人们对保障人身自由问题的更加关注，同时也给目前处境尴尬的劳动教养制度带来了创新的契机。

我国的劳动教养制度自1957年创立以来迄今已走过五十多年的历程。劳动教养制度创建五十多年来，应当说我们已经有了不同层次的各种规范性文件，劳动教养制度一直随着我国社会治安实践和社会主义法制建设的发展而不断改进、完善，劳动教养立法工作也取得了一定成绩。但是，我们应当清醒地看到：我国至今还没有制定出一部比较完整地、系统地调整劳动教养各方面关系的法典，现有的法律、法规是在计划经济特定的历史条件下制定的，已经不能适应建设有中国特色社会主义市场经济条件下客观实际的需要。同劳动教养的法律地位相比，同劳动教养工作五十多年来极其丰富的社会实践经验相比，劳动教养立法工作明显处于滞后状态。近年来，全国人大代表、全国政协委员以及各方面的法律专家、学者和从事实际工作的同志，从进一步完善劳动教养法制建设出发，多次呼吁制定劳动教养法典，表明了对劳动教养立法的紧迫要求。

一、劳动教养的含义

劳动教养是指对违反政府行政法规,多次受到处罚,而屡教不改的,或者违反刑事法律,情节轻微尚不构成追究刑事责任的人实行强制性教育改造的一种行政措施。在劳动教养制度建立之初，劳动教养既是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。其主旨是为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人，以维护公共秩序和有利于社会的建设。至20世纪80年代初，劳动教养被确定为“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。其主旨也被进一步明确为：“在严格管理下，通过深入细致的思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。”与以前相比，现在的劳动教养主要发生了两个变化：一是不再把劳动教养作为对被劳动教养人安置就业的一种办法；二是将劳动教养明确规定为一种“行政措施”和一种处理人民内部矛盾的方法。90年代初，司法部又具体规定对劳动教养人员要按照“教育、感化、挽救”的方针，实行强制性的教育改造。此后，国务院又规定：“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”。这实际上既重申了劳动教养是一种教育改造措施，又首次确认了劳动教养也是一种治安行政处罚措施。

二、劳动教养监督的功能

在劳动教养从审批、收容到解教的全过程中,如何保证文明、公正、严格执法,加强劳动教养监督是一个必要而且重要的途径。

首先,有利于劳动教养法律、法规的正确实施。在劳动教养执法活动中,无论是审批环节还是执行环节,都是在具体执行有关劳动教养法律、法规及其方针政策,所以监督劳动教养机关包括审批机关与执行机关准确实施劳动教养法律、法规和正确贯彻劳动教养工作方针、政策的情况,是劳动教养监督的首要任务。只有加强这方面的法律监督,才能及时发现并纠正违反有关法律、法规和劳动教养工作方针政策的情况,才能切实保证有关法律、法规的正确实施以及劳动教养工作的正常进行。目前由于劳动教养立法滞后,劳动教养制度不健全,劳动教养的办案、呈报、审核,劳动教养期限的加减、劳动教养人员的权利保障等执行工作都缺乏严格具体的制约机制,执法不规范的情况比较突出,存在随意执法现象。通过劳动教养监督,可以进一步发现制度漏洞,从而促进劳动教养法规制度健全完善,因此劳动教养法律监督的加强,有利于避免执法工作中的随意性,有利于维护法律的正确统一实施,维护劳动教养制度的严肃性,促进劳动教养法律制度的完善和发展。

其次,劳动教养监督有利于铲除滋生腐败的土壤,有利于建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。如在劳动教养场所,人民警察担负着管理、教育重任,同时也履行国家赋予的收容执行权、行政管理权、教育挽救权、考核奖惩权、解除劳动教养处置权等诸多权力,劳动教养监督是防止“权力寻租”、“权钱交易”等不法行为的一个有效途径和重要举措。它有利于从执法过程中发现队伍建设中存在的问题,从而研究制定对策,加强队伍建设,遏制司法腐败,不断提高队伍整体素质。劳动教养人员接受教育改造的情况是劳动教养法律监督的又一重要内容。

再次,保障劳教人员的合法权益,调动他们接受教育改造的主动性和积极性。劳动教养监督机关受理劳动教养人员及其家属的申诉、控告,包括对劳动教养决定不服、对劳动教养工作民警违法犯罪行为的检举和控告,使劳动教养人员的合法权益得到保障,为当事人提供有效的救济途径。同时,劳动教养监督的正确实施对劳动教养人员而言也是一项切实有效的遵纪守法教育,促使他们相信法律的力量、主动接受教育改造的有力措施。另外,劳动教养监督制度是一种预防纠正机制,有助于纠正或消除执法工作中的弊端。它能够通过对劳动教养机关的工作人员徇私枉法等违法行为的调查和责任追究,克服执法不公,防止执法权的滥用和异化,规范执法行为,确保在执法过程中做到有法必依、执法必严、违法必究,确保执法的科学性、严肃性。同时通过劳动教养监督制度的导向作用,促使劳动教养机关及其工作人员注重提高教育矫治质量,把劳教人员教育好、矫治好。近年来我国已发生多起因劳动教养制度问题引发的被社会关注的案件。

三、制定劳动教养法的必要性

（一）制定劳动教养法，是完善社会主义法律体系，保障公民基本权利的需要。

人身自由是《宪法》赋予每个公民的基本权利，对人身自由的限制和剥夺只能由法律加以调整。在这方面，我国先后颁布、修改了针对犯罪分子适用的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》和针对违反治安管理的违法分子适用的《治安管理处罚条例》，唯有对限制公民人身自由可达三年之久的劳动教养，目前还没有一部系统完备的法典，这不能不说是我国法律体系中的一个严重缺陷。就现行劳动教养法律、法规而言，也不尽如人意，其中有关劳动教养的法律监督，劳动教养人员的权利保障等方面内容规定得很不具体。由于法律、法规的不完善，使劳动教养工作具有很大的随意性。在劳动教养运行实践中，剥夺或者变相剥夺劳动教养人员的合法权益尤其是劳教人员的申诉权利现象不但屡有发生，而且在有些地方还相当严重。如果不尽快制定一部劳动教养法，劳动教养制度存在的合法性将受到怀疑，劳动教养制度的群众基础将会动摇。

（二）制定劳动教养法，是建立健全合理的劳动教养工作机制的需要。

四十多年来，我国劳动教养机关的设置、组成、职能虽几经变更，但始终没有建立一个科学分工负责、互相协调配合、彼此有效制约的劳动教养工作体制。在多年劳动教养工作中，存在着公安机关审查批准，司法行政机关负责执行，检察机关实施监督，劳动教养委员会形同虚设的现象。究其原因，主要是法律制度不完善，司法化、程序化不足。为了改变目前公安、司法机关在处理劳教案件中分工不够合理、制约不够有效、配合不够密切的状况，笔者认为，必须确立一个由公安机关承办案件，人民法院审理裁决，司法行政机关管理教育，人民检察院全面监督，四机关分工负责、互相配合、互相制约的劳动教养工作体制。而建立这种新的体制，涉及公安、司法机关的职责分工，已经超出行政法规或部门规章的调整范围，只能有赖于制定一部劳动教养法典来解决。

（三）制定劳动教养法，是系统总结劳动教养工作的历史经验，把劳动教养工作的方针、政策上升为法律的需要。

四十多年来，党和政府对劳动教养工作提出过许多行之有效的方针、政策，在长期的工作实践中，劳动教养机关也积累了丰富的工作经验。如关于“教育、感化、挽救”劳动教养人员的工作方针；对劳动教养人员“要像父母对待孩子，医生对待病人，老师对待学生”的感化政策；把劳动教养场所办成“教育人、挽救人、造就人”的特殊学校和对劳动教养场所实行“依法管理、严格管理、科学管理、文明管理”的工作经验，等等。这些方针、政策和工作经验是我国劳动教养史上的宝贵财富，有必要将其系统地总结提炼，上升为国家的意志，以法律的形式颁布施行，这将对劳动教养工作的改善起到积极推动作用。

（四）制定劳动教养法，是改革、更新、发展、完善劳动教养制度，适应劳动教养工作新变化的需要。

当前，劳动教养工作面临着很多新情况、新问题，这些都是过去立法时所没有遇到过的。如劳动教养的适用对象已由过去内部两种人扩大到现在社会上的十二种行为人；劳动教养人员的年龄构成已由过去的以成年人为主演变为现在的以青少年为主；劳动教养工作的方针、政策已由过去的强调以“安置就业”为重点转化为现在的以“教育、感化、挽救”为指导，等等。所有这些变化，都需要在立法中加以体现，并针对变化了的客观情况，制定相应的措施和对策，以促进劳动教养制度的改革和发展。

我们对劳动教养制度的质疑绝不意味着要彻底否定其过去，而是为了更好地面向未来。中国目前不仅在国家法制的目标上从过去的单一看重社会保护转变到更多地关注人权保障，而且整个社会的价值观、公正观也在随着国内外形势的变化而发生变化，在这种情况下，法律的变革势所必然。党的十八大重申全面推进依法治国的目标，进一步树立法治理念、弘扬法治精神，让深化司法体制改革成为立法者的不懈追求，让公正文明成为执法机关的共同意识，让学法遵法守法用法成为全社会的共同理念，让法治不仅成为一种治国方略，更成为一种全民自觉的生活方式。