区域环境治理中地方政府协调机制的构建

2013-07-26曾永安

天水行政学院学报 2013年1期

曾永安

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州 215123）

环境问题是一个关系到人类生存发展和社会进步的全局性问题。随着社会的发展和人类生活水平的提高，人们对于生活中的环境问题的重视程度也越来也高，对环境的治理越来越要求政府发挥更大作用。在最近几十年间，我国的经济增长和工业化快速发展，国内生产总值已居全球第二，但我们可以看到，我国的发展是一种高投入、低效率的粗放式的发展模式，承接了发达国家落后淘汰的产业。在这种发展模式下，虽然经济取得了很好的成绩，但也带来了巨大的环境压力和生态破坏。中国每年因环境污染所造成的经济损失和人口死亡都是一个巨大的数据。联合国秘书长提出的“绿色行政”的概念，以求有效可持续地解决全球性的环境困境。中国作为全球环境污染的一个重要的来源国，应该为环境污染做出应有的贡献。

中国用牺牲环境的方式换得了经济的增长，但是，经济增长之后并没有利用更多的资源来综合治理环境。我国现阶段的环境污染治理投资额占GDP的比例普遍偏低。无论是中央政府还是地方政府对于环境问题没有得到应有的重视程度。对于生态政府的治理，中央与地方政府间形成了一种“智猪博弈”的局面［1］。也就是无论中央政府在生态治理上如何努力，地方政府都不会积极配合，不会主动治理环境污染。由于生态环境的治理是一个典型的公共物品，公共物品的提供必然会有“溢出效应”，地方政府都会存在一种“搭便车”的心理，使得地方政府之间在区域性的环境中没有相应的激励措施，最终会放任生态环境的破坏，同时地方政府之间存在着一种竞争，所谓地方政府之间的竞争，是指不同行政区域地方政府之间为了吸引资本、技术等可流动性生产要素在投资环境、市场制度、公共服务与物品供给、政治效率等方面展开的跨区域之间的竞争［2］。以利益导向的竞争会对工业生产所带来的污染的一种负效应放松规制，造成环境的更大破坏。但另一方面，这些“区域公共物品”还有着高度渗透性和不可分割性的特点，因而区域政府又不得不去解决这些问题［3］。而在政府分权化改革进程中，地方政府成为一个独立的经济利益主体，自然是成为环境保护和治理主体。在区域性环境治理中，地方政府间的合作是一个必然措施，在集体性行动中，要采取一些选择性的激励措施以避免“搭便车”，从而共同治理区域性环境问题。地方政府间的合作包括没有隶属关系的地方政府间的合作、有隶属关系的上下级政府间的合作。在这里我们主要是以相邻区域平级的地方政府间的合作为论述标本。

一、当前我国区域性环境中治理的难题

加强地方政府之间在治理环境中的横向合作不仅具有经济利益，同时也具有很重的政治效果。有利于整合资源优势，实现优化调整，推动产业结构调整，降低政府之间的交易费用，降低环境破坏，同时有利于地方政府之间加强制度建设，提高政府的协调和调控能力。虽然当前我国有些地方政府已经开展了相关的环境政治联合行动，也取得了一些成绩，但是，还是存在着很多进一步深入的障碍。

（一）部分地方政府的跨区域合作观念滞后，地方保护主义浓厚

本位主义下的地方保护，分工不合作是地方政府间合作的巨大障碍，本位主义为了追求局部利益甚至不顾损害区域整体利益。在区域环境合作治理过程中,受地域主义和集权主义观念的双重影响，我国政府间关系呈现一种纵向集权和横向阻隔的特点，很多地方政府及其工作人员的府际竞争的意识要远远强于府际合作的意识，府际合作在理念上并没有成为他们的内在选择。GDP的增长成为衡量地方政府官员政绩的主要标准，为了获得晋升，地方领导人往往是把主要精力和资金放置于一些经济高增长和政绩工程上，而对于环境的破坏则没有充分的认识。

自我国进行分税制改革后，中央的权力得到一定程度的削弱，地方政府权力得到进一步强化，成为独立的利益主体，各地方政府成为一个独立的理性“经济人”。作为理性“经济人”的地方政府把实现自身利益最大化作为政府的行为导向，甚至直接使用行政手段谋求地方局部利益，此类现象集中表现在地方政府为了吸引资金和技术等资源而降低企业准入门槛，有些高耗能和高污染的企业也被奉为神明，这种地方政府间恶性竞争的出现，使地方政府行为带有严重的短期性、局部性，影响区域内资源的整合以及整体利益的实现，使环境得不到有效的控制和有效的治理，进而无法达到帕累托最优。各地方政府间的利益博弈导致合作陷入困境。

（二）尚未建立有效的合作协调机制和组织机构

地方政府间的合作协调机制，是地方政府间开展环境综合整治合作规范化、有序化运作的重要保障。虽然在环境的治理方面，相关地方政府已经取得了一些共识，但是对于相关的合作规划和合作路径并没有一个清晰的认识。各地方政府对于合作的重要性有清醒的认识，但一旦出现相互冲突，则往往会以地方利益为主导。相关的常态性的合作协调机制也相当缺失，有些组织形式制度化的程度也是相当低且组织形式分散，并没有一套制度化的议事和决策决策机制，也没有一套功能性的组织机构，可以说我国的地方政府间的合作很多是靠地方领导人来推动的［4］。地方政府间的合作也因而时常受困于地方主要领导人的人事更迭，无形中增加了合作协调的成本和难度，对于协调也是出现了一种轮流坐庄、对话协商、自愿承诺的方式开展工作的非制度化的协商组织机制，缺乏区域合作的执行力和相关的约束力，不能有效地约束各地方政府在环境综合治理中的一些损害环境的行为，这就在很大程度上制约着地方政府之间环境的合作治理。特别是当前各省市行政力量仍然很强，这种合作协调机制相当程度上还难以摆脱地方政府的制约，或者在某些方面还得借助地方政府的行政权力来推进彼此之间的合作协调。同时，在地方政府之间的合作中，中央政府角色出现缺位，未能及时提供有效的环境政策或制度保障，中央政府应当在宏观层面上积极进行职能转变与制度创新，打破区域政府合作的体制障碍，打破地方政绩考核制度以及转变地方政府间竞争模式，为区域政府间合作创造良好的制度环境。

同时，在地方政府环境综合治理中，一个跨区域的区域协调机构是不可或缺的。纵观西方各国地方政府之间合作的实践，建立一个跨区域的协调管理机构进行相关的协调和管理是不可或缺的。在我国，各地区先后成立了一些区域合作协调组织，但各地方政府更多地关注局部利益，对于组织所通过的一些有利于环境发展的措施不采用。组织机构缺乏相应的法律地位，出现一种职能不全，人员兼职等现象，使得组织机构的协调管理功能并没有很好的发挥。

（三）地方政府合作法制保障的缺失

法律制度是政府行政和区域合作的一个制度体系，是区域合作有序合法的制度化基础，但到目前为止，我国还没有关于区域合作的专门法律法规，法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务，对于上级机关在跨域事务的角色扮演，地方政府在府际合作中合作机制的建立权利与责任分担等问题根本没有谈及，这将对政府间的合作行为带来隐患，府际合作事务的处理就变成争权诿责的情形。诸如地方政府之间如何发展横向沟通与合作关系、区域冲突的调解与裁决、区域协调和管理机构的法律地位等方面的问题都找不到相关的法律依据。这就不能给区域内的府际合作提供一个科学规范的框架，会使府际合作缺乏法律和制度支持而面临一系列的相关问题。

（四）环境治理中相关的治理责任分摊困境

区域环境的综合治理是以相关的经济为基础的。没有经济基础，一切就只会是泡影。当前我国在发展过程中，经济得到了快速的发展，但由于各政府的“搭便车”心理和政府追求单纯的经济利益，使得地方政府在环境投资方面严重不足，各级政府总是期望别的政府能够更好地治理区域环境，同时自己可以破坏环境来取得经济的增长，这样的模式使得各地方政府都没有足够的动力去促进环境的发展。同时，由于环境破坏程度的不同，各地方政府经济的非均衡发展，使得经济相对较差的地方政府总是希望经济发达地区能够更多地投入资金去治理环境，而发达地区也希望地方政府应该负起同样的责任，这样就陷入了一种推卸责任的因境。经济决定政治，政治对经济起反作用，经济发展的不均衡是制约地方政府环境合作治理中的一大难题。同时，地方政府间区域环境的合作缺少中央的财政支持，中央政府对于地方政府间的投资力度偏小，在地方政府财力不足和缺少中央政府财力支持现状并存的环境下，地方政府间府际合作陷入困境。同样，我国目前在各种合作区域中各种利益补偿机制没有建立起来，利益补偿欠缺，使得具有“经济人”理性的地方政府,在这种缺乏利益补偿和利益保障的情况下，各弱势和利益受损害的地方政府就会主动回避或撤出合作而导致地方政府合作成为泡影。

（五）以经济为中心的考核机制造成环境的重视程度下降

十一届三中全会后，我国工作重心从政治向经济转变，上级政府对下级政府的考核机制经历了从以“政治挂帅”到以“经济挂帅”的转变。有的地方干部绩效考核体系“在经济权力下放和市场化的过程中,地方政府的合作性基础发生了变化。在这种新的制度环境下，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一”。当前，上级政府对下级政府的考核以GDP为核心，这种业绩又以上多少项目、建多少企业、经济增长速度等指标来进行简单量化和比较。而环境治理的效果是一个长期的过程，效果不易显现，同时，有一定任职期限的领导人出于经济理性的考虑，势必会放弃长期效果不是很显著的环境保护项目，出于晋升的考虑，会对有利于经济发展的措施进行更大投资，而对于环境重视程度会明显下降，就降低了各级地方政府环境合作的愿望和积极性。

我们可以看到，现阶段我国区域性环境治理中还有许多的因素影响着环境的治理。区域环境的治理是一个制度化的、区域性动态化的合作过程，要从全面的观点看待区域环境的综合整治。

二、环境治理中合作协调参与机制的建立

环境治理是一项典型的公共物品，作为政府，环境的治理是政府理所当然的职责。但由于环境的无界限，使得现在的环境破坏具有全球性和区域性特征，作为地方政府，由于资源的有限性，各地方政府之间的协调合作是综合治理区域性环境的一个重要举措。

（一）加强利益协调，建立健全综合协调组织

地方合作的各参与方往往是在友好协商的基础上通过行政协调来加强交流与合作的，通过地方政府首长之间的对话交流，协调解决地方间的争端，提出共同解决区域性公共问题的思路。行政协调以增进各方利益为出发点，以共同促进区域性环境的综合治理。

利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。当利益调节机制运作良好时，地方政府间关系发展就比较顺利，在环境的综合治理进程中构建区域政府合作机制是必然趋势，必须建立和健全双赢的利益协调机制。建设区域政府间的合作协调机制。首先，各地方政府应根据资源禀赋理论盘点自身的资源优势和劣势，作为与其他地方政府开展合作关系的客观依据。其次，建立长期的互动机制。

区域环境治理的协调是一项“系统工程”，为解决区域合作协调缺乏强有力的组织机构问题，需要建立包括指导机构、协调机构、执行机构在内的有力的推动机构，完善区域合作协商制度。区域合作协调机构是区域内地方政府间合作的组织保证。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域环境整治的合作就很难进入到真正的实质性阶段。随着区域公共事务和公共问题的大量增加，只有强化区域合作协调机构，才能有效地解决区域公共治理主体缺位的问题，走出“公用地悲剧”和“囚徒博弈困境”。当前，要在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面逐步形成制度性的区域合作协调组织架构及运作机制。

（二）建立制度化的契约治理模式

契约治理，即契约行政，是指在我国政府主导的区域合作模式下,政府作为区域合作的主要参与方,通过签订各种形式的政府间契约如规划纲要、合作框架协议、合作宣言、合作意见、合作备忘录等来推动政府间合作的一种区域行政方式［5］。换句话说，契约治理就是基于政府间契约的共同治理。通过签订行政协议，可以明确各地方政府的共同责任和区别责任，划清各种公共事务的调控管理权限，可以较好地解决区域性公共问题，走出集体行动的困境。

（三）建立健全相关的法律法规

我国现行有关法律法规对各个行政区执行者的法律责任缺失使区域环境规划无法真正落到实处。针对这一情况，要尽快建立保障区域环境合作协调的法律法规。要确立法治的原则，建立有利于进行跨行政区域建设和管理的法律法规体系，以从根本上扭转各自为政、缺乏协调的局面。各相关执法部门应联手制定本部门的具体实施细则。要注意强化立法主体、市场主体和执法主体三者的互动协调，形成“立法启动—审议—听证—实施—修订一体化”运行机制。要不断发展法律服务市场，保持执法的统一性和协调性。通过制定和完善相关的法律法规，重视健全法制化基础，使地方政府做到依法行政和依法管理，通过区域法制协调来推进区域政府合作机制的构建。中央政府必须通过立法使地方政府间府际合作法制化，同时合作区域内各地方政府间也应该制定共同遵守的合作法规，以使府际合作主体有法可依，以及保证政策制定和执行具有合法性和连续性;制定区域内法律规范，明确各地方政府的责权，使府际合作分工明确、权责相符，并制定相关责任追究机制以及惩罚措施，以保证府际合作政策的顺利执行，进而为府际合作提供良好的法律保障。

（四）增加融资渠道，确定合理的成本分摊机制

长期以来，在流域环境保护基础设施领域，我国采用的是政府负责投资建设、事业单位管理运营设施的模式，这种政府垄断模式从制度上排挤竞争，缺乏效率。因此，需要建立多元化流域环境保护投融资机制，不但要发挥财政的主要渠道，继续加大国债资金和中央预算内投资用于环境保护的投入力度，还要进一步建立流域水环境保护专项基金，发行环境保护彩票，从事环境保护的企业优先上市发行股票，以及企业的股份合作等形式。鼓励各种社会资金投资流域水污染治理设施建设，实现多元化的环境保护融资机制，实现产权的股份化、投资的多元化，明确投资者之间的责、权、利，保护投资者利益，使政府投资和社会融资互相结合、互为补充，扩大环境保护的资金来源，解决有些地方政府环保资金紧张、投入不足的问题。

公共物品的供给需要耗费成本，这些成本包括供应单位的运行成本、了解受益者需求偏好的成本、寻找公共物品生产者的成本、公共物品生产的费用、管理公共物品消费的成本。此类供给成本规模较大，是地方政府在供给区域公共物品时容易陷入“囚徒困境”的一个重要原因。因此，合理确定成本分摊机制，对于优化供给区域公共物品极为重要。在确定区域公共物品成本分摊的过程中，首先必须要遵循“经济公平”的原则。一方面，在分摊成本时应该以各方从合作中的受益情况为依据，那些在合作中受益较多的一方承担较多的成本费用，而不一定是平均分摊；另一方面，对于首先获取合作利益的一方，可以考虑负担第一次合作的成本。这是因为，区域公共物品初次供给的成本会较高，有一个愿意独立承担或者承担较大份额的合作方，合作更容易达成。另外，区域公共物品的成本分摊不能忽视“社会公平”的原则。在分摊合作成本的时候，不能忽视合作各方的经济社会发展水平以及相应的成本负担能力。如果合作供给的公共物品的效用覆盖范围内存在社会经济发展较为落后的区域，该区域消费者的生活水平也较低，而且这类公共物品对他们的生活还是必不可少的，在这种情况下，公共物品的供给成本可以而且应该在其他群体中进行分摊。建立合理的成本分摊机制，有利于减少地方政府“搭便车”的机会主义行为，促进地方政府选择合作供给区域公共物品。