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(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

在乌拉圭回合谈判签订《农业协定》后，WTO 各成员国按照作出的减让承诺逐步削减综合支持量(AMS)，与此同时，“绿箱”政策(不引起贸易扭曲的政策)支出大幅上升。据WTO 测算，协定生效五年后，各成员国“绿箱”补贴比基期增加了54%。按照《农业协定》及其附件二的规定，“绿箱”政策必须符合两项标准:所涉支持应通过公共基金供资的政府计划提供(包括放弃的政府税收)，而不涉及来自消费者的转让;且所涉支持不得具有对生产者提供价格支持的作用。“绿箱”政策因其可免除减让，使用不受限制的特点，在各国广泛使用，其数量和种类仍不断增加。

美国作为农产品生产大国，2011年农产品出口占世界农产品总出口的10.1%。长期以来，美国通过一系列农业法案建立起一套覆盖范围广、扶持力度大、重点突出的农业补贴体系，有力地保障了本国农产品增产、农民增收、提高农产品国际竞争力。我国作为世界上农业人口最多的国家，2011年农产品出口占世界农产品总出口的3.9%，比2010年增长了25%。随着2006年全面免除农业税，我国的农业政策和农业补贴开始处于不断探索和快速发展的阶段。对比两国“绿箱”支出的规模和结构，能了解两国农业补贴的方向和侧重点，借鉴美国成熟经验，对优化我国“绿箱”支出结构，提高“绿箱”政策运行效率具有较大意义。

一、美国“绿箱”支出特点

1996年美国通过《联邦农业促进与改革法》和2002年的《农业保障和农业投资法》等一系列农业法案，进一步优化了“绿箱”补贴的结构和效率，其现行的“绿箱”政策有以下特点(见表1)。

表1 2002—2008年美国“绿箱”支持水平和结构

(一)规模扩大且已成为美国农业的主要支持方式

2002—2008年，美国“绿箱”支出绝对值增长了278.93 亿美元，年均增长率为6.73%。在现行的6 种“绿箱”政策中，除“自然灾害救济支付”每年的支出数额波动外，其余五项均有不同程度的增长。支出规模上，2002—2008年，美国纳入WTO 统计的国内支持总量(AMS)平均为87.74 亿美元，远低于同期“绿箱”支出的平均值715.07 亿美元。据经合组织(OECD)统计，2002—2008年，美国农业支持总量估计量(TSE)平均为960.55 亿美元，可以计算出，美国“绿箱”支出已占到农业总补贴的74.44%，成为当今美国最主要的农业支持方式。

(二)国内粮食援助占“绿箱”支出比例最大

2002—2008年用于国内粮食援助的支出平均占“绿箱”支出的69.13%。其中，食物营养和消费者服务(FNCS)占了绝大比重。2008年用于FNCS 项目的支出597.79 亿美元，占同年国内粮食援助的98.78%。FNCS通过与联邦及地方政府合作，向低收入者、儿童及妇女提供食物和综合营养指导，旨在增加食品安全与减少饥饿。按照经合组织的统计口径，国内粮食援助应纳入消费者支持等值。该项支出通过建立起覆盖范围广泛的社会福利体系间接地向农业提供支持，既提高了农民收入，又保障了低收入者的正常生活。相比而言，我国粮食援助支出总额少，种类单一，覆盖范围狭小。

(三)用于改善环境的“绿箱”支出明显增长

数据显示，环境计划下的支付年均增长8.04%，高于“绿箱”总支出平均增长率7.41 个百分点。该项目下两项主要支出为土地休耕计划和环境质量激励计划，2008年两项支出占到了环境支出的81.25%。土地休耕计划是由政府向土地所有者支付租金和提供成本分摊援助，帮助农作物生产者在土地易受腐蚀和环境敏感的土地实施退耕还林、还草等长期性植被保护措施，终极达到改善水质、控制土壤腐蚀、改善野生动植物栖息地环境的目的。环境质量激励计划则是针对农牧民在土壤、水分、空气和相关自然资源方面所面临的生态问题，政府为农牧民提供资金补贴和技术援助，鼓励农民采取适当的生态措施开展农业生产，实现促进农业生产和改善生态质量。用于改善环境的支出虽然没有产生直接的经济效益，但促进了农业生态环境的改善和农业可持续发展。

二、我国“绿箱”支出特点

自从加入WTO 以来，我国先后实施了取消农业税、向农民发放粮食直补等一系列农业支持政策，农业补贴政策仍处于发展和完善的阶段。现阶段我国“绿箱”支出的情况见表2:

表2 2002—2008年中国“绿箱”支出水平和结构

(一)“绿箱”总支出增速较快但总体水平仍较低

2002—2008年，我国“绿箱”支出从2521.16 亿元增长至5930.15 亿元，增加了3408.99 亿元，年均增长15.32%。可见，随着我国农业逐渐与世界融合，我国农业补贴也处于较高增长阶段。但7年中我国平均“绿箱”支出为3622.19 亿元，而同期美国则有715.07 亿美元。2002—2008年，支农支出平均占财政支出的8.31%，而印度、巴西等发展中国家支农支出一般能占到财政支出的15%左右。考虑到我国农业基础设施落后，集约化程度偏低等现状，我国的“绿箱”支出仍处于较低水平。

(二)政府一般服务在“绿箱”支出中占绝对比例

一般服务在“绿箱”支出中占到近60%，其中，基础设施服务占到一般服务的44.82%。我国的基础设施服务主要用于防洪，排水灌溉，农村公路、水利及小型水利设施的修建。鉴于我国农业基础设施薄弱，基础设施所占比重在未来一段时间内仍会保持高位。值得注意的是，一般服务中用于农业科技研发、农业技术推广的支出明显偏低，约占一般服务的19%。有关研究表明，科技对农业的回报率达11.87%，成为推动农业发展的重要因素。因此，长期看来，科技对我国农业的贡献仍有很大的提升空间。

(三)用于粮食安全目的的公共储备支出过高，农业补贴效率较低

政府公共储备中的粮食主要通过支持性收购获得，用于公共储备的支出则主要是弥补国营粮食企业在收购粮食过程中发生的收购费、保管费等费用，这种补贴被划分为流通性补贴。支持性收购虽然一定程度上保障了农民利益，但通过流通环节间接对农民补贴的政策成本高，操作不透明，效率低下。该项支出虽然计入对农业的支持，但补贴的收益大部分被国有粮食部门占有，虽然国家财政负担了沉重的成本，但农民获益很少。公共储备过高虽然一定程度上保证了粮食安全，但每年却不得不支出庞大的保管费，这无疑造成了一部分补贴资金的浪费。

(四)“不挂钩”的直接支付迅速发展

我国“不挂钩”的直接支付从2004年出现以来，以年均19.32%的速度快速增长。“不挂钩”是指补贴金额不与当期产量、价格挂钩，由政府根据基期的生产状况向农民支付，属于收入性补贴。根据《农业协定》的规定，收入性补贴免于削减，因而正在被越来越多的国家使用。目前我国只有两种收入性补贴，即2004年开始实行的粮食直补和2006年开始实行的农资增支补贴。粮食直补的资金从粮食风险基金中安排。在实践中，农民获得补贴额的标准不同，有的省份根据粮食交售量确定，有的则按照粮食种植面积，因此粮食直补还不能算作完全意义上的“不挂钩”补贴。农资增支补贴是按照事先预测的当年农业生产资料价格的变化来确定补贴金额，补贴发放后不随实际价格变化而变化，因而具有较强的收入补贴性质。

图1 收入性补贴发放情况

(五)部分“绿箱”项目存在空白

《农业协定》共规定了11 项“绿箱”政策，而我国至今共使用了7 项。尚未使用的4 项措施可分为两类:一类是为实现特定的结构调整而对农民支付的损失补助;另一类是保障农民收入的收入保险和收入安全网中的政府支出。因此，可以利用投资援助支出帮助实现农业的结构调整和结构优化。同时，农业保险也应该成为我国保障农民收入的重要手段。

三、优化我国“绿箱”支出结构的几点建议

我国加入WTO 时，在非关税措施关税化方面，由于我国农产品按《农业协定》计算的关税化后的关税为负值，因而不具备将非关税措施量化为关税的条件，即不能通过混合关税保护我国农业。此外，我国还放弃了给予发展中国家的另一项优惠——发展支持(特殊及差别待遇例外)，即发展中国家所实行的一些鼓励农业和农村发展的措施在我国将计入综合支持量(AMS)，而且我国最低减让标准为8.5%，低于发展中国家10%的水平。综合来看，“绿箱”政策将是我国农业支持的主要途径。我国农业弱质性特征十分明显，要素分配不均，基础设施不完善，因而优化“绿箱”支出结构，提高补贴效率十分关键。借鉴美国的“绿箱”支出经验，我国可以从以下方面改善“绿箱”支出。

(一)优化一般服务结构，增加农业科技支出和农户的生产性补贴

我国农业基础设施总体建设水平落后，而且地区间分布不平衡。基础设施投资应注重创新筹资渠道，如政府引导，公私合作、引导农业企业参与农村建设等方式，确保有效资金供给。此外还要注意协调区域发展，政策适当做出倾斜。随着当代农业向集约化方向发展，科技对农业的贡献日益明显。目前，发达国家科技对农业的贡献率可达70% ～80%，而我国科技对农业的贡献率仅有40%左右。相较于农业规模，我国科研支出明显不足。要加大财政向农业科技研发方向支出，提高农业科技成果转化率，如鼓励良种培育、探索病虫害防治新方法。同时，农业科技成果的转化也依赖于农民素质的提高，这可以通过农业技术推广培训及科技下乡的方式加大农业科技普及。此外，我国当前面向农户的生产性补贴只有两种:良种推广补贴和农机购置补贴。但补贴申领的条件一般为国家规划的产区或购买国家推荐的作物品种及机械类型，补贴类型少，规模小。直接面向农民的生产性补贴不仅能保障农民种粮积极性，更能提高生产效率，降低农产品成本，提高竞争力。政府可根据农业生产的地域性特征，在推广农业现代化的原则下增加规划产区面积和推荐机械种类，逐步将生产性补贴发展成具有普惠性质的支持政策。

(二)创新粮食储备方法，以政府补贴促进民间粮食储备体系的完善

我国巨额公共粮食储备支出最大的缺陷就是补贴的低效率。而美国早在1977年就建立了由政府提供补贴的农民自有粮食储备计划。我国地域广阔，地区间粮食交错成熟，这对建立民间粮食储备极为有利。但应该注意到，目前我国农户储粮条件差，损失严重。2006年国家粮食局在农村储粮抽样调查显示，农户储粮损失率为8% ～10%。改进农户保粮手段需要借助一定的硬件和科技。由政府提供低息仓储设施贷款和必要的粮食保管费补贴，将公共粮食储备转化为藏粮于民能极大减轻财政负担。此外，我国部分地区建有粮食银行的组织，帮助农户保管粮食，这是值得推广的民间储备粮食的方法，但粮食银行发展还不完善。对此，政府可对该类组织以提供补贴的方式帮助其完善仓储设施和管理制度。最后将农户和粮食银行的民间粮食储备纳入国家粮食储备管理体系，进行统筹管理，从而形成全国性粮食平衡供给的联动机制，在保障粮食安全的同时，提高粮食补贴效率，切实保障农民增收。

(三)继续推广并完善粮食保险补贴制度

我国是自然灾害频发的国家，据统计，2002—2008年，农作物受灾面积平均4356.5 万公顷，其中，绝收面积平均553.61 万公顷，农民遭受了巨大损失。粮食保险是利用市场力量保护农民利益，政府的少量支出将通过杠杆作用增加农民收入，而粮食保险可以弥补农业基础设施不完善的缺陷，应大力推广粮食保险。《农业协定》附件二中规定，作为自然灾害救济支付，政府可以通过对农作物保险计划提供资金的方式来提供。第七条中收入保险和收入安全网也允许政府提供资金参与。我国自1982年开始就开办了农业保险，但至今尚未形成完善的保险机制。一是受参保能力制约，农民参保有效需求不足，参保率偏低;二是我国农业灾害多发，保险公司承保风险大，承保成本高，盈利能力有限，因而农业保险尚未形成有效供给。政府可以通过财政支出促进保险供需结合:对农民可根据其种植作物种类及面积提供保险费补贴，提高其参保能力;对保险公司，为了培育其承保能力，可通过减免税收、建立理赔基金等方式与商业部门共同承担赔偿责任。

(四)适应绿色农业发展趋势，加大环保项目补贴力度

20 世纪以来，美国不断加强环保力度。2002年美国出台的《农业安全及农村投资法》公布了9 项环保项目，均由政府提供资金和技术支持。伴随着国际贸易中绿色壁垒不断增加，农业和农产品国际绿色标准逐渐提高。我国农业在取得巨大成就的同时，付出了环境的代价。2008年，我国化肥使用创纪录地达到了5561.7 万吨，伴之而来的是地下水污染，水体富营养化。过度开垦已造成严重的水土流失。目前我国人均耕地面积已不足世界平均水平的45%，而且总面积每年正以500 万亩的速度减少。因此，我国更有必要学习借鉴美国的成功经验，建立起政府引导、农民参与、成本分摊的农业环保体系。推广土地休耕、轮种等环保项目，加大绿色科技投入，着力发展循环农业。实现农业可持续发展将为经济可持续发展提供支持。

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