继续攻关

人、车、会、话（住宅电话）和公费医疗等项支出，历来是财政支出管理的重点和难点，这些支出增长快、浪费多，难以控制。公费医疗改革受挫后，我一方面进行深刻总结和反思，一方面又开始考虑下一个支出管理改革的目标。一次失败，不能阻止我们按照市场经济体制的要求用改革的办法加强财政支出管理的步伐。1996年下半年，我们将目光盯上了行政会议费支出。

我们省行政会议费支出一直居高不下，1988年和1989年曾连续两年居全国首位，人均支出高于全国平均水平30%以上。虽然通过决算分析，我们及时发现问题并报请省政府同意采取了有效措施，使会议费支出过快增长的势头得到了有效控制，但上有政策，下有对策，一个制度或办法的有效时间总是有限的，一般都是好景不长，过不了几年，当时行之有效的办法就会被“下有对策”所封堵。行政会议费支出又以年25%以上的增长速度卷土重来，又到了不改革不行的地步。

分析行政会议费支出增长过快的原因，既有主观因素也有客观因素，主观因素是会议主办单位互相攀比，吃好、住好、玩好成了衡量会议召开是否“圆满成功”的重要标志之一，致使会议食宿费标准被不断突破和抬高；再是会议费结算制度不严格，一些单位把平时的吃喝招待费都在宾馆记帐、一旦开会，便一并了结，加大了会议费开支。客观因素一是部分宾馆、招待所凭借好的地理位置和接待条件待价而沽，会议接待完全成了卖方市场，动辄伙食费人天低于多少价格不做，房价低于多少价格不接，漫天要价，使会议食宿标准成了一纸空文；二是中国传统的会议“大桌饭”也是导致会议费支出高、浪费大的一个重要原因。大桌饭常常是杯盘碗碟叠床架屋，有人统计，大桌饭每桌每餐平均要倒掉两大面盆的剩饭剩菜，实在是浪费惊人！同时，大桌饭耗时、不卫生也长期为国人所垢病，被称之为“口水餐”，一些机关体检乙肝患者高达20%，据说与大桌饭不无干系。虽广受抱怨却无人改变，大桌饭始终牢牢地占据着全国的会议餐桌。三是全国各大区“片会”泛滥，既无明确任务又无实际内容，纯属轮流作东、游山玩水，浪费了大量会议经费。

省级会议费管理改革涉及单位多、层次高、政策性强、影响面大，加之不久前公疗改革失败的前车之鉴，这次改革我们必须慎之又慎，稳扎稳打；只能成功，不能失败。

经过深入调研分析，我们对症下药拟定出省级会议费管理改革的重点：一是实行会议接待单位动态定点。引入竞争机制，改变会议接待卖方市场的局面，促使会议接待单位主动配合，执行会议费管理办法。二是改革会议餐饮方式。撤掉“大桌饭”，采取自助餐或份饭方式，把会议伙食标准大幅度降下来。同时严格执行会议代表伙食费缴费制度，缴费标准不低于伙食费标准的10%。以控制伙食费超标。三是严格会议结算制度。要求会议定点接待单位据实出具会议伙食费、住宿费、场租费等分项目开支发票，作为单位列支会议费支出的原始凭证。四是强化省直单位财务部门的责任，加强对会议结算单据的审核，对违反规定的开支一律予以剔除。

撤掉会议“大桌饭”是会议费改革的一个重点和难点，也是以前从未实行过的新事物。为能合理确定会议餐饮标准，我们利用午餐或晚餐时间几次到社会上的自助餐餐厅自费试吃，实地考察了解饭菜价格与质量。同时，多次召集申请做省直会议定点单位的宾馆、招待所负责人开会，座谈讨论实行会议自助餐和份饭的可行性、各种配套餐具的购置成本、食谱安排及花样搭配等问题，保证餐饮方式改革的落实和会议伙食水平不下降。为顺利推行改革，这次我们“先声夺人”，首先发动了强大的宣传攻势，在省级晚报《XX报》上设立专栏，组织开展会议餐饮方式改革大讨论。针对餐饮方式改革中的重点和难点，我们列出一批题目，邀请省直单位办公室主任和财务处长、卫生防疫站和宾馆招待所从各个不同的角度撰写文章，揭示“大桌饭”的各种弊端，宣传会议餐饮改革的必要性和优越性。我和处里同志一起，在报上撰写文章，为会议费改革鸣锣开道。一时间，会议餐饮方式改革大讨论在社会上引起了广泛关注，收到了良好的社会效果。

抓好会议定点接待单位是会议费改革成功的关键。会议食宿标准的执行、餐饮方式的改革和会议结算的把关，都要靠会议定点接待单位去具体落实。我们下发了省级会议定点接待单位申报表，要求申请做定点接待单位的宾馆、招待所，首先要对会议费管理的相关要求做出承诺，尤其是要严格执行会议人天包干限额、实行自助餐和会议费分项结算等，同时保证饭菜质量，提高服务水平。我们还抽调一批省直单位办公室主任、财务处长和财务人员，逐个到申请做定点接待单位的宾馆、招待所实地考查，在此基础上，选择确定了十五家宾馆、招待所作为首批省级会议定点接待单位。

我起草了加强省级会议费支出管理办法。我们又多次组织召开省直单位办公室主任和财务处长座谈会，广泛征求意见，对办法进行修改完善。

1997年5月，在报经省委、省政府同意后，我们印发了《关于进一步加强省级会议费管理问题的通知》，其主要内容包括：严格会议审批制度；实行会议费人天限额包干（二类会议人天120元）；实行会议接待单位动态定点；改革会议餐饮方式；严格会议结算制度；加强会议费支出管理（包括严格控制会议时间和规模；严格控制奖励表彰活动，严禁召开和承办“片会”，与会人员不得领取会议期间的差旅费补助，实行会议费支出执行情况通报制度等）。并将《省直会议定点宾馆、招待所接待单位及价格水平情况表》附后，供召开会议的单位从中选择。

这次会议费管理办法出台的时机很好，正值全省上下贯彻中央八项规定（严格控制新建和装修办公楼、严格控制各种会议、严格控制各种庆典活动、严禁用公款大吃大喝、严格控制用公款安装住宅电话或购买移动电话、严格控制各种检查和评比达标活动、严格按规定配备和更换小汽车、严格管理公费出国等）（1997年5月25日印发），狠抓厉行节约、制止奢侈浪费行为的时候，我们的《通知》一出台，立刻受到社会各界普遍欢迎和好评。中央电视台、《光明日报》、《工人日报》、《经济参考报》、《中国财经报》、《XX日报》等多家新闻媒体都对此进行了宣传报道，晚报《XX报》更是运用大量篇幅进行了专题追踪报道。首批15家会议定点接待单位也在报纸上联合发出倡议，大力支持并倡导会议费支出管理改革。还有许多群众打电话、写信给我们，对新的会议费管理办法表示肯定和支持，并希望我们能坚持改革，不断完善。

全省17个市地闻风而动，参照省级会议费管理办法，结合本地实际情况制定了本市地的管理办法。会议费管理改革势如破竹，迅速在全省各地全面铺开。

省级会议费管理办法从1997年5月28日下发执行，到当年年底仅半年多时间， 就收到显著成效：省级全年行政会议费支出比1996年减少343万元，下降17%；而改革前1996年省级行政会议费支出比1995年增长高达25%。

建国后吃了几十年的会议“大桌饭”，就这样被我们一举掀翻，会议伙食标准也一下子降到了人天40元左右。会议餐饮方式的改革有效抑制了大吃大喝和铺张浪费，卫生、省时、节约、可口的自助餐受到参会人员的普遍欢迎。

会议接待单位实行动态定点后，行政事业单位纷纷按规定转到定点接待单位开会，一些原来凭借优越地理位置会议客源充足而不接受餐饮方式改革的宾馆，顿时门前冷落车马稀，他们再也坐不住了，不断登门联系，有的还找到厅领导，恳求被列为会议定点接待单位。

年底，我们制定出8项考核指标，对1997年省直各单位会议费支出情况实行了考核；同时印发“省级会议定点接待单位服务状况测评表”，请省直单位对会议定点接待单位进行考评。根据两项工作的考评结果，我们组织召开了“省直单位会议费管理工作会议”，总结交流经验，对24个行政会议费支出下降幅度大、管理成效显著的省直单位和3个严格执行会议费管理办法、服务质量好、省直单位满意的会议定点接待单位给予了表彰和奖励。对擅自提高会议食宿标准、未实行自助餐、卫生、服务和饭菜质量较差的4家会议定点单位，取消了其1998年省级会议定点接待资格。根据申请和考察情况，又新增了几个会议定点接待单位。

不久后，财政部文教司的一位领导到我们省调研，他告诉我们：很多地方的改革都是自下而上，先由基层的星星之火烧起，慢慢连成一片，最后形成燎原之势；而你们省很特别，改革多是自上而下，由中心城市开花，势如破竹，覆盖全省。这样的改革不仅推进速度快，大大减轻了层层推进改革的难度和压力，而且改革办法起点高、统一规范。

检查如博弈

专项经费是财政下达的有指定用途的经费。财政对专项经费管理的要求是专款专用，不得挪用。一般来讲，财政对下达的大额专项经费或是几年连续安排的重要专项经费的使用情况，都要进行跟踪检查，了解经费是否按规定用途使用，保证财政资金发挥应有的效益。

我在行财处工作20年，多次参加财政厅或省直厅局联合组织的各种专项经费检查组，我的感觉是，专项经费检查也很像是一种博弈：检查者要了解经费使用的真实情况，而一些有违规、挪用行为的单位为应付检查，就千方百计地要掩盖真相。检查者能否拨开迷雾见青天？还是被被检查者云遮雾绕瞒天过海？这就要看谁更技高一筹了。在检查中为了不被表象蒙蔽、不被汇报忽悠，真正了解到专项经费的使用情况，我们还很是动了不少心思、想了不少办法的。

有一年，我们和公安厅财务处的同志一起，去某市检查“看守所修缮费”专款使用情况。两年前该市申请这项经费时我们曾来现场考察过，其看守所监舍拥挤破旧，确实急待维修。此时又来检查，却见一排新建的干警办公房拔地而起矗立眼前。这排房坐北朝南，门前长长的走廊上洒满阳光，每间房的门口都统一规整、清一色地钉着块白色牌子，上面写着“XXX所长办公室”“XXX指导员办公室”等等，所有干警每人一间，均为寝办合一型，里面办公桌、床铺配备齐全。再去查看当初作为申报专款项目的监所房屋，拥挤破败面貌依旧，只是稍加维修不再漏雨而已。按照财务制度规定，新建公安干警办公房应列入“基本建设”支出项目，修缮公安干警办公房则列入“公检法经费”修缮费支出。“看守所修缮费”是专门用于监所修缮的经费，将其用于修建公安干警办公房显然属于挪用专款。问题清楚，事实确凿，但面对生米已成熟饭的情况，我们只能按结果进行处置：通知市财政局和公安局，要求他们在规定期限内，筹集与省下达专项经费等额的资金对看守所监舍重新修缮；鉴于该市对省下达的专项经费使用监督不力，以后年度，省财政和省公安厅不再给该市安排看守所修缮专款。

1998年，是“国家贫困地区义务教育工程”“二片”地区实施的第三年，也是工程完工的验收年。该项目是为落实“科教兴国”战略，改善贫困地区义务教育办学条件、调整学校布局、帮助贫困地区加快普及义务教育实施的项目。中西部省份列入“二片”地区，分三年投入完成，中央和省级资金投入比例为1：2。我们省在财政十分困难的情况下，拿出大批配套资金支持该项目，检查验收，责任重大。我们行财处和省教委财务处抽调人员，联合组成几个检查组，代表省政府对各市地的项目进行检查验收。省里验收后，还要迎接国家检查组的抽查。

我带队来到了X市。该市共有9个项目县。为全面了解工程建设的真实情况，我们决定不搞以点带面，要一个不漏地检查市里的全部项目县；在听项目县情况介绍的基础上，每个县实地检查2至3所中小学。检查时间一共只有10天，要全部检查，我们就要在十天内跑完9个县并实地查看20来所中小学。时间紧、任务重，我们起早贪黑连续作战。最紧张的一次，我们一天三顿饭分别是在3个县吃的：早上在这个县吃完早饭就到另一个县，直接开车到学校实地检查；吃过午饭听县里情况介绍，而后再接着看两所学校；晚上黑灯瞎火地赶到第三个县吃晚饭。一天来到一个县，我们没按县里事先选定的学校去检查，而是按照该县墙上挂的“XX县义务教育工程建设分布图”随机选了两所学校。县里倒是满口答应。但等我们听完县里汇报开车往学校赶时，平时车辆寥寥畅通无阻的乡村公路上，忽然就被拖拉机和农用车堵了个水泄不通，以至车辆根本无法通过。最后，我们只能调转车头再去看县里选定的学校。那次虽未去成我们要去的学校，但检查组的同志都认为那里的情况已是心知肚明。

有一年，省部分地市遭受了较严重的自然灾害，国家下拨了大笔救灾专款，对受灾地区农田和农户损失给予补助，并要求将补助款按受灾农田面积直接发放到农户手中。这是一项数额较大、涉及千家万户的专款，为保证专款专用，财政、民政和监察等部门抽调人员组成多个检查组，奔赴受灾地区检查落实。我们这个检查组，事先没有通知市地和县，自行开车来到受灾县（市），随机将车停在公路边，步行走进附近的村庄，直接找到村委会，查看村里是否已在规定时限内将补助资金分配情况在村委会墙上张榜公布；然后进入农户家庭，询问补助款分配情况以及补助款是否已发放到手中。在掌握了第一手资料后，与市地碰头时，我们直接向他们提出了未按照省规定时限张榜公布资金分配情况和未按要求将资金落实到农户的县和乡村的名单。

1998年，为提高省公检法单位的快速反应能力和协同作战能力，我们组织省级公、检、法、司和安全部门联合搞了“装备共建”。在中央和省共同出资建成的公安部至省公安厅至市地公安局“公安通讯专网”的基础上，借鉴外省经验，组织协调省公、检、法、司、安全五个部门联合共建全省“政法通讯专网”，资源共享，实现全省公安、安全、检察院、法院和司法厅五部门省级与地市系统内联网；实现公安部门省、市、县、乡联网。专网建设资金实行分级负担，省财政负责开通五个部门省至市地的通讯专网，各市地财政负责开通市（地）至县乡公安局、派出所的通讯专网。

经过三年的建设，各级财政投入资金上亿元，全省“政法通讯专网”终于建成开通了。我们和省公、检、法、司、安全五部门联合组成检查组，到各市地进行检查验收。为确保专网建设质量，我们规定了严格的检查验收办法：各小组分赴各地，直奔市地、县相关局、乡镇和街道派出所，亮出证件拨打直通省级相关厅局的电话，能立刻拨通，即验收合格，拨不通则不合格。这个办法十分有效，摈弃了一切实的虚的繁文缛节的汇报和公务接待，直奔主题，不容半点虚假。当我们来到设备简陋的乡镇派出所，拿起电话立刻就能拨通省公安厅的电话，顺利和公安厅通讯处的同志通话时，心里真是高兴！全省“政法通讯专网”建成后，实现了省公、检、法、司、安全各部门在专网内直达各市地的传真和电话；财政还出资装备了公安厅电视电话会议室，由五个部门共用。此项建设不仅节省了各部门分别建通讯专网和电视电话会议室的资金，也节省了日常运行维护的人力和资金，实现了装备共建，资源共享；既提高了报案、办案、破案的时效性，也大大提高了财政资金使用效益。

行财工作20年，留下许多难忘的记忆。特别是在国家经济体制转轨的年代，能亲历和参与改革，在财政支出管理方面进行一些积极的改革探索，是我难得的机遇。这些探索无论成功与否，积累的经验和教训，都是我宝贵的财富。如今，随着社会主义市场经济体制的不断完善，财政也已建立起与市场经济体制相适应的支出管理框架和管理模式，建立起国库集中支付制度、政府采购制度、财政转移支付制度、企业养老保险制度、失业保险制度、城镇低保和城镇医疗保险制度等等。但在财政支出管理中，仍存在一些尚未解决的问题，如财政资金仍有相当部分投入应由市场调节的竞争性领域，财政供给的行政事业单位人员队伍过于庞大，项目资金安排的科学合理性、公开透明性和绩效评价还有待提高，行政事业单位职工养老保险制度尚未建立，已建立起的制度有些还需要进一步完善，多年来广受公众关注的公车管理改革还未取得有效突破等等。财政支出管理改革还在继续，改革还在深入。社会主义市场经济体制下的公共财政就是这样通过改革逐步建立和完善，满足社会公共需要，最大限度地为民造福。

（本文上半部分见本刊第二、三月合刊）