赵杰

2013年新年第一周，中国城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划 （2011-2020年）》（简称“规划”）初稿编制完成，料将于“两会”前后发布。

这份由国家发改委牵头，财政部、国土资源部和住建部等十多个部委参与编制的《规划》既出，市场嗅觉已有触及，尤其是房企更有抢占先机之势。此间花旗银行分析，伴随中国城镇化政策推进，基建、国内房企将明显受惠。据1月7日恒大地产所发2012全年合约销售简报，其去年全年销售额923.2亿元中，逾98%得益于非一线城市项目，其中三线城市占大多数，受益于城镇化政策导向明显。

不过，这种公共服务缺失、宏观政策尚不明朗之下的房产先行，引发业内人士担忧，毕竟一段时期以来，一些地方以赶农民上楼为目的的城镇化已有上演，如果还仅仅停留于盲目“为城镇化而城镇化”的表象，中共十八大以来广为议论的“城镇化红利”不会兑现。正是基于此，中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英乍一听说《中国新闻周刊》要探讨的“中国究竟需要怎样的城镇化”主题，就兴奋地连声道“好”，并将中国下一步城镇化的战略思路建议为三个层面：推进工业化、人口布局、基础工作。

“我们需要的城镇化，形式上是人口向城镇集中、产业升级；实质上则是推动各种要素流动性增强。”另一位农业经济学家、中央党校三农问题研究中心副主任徐祥临在接受《中国新闻周刊》采访时如此建议。

推动要素流动

《规划》中，几个关键词格外引发关注：公平共享、集约高效、可持续。并表示要推动城镇化发展“由速度扩张向质量提升转型”。而围绕此战略的城市群构建，以及户籍制度和土地制度改革，因其具体且颇有针对性而值得期待。

近年来，中国屡有围绕城镇化探索的样本：四川、重庆等。据《中国新闻周刊》此前采访调研，其战略核心有一致指向，即试图打破农村土地和人口制度束缚，促进生产型要素的流动。2012年底在江苏太仓采访时，当地一些市镇官员和村支书坦言，在其经济发展至一定程度（中等发达国家水平），社会发展要有进一步突破，亟须国家层面在户籍制度和土地制度改革方面予以支持。

在城镇化亟待推进的诸多改革中，这两项制度从实践和理论层面均首当其冲。按照党国英的观点，城镇化的本义是在经济结构升级、工业化推进过程中伴以人口调整，“让人口流动适应经济调整”，而整个过程应该是人口福利水平提高、人均国民收入水平提高的过程，人口布局应坚持自由、平等、健康、公序原则。

在他看来，户籍制度改革“并不难”，只需捅破一层利益与政府履责的窗户纸。相较而言，土地制度改革则较难，亟须完成新一轮“思想解放”，以解决农村土地的产权问题。

结合自己对欧美发达国家城镇化的考察和研究，徐祥临将人口、土地等要素的充分流动归结为该过程成功的不二法门。在要素充分流动前提下，让从事各种形式产业的人都有获益预期，使得农民所掌握的稀缺性要素得到货币评价。

具体做法包括：其一，闲置宅基地进入市场机制，给进城农民土地变性后的价值体现；其二，将现有耕地予以整理，扩大耕地面积，扩大的部分返利于民。“我的保守估计，18亿亩现有耕地可多整理出1.5亿亩。”徐祥临说，按照市场价格评估，这部分土地至少可产生1.5万亿收益。以此市场手段改革，农民的收入水平和消费能力自然会有大幅提高；其三，提高现有耕地质量。理论上讲，耕地质量提高后的粮食产量可增加20%-30%，“这些也要对农民有货币承认。”

围绕土地制度，《规划》给出的路径为大幅度提高农村征地补偿，改革土地管理制度。

改革户籍制度

《规划》针对现实中广为诟病的户籍制度，提出在全国统一推行居住证的可能性。对此，有观点认为是解决收入分配、扩大内需的有效举措。

近日接受《人民日报》采访的国务院发展研究中心副主任韩俊表示“户口是造成城乡居民待遇差别的最大障碍”，户籍制度改革的方向是将附着在户口上的福利逐步剥离，逐步突破户籍与福利合一的社会管理制度。他认为，全面实施居住证制度，实行省级行政区域内“一证通”。居住证办理者，在子女就学、社会保障、公共卫生、住房租购等方面可享有与当地人口同等的权利。

党国英却对此颇不以为意。“一张身份证就可以解决的问题，凭空再增加一张居住证，岂不是徒增负担？”他在接受《中国新闻周刊》采访时说，形式上的证件都不重要，重要的是附加其上的东西。在他看来，建立一个以家庭为单位的全国统一税务账号之后，人员的流动管理会显得简单，流出城市和流入城市之间的对接也会容易。在将来各个城市必然要争夺人口的趋势到来之前做好这些事情，会使得城镇化红利能最大化被享得。“一个税务账号、一个选民选区、一个社保中心，问题就可迎刃而解。”他委婉地批评一些部门行政不作为，或者避重就轻。

以徐祥临的“要素流动”理念，亟待改革的是财政、金融政策，虽然近年来财政政策有一定改变，但差距尚大，未来应转而向农村提供公共服务、公共产品，并以提高基层公务员、老师等财政供养人员收入水平为突破口，带动地方消费能力、服务意识和参与社会管理等积极性的提高，进而实现真正意义上的城乡一体化。另外，应加大提高耕地质量的支持力度。

相较财政，金融政策改革更为徐祥临所期待。他建议农发行等政策性金融的投放量应有倍增，“几倍乃至数十倍、上百倍的增加。”并遵循量足、利率低、期限长等原则。同时，金融政策应向国土治理倾斜。最终提高农民的消费能力，进而增强其参与市场和社会事业的能力和积极性。