金 燕

（安徽省教育厅，安徽 合肥230061）

教育公平是社会公平的起点和核心环节，是社会稳定的重要基石，是构建和谐社会必不可少的组成部分。关于教育公平的内涵，我赞成这样的观点：一是起点的公平，即通过实施一视同仁的、免费的和强迫的义务教育，并按照“差别性对待原则”，使处于不利社会地位的人获益；二是过程均等，即重视过程的公平，其追求是不论学生的能力、兴趣如何，均应给他们平等的有质量的教育机会；三是结果均等，即教育制度应能满足人的全面发展和个性潜能发展，使每个人能够接受他所希望的教育。教育公平对结果平等的追求，是一种基于人本主义的实质平等论。

一、促进教育公平是时代赋予的历史使命

（一）教育公平是世界各国制定教育政策的基本出发点

我刚从美国考察学习回来，深切地感受到教育公平在世界各国普遍得到高度重视。英美等发达国家明确基础教育均衡发展是指导教育改革创新的一种全新的教育发展观。

其一，教育均衡发展应保证社会和人的整体协调发展。一方面，教育发展系统是由城市和乡村等教育行为共同构成的。这就是把城市和农村作为任何一个教育问题的两个方面来看待，都要同时考虑城市怎样、农村怎样。区域教育发展的整体观从现代化进程和历史发展的视角强化了农村和城市的适度联系与合作，以利于教育的区域均衡化发展。另一方面，英美国家基础教育均衡发展还注重人的整体、全面的发展，主要表现在探索终身学习化之道。人们已经感到人的教育容易因为学校间教育质量的不同而产生教育不公平，而从终身学习观点出发重新把握，整个教育的均衡发展应当加强。

其二，制定法规为基础教育均衡发展提供行政依据和保障。公共性和公共利益是基础教育最重要的功能和目标，也是一个社会和国家为了实现和保证社会的整体利益而赋予基础教育的一项非常重要的责任。事实上，许多发达国家的经验证明：通过立法程序把国家关于基础教育均衡发展的方针政策、制度措施等用法律形式固定下来，使整个社会有章可循并坚决保证实施，是实现基础教育均衡发展的最有力的措施之一。

其三，突显普遍公平的政府责任体系。英美国家正以普遍服务的理念促进基础教育的持续健康发展，普遍服务的核心要义是向社会成员提供均等的机会和同质的服务，避免弱势群体和落后地区边缘化。可见，公平与效率作为公共财政框架的两个基本点，是政府在进行公共教育资源配置时必须要权衡和选择的问题，而最大限度地追求教育利益分配的普遍公平是政府所应承担的责任。

其四，特色优质的基础教育均衡发展模式成为焦点。例如，美英等国先后通过提倡自由择校、增加学校办学自主权、鼓励学校间的竞争等模式，在提高教育质量上取得了一定的成效，而且城市和农村中小学教育薄弱的状况也得到很好的改善。基础教育均衡发展不仅重视质量，还重视在均衡基础上的特色发展，鼓励学校间形成不同发展优势，在某一学科的师资、教材、教学模式上凸显校本色彩。

综合起来看，发达国家基础教育均衡发展政策呈现以下发展趋势：保持基础教育均衡发展政策的公平理念；提倡多元合作与发展的基础教育改革路径；加大对农村地区和薄弱学校的扶持力度；学校教育质量成为基础教育政策制定的突破口。

（二）义务教育的均衡发展是我国现阶段社会发展的紧迫需要

均衡发展是政府执政为民、改善民生的首要问题。执政为民是人民政府的执政宗旨，改善民生是执政为民最重要的体现。而教育是改善民生之首。目前教育取得了巨大的成就，但差距仍然不小。义务教育在不同地区不同学校相差悬殊，不仅在硬件和投入上的差距，更突出表现在内涵的差距上。

均衡发展是人民群众对优质教育资源的迫切需求。人民群众对提高教育质量，特别是促进教育公平的呼声强烈，作为纳税人享受公平和优质的教育是其应有的权利。《国家中长期教育教育改革与发展规划纲要》在制定过程中有一个非常明显的特征，就是两次向全社会公开征求意见。这些意见中对教育公平呼声最为强烈，要求我们必须对教育公平予以更高的重视。

均衡发展是城镇化进程中城镇反哺农村的重要举措。从社会发展的阶段性特征来看，我国进入到工业支持农业，城市反哺农村的阶段。教育在发展历程当中，要与整个社会相适应，现在就到了这样一个历史性的发展阶段，在教育上就体现为通过缩小差距，提升教育公平。

综上所述，无论从国际教育发展趋势看，还是从国内社会发展的大势看，教育公平是发展的急需，是民心所向，是时代赋予我们教育管理者的历史使命。我们必须勇于担当，勇于实践，一步一步，让教育公平从理想变为现实，一点一点，让义务教育均衡惠及城乡，让所有的孩子真正“上好学”。

二、观念转变是破解义务教育均衡发展难题的前提

（一）坚持教育公平，必须以教育信念为根本

国际21世纪教育委员会曾提出过“教育：必要的乌托邦”这一命题，“必要的乌托邦”意味着教育必须具有一种着眼于未来的精神。波兰教育哲学家苏科多斯基的观点：“着眼于未来的教育表达了这样一种信念；目前的现实不是唯一的现实，因而不能构成教育的唯一要求。着眼未来的教育精神超越了目前的范围，以共创明天的现实为目标。”所谓的教育的乌托邦，就是教育的远大理想。从不公平到相对公平，从不均衡到相对均衡，是一段超越现实、追求理想的过程，是教育发展方式的一场变革，也是教育领域的一场深层次的革命。其间不仅要革除众多的世俗观念的羁绊，还要面对功利主义、强权主义的束缚。能否实现这个理想，关键是看我们是否具备实现教育公平理想的信念，这种信念来自于对教育公平价值深刻理解和认同，有了这种信念，才有超越现实功利和超越自我的胆识和勇气，才有坚守法律和道德的底线，对现实中的病态和畸型保持警觉并加以矫正的坚持，才会有在困难和挫折面前不放弃、不懈怠的精神力量，才会有在权势面前的那份纯粹、淡定和从容。

（二）坚持教育公平，必须以科学的发展观为指导

科学是对客观规律的正确概括和把握，尊重科学就是尊重客观规律。教育的客观规律是什么？我认为主要有三个方面：一是教育与经济协调发展的规律，表现为教育是否适应并且适度超前于经济社会的发展，是否对经济与社会发展起到服务和促进的功能；二是教育自身协调发展的规律，表现为教育的规模结构、数量质量、资源配置等的协调发展；三是教育的品质、教育的主体——人的全面发展的规律，即人的身心发展规律和教育的基本规律。然而反思我们的教育实践，教育的发展并没有做到与经济发展同步，更谈不上优先发展；教育统筹意识淡薄，资源的公平配置在城乡、地区、学校之间仍有人为拉大的趋势；城乡二元观念根深蒂固。我们作为改革的实践者，首先必须进一步解放思想，打破二元观念的惯性制约，在正本清源中推动城乡统筹发展。在推行素质教育过程中，看重重点学校，职业学校和普通学校，知识教育轻视德育和实践技能教育，面向每一所学校、面向每一位学生的方针并没有得到很好的落实。这其中主要原因之一在于人们对尊重教育的客观规律的重要性和必要性缺乏深刻的认知，对教育的科学发展缺乏紧迫感和自觉性，因而使一些地区教育发展的马太效应越来越严重：贫者愈贫，富者愈富；强者愈强，弱者愈弱。我省的基础教育已经摆脱了绝对贫困的短缺现象，关键的问题是如何发展。目前困扰教育发展的问题仍然很多，其中最主要的问题是教育投入不足，最大的问题是投入不均，很多地方甚至是经济十分贫困地区还在做锦上添花的工程，不惜代价打造重点学校、亮点工程，在很多学校只能保持基本运转的时候，很多示范高中一所学校建设就达1个多亿，这就从根本上背离教育的本质——促进每一位学生的全面发展。

（三）坚持教育公平，必须解决认识上的误区

关于公平教育的认识，我们不少人总是存在一些误区。一是将教育公平和平均主义等同起来，认为公平教育是削峰填谷，最终会影响教育质量，以致大家在工作中束手束脚。我们平时在很多场合都能听到没有绝对的公平，只有相对公平的议论，似乎促进教育公平就是搞平均主义。实质上，基础教育尤其是义务教育，是国家和政府行为，提供给每一个儿童都必须接受的基础性教育是一种最低纲领的“合格教育”，而非精英教育。因而，政府依靠纳税人的钱建立的公立学校，必须一视同仁。二是认为经济发展和教育公平是因果关系，只要经济发展了，教育公平就自然而然的实现了。从全国各地的教育公平实测的结果看，一方面显示经济发达水平与教育公平呈正相关分布，表明社会经济越发达，教育公平的整体状况越好。但从另一方面看，在一些特定的时段，经济发展与教育发展两者之间并非简单的同步关系。教育公平必然受制于政治经济、文化等各种因素，但经济水平对教育的影响与促进教育公平在多数情况下是两个不同质的问题。前者影响的的是教育投入的总量，后者关注的是分配方式。这种经济与公平之间的复杂关系，告诉我们在任何经济发展水平上，都应该而且可以追求教育公平。同时，如果我们不把教育公平作为与经济增长同等重要的目标，那么，经济的增长并不一定会自动的促进教育公平。三是将教育公平与学校的个性化发展对立起来，将我国的择校与美国和东亚一些国家的选择学校简单的等同起来。

三、改革创新是破解义务教育均衡发展难题的关键

义务教育均衡发展是落实教育公平的重中之重。通过多年的努力，我省义务教育均衡发展取得了突破性进展，但在实践探索中，困难仍然不小，任务相当艰巨，主要是体制机制惯性束缚，区域城乡发展不均衡，资源配备缺乏制度保障，生源师资和管理水平成为瓶颈性制约，提高教育教学质量任务艰巨等等，必须进一步解放思想，改革创新，下大力气，破解难题。

第一，科学定位基础教育均衡发展的目标。从教育公平实现的阶段看，可以大致将其分为三个阶段：（1）低水平公平阶段，这个阶段主要以实现教育机会公平为目标，让每一位应该接受教育的对象都能够享有受教育的权利和均等受教育的机会；（2）初级公平阶段，即追求教育条件均衡的阶段；（3）高级公平阶段，这是以追求教育质量均等为目标的阶段。就基础教育的组成部分看，当前义务教育处于由第一个阶段转向第二个阶段的过程，普通高中教育仍处于发展的第一个阶段。义务教育当前和今后一个时期的发展目标应该是：在巩固普及程度的基础上，着力推进办学条件的均衡，到2012年使85%以上的义务教育阶段学校达到办学基本标准；积极构建义务教育质量监测体系和办法，保证义务教育质量提高；加强农村普通高中建设，促进县城和城市普通高中内涵发展，到2012年全省初中毕业生升学率达到85%以上，高中阶段毛入学率80%以上；中等职业教育与普通高中招生规模大体相当。

第二，落实和完善基础教育投入政策，为保障基础教育公平提供持续动力。就基础教育来说，义务教育是纯公共产品，普通高中教育是半公共产品，政府对于提供这些产品负有完全或重要责任。各级政府要认真落实义务教育经费保障各项政策措施，将义务教育经费全面纳入财政预算，不断提高义务教育的保障水平。要加大对普通高中教育发展的财政支持力度，省财政应设立专项，用于支持普通高中教育的发展，引导各级政府增加对普通高中教育的投入，改变目前存在普通高中教育发展乏力，办学条件改善滞后于事业发展的状况。

在国家的支持下，省财政应加强对困难县（市、区）教育经费的转移支付，对已实现“三个增长”、教育经费逐年增加后仍达不到全省平均教育投入水平的地方，在次年给予专项补助。各级政府在统筹教育资源时，要向农村义务教育倾斜、向城市薄弱学校倾斜、向困难群体倾斜，努力为每个学生提供平等、合理的教育条件。省政府相关部门要加强对全省义务教育均衡发展的统筹力度，设立专项资金，加大对皖北地区、山区县（市）实施义务教育的扶持力度。支持省辖市开展市、县（区）城乡教育一体化、学区教育资源共享、教育现代化试点等区域性的整体改革实验，发挥市一级政府在推进基础教育公平中的作用。

第三，完善学校布局规划，积极推动城乡义务教育阶段学校标准化建设。近年来，由于学龄人口变动，交通条件改善等原因，全省均不同程度出现了农村学校校舍闲置、学校废置现象，有些地方情况还特别严重。这与学校建设缺乏长远规划、布点缺少科学论证、学校建设过多受限于乡村行政区划有极大关系。面对这一现状，政府急需对中小学发展作出新的规划。按照“适度超前、相对集中、以人为本、方便群众”的原则，统筹规划，合理调整中小学布局。要结合区域经济社会发展规划，制定中小学布局调整规划和年度实施计划。以区域推进为重点，把改善农村学校办学条件，适度提高农村学校办学规模和改造城镇薄弱学校放在更加重要的位置，办好每一所学校，为适龄儿童少年提供良好、便利的学习环境。

全面实施《安徽省义务教育阶段学校办学基本标准》，开展城乡义务教育阶段学校办学标准化建设。现有学校要在教学生活用房、专用教室建设、教学设备设施、现代教育技术装备、音体美器材和图书资料等项目上达到标准要求。新建学校要按照标准规划和建设。到2012年，全省各县（市、区）学校达到标准的比例不低于85%，其中，经济和教育基础较好的县（市、区）学校达到标准的比例不低于95%。各县（市、区）要制定义务教育阶段学校标准化建设实施规划，要在合理调整学校布局的基础上，对存续学校的校园、校舍、设备、设施、仪器、图书，以及当前在校生规模、教职工队伍等基本情况进行一次清查，对照省义务教育阶段学校办学基本标准，找出差距，明确工作任务，确定未达标学校的改造或建设项目，明确保证措施、实施步骤。按照农村学校和薄弱学校优先的原则，逐校提出达标时限和要求。各县（市、区）要尽快完善义务教育阶段学校标准化建设的台帐，按照“一校一案”的要求具体落实实施计划。

把农村义务教育阶段学校标准化建设纳入民生工程，加大投入和保证力度，推动工程顺利实施。在义务教育阶段学校办学标准化建设中，要注重节约，严禁超标准建设。要建立严密的项目建设质量包保责任制及责任追究制度，强化监管，确保义务教育阶段学校标准化建设工程的质量。各市教育部门要加强对县（市、区）义务教育阶段学校标准化建设的指导，加大推进工程建设力度。

通过标准化建设，促使县域内义务教育阶段学校布局科学合理，县（市、区）域内义务教育阶段学校办学条件基本均衡。校舍建设达到标准，校园环境规范整洁，设施设备充实完善，教育信息化建设进一步推进，中小学办学水平明显提升，义务教育可持续发展得到切实保障。

第四，积极探索建立教师退出机制和县域内教师流动机制，促进教师资源均衡配置。教师是最重要的教育资源，实现教师资源的均衡配置，对于促进教育公平有着至关重要的意义。教师队伍建设和管理中存在的编制标准较低，教师编制被挤占，导致教师队伍数量不足，以及教师队伍学科结构、年龄结构不合理，高中阶段教师严重不足等问题，要在省政府的领导下，通过制定和落实新的编制标准，有针对性的充实、调配来逐步实现。但是，要保证相关政策有效实施，探索新的机制，激发教师队伍活力，促进教师资源均衡配置是更深层次的问题。从当前教师队伍建设实际看，一是可以在县域范围内探索建立教师退出机制，允许那些已不适应教学要求的年龄超过55周岁的教师提前离开教师岗位。可以在民办转正的教师中先试行，这样可以为补充年轻教师，改变农村教师老化现状创造条件，拓展空间。二是探索县域范围内教师流动机制。由短期交流、柔性流动（如现行有些地方开展的城区学校教师支教1年，农村学校教师到相应的城区学校从教一年，“人走关系留”的交流方式），逐步向制度性的刚性流动过渡。如可以规定中小学教师在同一学校工作满6年以上，必须向其他学校流动。这一流动也应包括校长在内，其交流的周期可以稍长一点。为此需要建立县域内统一的教师考核与评价制度、教师工资待遇制度，完善教师聘用制度，建立鼓励教师向薄弱地区、薄弱学校流动的激励机制。

第五，坚持分类指导的原则，支持皖北基础教育发展，逐步形成省域内基础教育公平的宏观格局。从我省基础教育发展现状来看，南北差距问题是影响教育公平的全局性问题。皖北地区六市（阜阳、亳州、宿州、蚌埠、淮北和淮南）土地总面积3.9万平方公里，总人口2980万人，分别占全省的28.1%和44.6%。2007年，皖北六市 GDP只占全省的30.8%，财政收入占21.4%，其中地方收入占18.5%。均大大低于人口所占比重。“十五”期间，皖北六市GDP年平均增长9.6%，财政收入增长8.7%，分别比全省平均增幅低1个百分点和9个百分点；2007年GDP平均增长12.5%，财政收入平均增长20.7%，分别比全省平均增幅低1.4个百分点和6个百分点。2007年，皖北六市人均GDP只有7590元，相当于全省平均水平的70%，人均财政收入相当于全省平均水平的47.8%，城乡居民收入也大都低于全省平均水平。人口规模大、经济总量小、发展速度慢、人均水平低，是皖北地区经济社会发展的基本特点。促进基础教育发展仅仅依靠其内部力量是不够的，必须从省级层面予以大力支持。建议结合贯彻落实省委、省政府加快皖北三市和沿淮六县（亳州、宿州和阜阳三市，沿淮 六个县是指：五河、固镇、怀远、凤阳、寿县、霍邱）发展的部署，结合国家和省扩大内需，增加教育投资项目的整体安排，在城乡中小学标准化建设、农村初中校舍改造工程（包括寄宿制学校建设、农村中小学卫生和体育设施建设）及农村教师周转房建设、特殊教育学校建设、农村留守儿童活动中心建设、中小学信息化建设方面给予皖北地区以重点支持。在项目安排上，投向皖北地区六市的应占项目和资金总量的一半以上，其中投向三市六县的又应是重中之重。通过集中的支持，加快皖北地区基础教育提升速度，尽快缩小我省南北基础教育存在的差距。各市、县也应对区域内基础教育发展状况全面评估分析，找准影响基础教育公平的突出问题，采取有针对性措施，缩小区域内基础教育差距，促进教育公平。

第六，加快特殊教育学校建设，积极解决流动人口子女教育问题，努力保障弱势群体学生教育权利公平。首先是要把残疾儿童少年教育作为促进和维护基础教育公平的长期工作。结合国家中西部地区特殊教育学校建设规划的实施，积极增加经费投入，增加人员编制，扩大特殊教育学校规模，提升特殊教育学校办学层次。各市要重点建设好一所设施完善、符合特殊儿童教育需要、开展语言、听力、智力残疾儿童教育的特殊教育中心学校。30万人口以上、残疾儿童少年较多的县（市），应办好一所特殊教育学校。建立残疾儿童随班就读支持体系，完善以特殊教育学校为骨干，以特教班和随班就读为主体的特殊教育发展格局。各级政府要设立特殊教育专项资金，支持特殊教育学校建设，改善特殊教育学校的办学条件，使特殊教育学校生均财政预算内教育经费、生均公用经费逐年增长，不断提高残疾儿童少年接受义务教育的水准。教育、民政、卫生、残联等有关部门和单位要积极整合资源，利用彩票公益金和残疾人就业保障金发展特殊教育，统筹残疾人教育、康复和职业培训，提高特殊教育学校综合效益。

重视解决农村流动人口子女教育问题。农村流动人口子女包括两个群体，一个是随迁进入城市的农民工子女，一个是留在农村的留守儿童，这两个群体接受教育的状况已经成为制约基础教育公平和义务教育均衡水平提高的关键性因素。要坚持以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，认真做好流动人口子女义务教育工作，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。各市、县（区）人民政府要加强对流动人口子女就学工作的领导，将流动人口子女就学纳入当地义务教育统筹安排，并督促、指导招生学校做好流动人口子女就学的接收和教育教学工作。流动人口子女接受义务教育，其入学条件等方面应与当地学生一视同仁。要加强对以接受流动人口子女为主的民办学校的扶持和管理，教育行政部门要在师资力量、教育教学等方面给予积极指导，帮助完善办学条件，逐步规范办学。各级政府要采取措施为他们在流入地接受高中阶段教育创造条件。

各级政府要协调家庭、社会和有关部门共同做好留守儿童教育管理工作，加强寄宿制学校建设，重点建设农村初中和农村中心小学，使其具备较好的寄宿条件。开展留守儿童关爱体系建设，结合寄宿制学校建设，在农村初中和乡镇中心小学建设留守儿童活动中心，配备必要的设施，为农村留守儿童搭建交流学习搭建平台，提供与父母交流的渠道。切实解决农村留守儿童存在的生活、心理和安全问题，促进留守儿童健康成长。

第七，规范办学行为，逐步形成促进基础教育均衡发展公平的良好环境。严格按照《义务教育法》要求，规范义务教育管理，小学初中实行就近入学，严禁任何形式的选拔性招生，严格执行《义务教育法》规定的不得以任何名义和形式分设重点班和非重点班。这些都应作为硬性要求予以落实。调整可能导致义务教育阶段学校拉大等级差距的政策，停止和取消针对义务教育学校的重点、实验、示范等类型学校的评选和认定，省级的相关评选已经停止，市、县教育行政部门开展的相公评选应予以禁止。同时，研究制定义务教育阶段规范化学校、特色学校的评选认定标准和办法，鼓励学校在具有共同基础的前提下规范办学，形成特色。

把规范示范性普通高中的办学行为作为工作重点。省级示范性普通高中不得在同一校园或同一校名下举办义务教育阶段学校或招收义务教育阶段学生，推行示范性高中招生计划分配到初中学校，以此引导义务教育阶段生源合理分布，遏止义务教育阶段的择校行为。淡化示范高中，加强优秀示范高中评选工作。

要十分关注目前广泛存在的县城中小学超规模、大班额问题。造成这一问题的原因，一是县城学校建设滞后于县城规模扩张，二是农村学校学生为寻求优质教育涌向县城学校。为此，一是要加强对县城中小学发展规划的研究，合理设置和新建中小学，采取积极措施支持现成中小学新建和改扩建；二是要加强对乡镇以下农村中小学的管理和指导，提高其管理水平、办学水平和教学质量，以形成和维护县域内基础教育的良好秩序和环境。

第八，建立基础教育公平的评价体系和监管机制。建立发展性评价指标体系，从促进基础教育公平政策的完善程度，推进基础教育公平的努力、创新程度，基础教育公平在实际工作中的进展速度，人民群众对基础教育公平满意度的提高幅度等方面，开展对县域促进基础教育公平工作情况的评价，鼓励各地在各自原有的基础上朝着基础教育公平的理想目标迈进。建立教育质量监控体系，通过多种形式进行质量评价和检查。建立和完善义务教育均衡发展的监测制度。定期对辖区内义务教育学校间的办学条件、教师水平和教学质量进行监测和分析，并以适当方式予以公布，接受社会监督要将教育公平切实纳入工作考核体系，加强政府教育工作问责制度建设。要重视开展教学质量监测评价，就义务教育阶段来说，应建立全省质量评价制度，由评估、教研等单位定期对市、县中小学学科教学质量进行监测评价，以加强监督，及时指导。要进一步完善普通高中学业水平测试，发挥其对区域普通高中教学质量评价功能。通过建立上述有效制度，防止出现重硬件改造，轻质量提高的管理倾向。建立促进基础教育公平的工作推动机制，对推进基础教育公平做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。

鉴于推进教育公平的艰巨性和复杂性，实现教育公平将是一项长期的任务和持续的过程。对此，一方面我们要有信心和耐心，做长期不懈的努力。一个地区城乡之间的差距既受到经济发展水平的制约，更主要的还是制度使然，如何解决政策性的障碍是我们要加以研究的重点；另一方面，区域内学校不均衡人为的因素更多一些，如何实现区域内教育公平是我们的工作难点也是我们的重心。教育公平的实现与我们的正确的认识和主观努力有着密切的关系，我们应进一步解放思想，开拓创新，尽最大的努力为推进教育公平。