论公众参与视阈中的地方立法听证制度

2013-04-10饶世权

湖北社会科学 2013年10期

关键词：陈述正义利益

饶世权

（西南交通大学，四川成都 610031）

论公众参与视阈中的地方立法听证制度

饶世权

（西南交通大学，四川成都 610031）

地方立法听证作为公众参与的重要方式，具有“看得见的民主与科学”的程序正义价值和揭示社会利益关系的多样性和价值差异性，人格和尊严被尊重的实质价值。而我国地方立法制度化程度较低，影响了我国地方立法听证公众参与的积极性和公信力，导致程序正义价值和合理性价值不能实现，地方立法缺失正当性、适应性和权威性。要确保地方立法听证制度价值的实现，应提高立法位阶，完善地方立法听证的适用范围、主体制度、听证程序和听证报告制度等。

公众参与；地方立法听证；举证；程序正义；权利尊重

地方立法听证是公众参与机制中最为公开、典型的制度，是我国公共机构和公众最寄予厚望的一种方式,体现出权力对权利的尊重,是实现权力与权利、权利与权利相互尊重的重要方式。但从全国范围内来看，“地方人大立法听证似乎陷入了某种‘参与困境’。”[1](p13)本文拟通过对作为公众参与方式的地方立法听证（下称“地方立法听证”）的内在规定、价值的探讨，进而指出建构适合公众参与的地方立法听证制度，为激发公众参与地方立法的热情提供对策参考。

一、公众参与方式的地方立法听证的价值

探讨地方立法听证的价值，需要首先明确地方立法听证的内涵，只有明确了“是什么”，才能揭示“有什么用”。

（一）地方立法听证的内涵界定是其价值显现的基础。

听证，系舶来语，英文为“hearing”。立法听证仅是西方国家众多听证中的一种。我国学者一般认为，立法听证是指：“立法机关为了收集或获得最新立法资料（信息），邀请政府官员、专家学者、当事人、与议案有关的关系人或有关议员到议会委员会陈述意见，为委员会审查议案提供依据或参考的一种立法制度”。[2](p44)因此，立法听证就是立法机关听取公众的意见或建议，而且公众受立法机关“邀请”参与。

诚然，“听证”一词源于英文hearing,直接意思是听取意见，我国学者将其译为“听证”。有的学者对此评价说，将hearing译成“听证”，传神地体现了hearing的核心内容是“听”和“证”，而“从决策的角度来看，‘听’就是‘听取’、‘吸收’，‘证’就是‘证明’、‘证实’，即先是允许利害相关人就对方提供的证据加以沟通、质证、辩驳，而决策者的决定必须建立在利害相关人提供的证据基础之上。”[3](p178)但以我国之法理，听证之“证”更应当理解为“举证”。因为hearing源于英美普通法的司法审判，指司法审判应当公正地听取抗辩。而抗辩应当举证，不能简单地表示意见。“所谓意见是指从这些事实推理得出的结论。”英美证据法认为，证人必须说出他曾经察觉到的事实，但不应该表示意见。[4](p93)而英美诉讼中的举证责任分为提供证据和说服责任二个不可分割的部份，即当事人提供相应的证据（提供证据的负担、证据性负担）并就证据对事实的证明进行解说的责任（说服责任、证明负担），[4](p40)后者简而言之即承担证据证明何种事实、如何证明该种事实作出说明。正因为如此，在英美法中证言显得尤为重要。英美司法中的“听证”后来运用到立法中，形成今天所言的“立法听证”，但“立法听证”之“证”的内涵应当与“司法听证”之“证”的内涵一致，即将听证之“证”本意理解为二层不可分割的内容：一是听取证据，即听取证人证言；二是听取说明、证明，即听取证据如何证明事实。

我国学者将听证之“证”理解为证明，仅反映了听证的第二层含义。而将立法听证表达为听取意见，则容易误导立法听证为纯粹意见表达。听证之“证”的二层含义与意见的关系是：“意见”是陈述人的主张，而“证”是陈述人证明自己主张的举证；举证应当能够支持自己的主张，否则，意见即不成立。因此，听证的本质是听取“举证”即有关事实，而这些事实表现为证人证言、当事人陈述，而不仅仅是听取意见。

地方立法听证作为公众参与方式之一，与立法调研、座谈会等方式相比较，立法听证中的公众参与应当是公众主动申请加入到相应的立法活动，听证机关一般不主动邀请公众陈述人。

因此，地方立法听证的内在规定性是举证和公众参与的主动性，由此可以将地方立法听证定义为：地方立法机关在地方立法过程中，通过特定程序听取社会公众（即专家、学者、利害关系人）、法案有关部门对有关立法所涉及的国家、社会、个人利益的举证（即事实、理由），作为立法依据的立法制度，是规范程序、活动的系统性规则，具有公开性、公众主动参与、论辩性、严格的程序性和公信力较强的特征。

（二）地方立法听证制度的价值。

地方立法听证作为公众参与地方立法的一种方式，具有非常重要的价值。德国学者Rupert Schick和Wolfgang Zeh认为，听证的目的之一是获取立法信息及引起关注。美国学者戴维·杜鲁门认为，立法听证具有获取信息，宣传法制，以及缓和冲突及解除困扰的价值。[5](p133-134)我国学者一般认为立法听证的价值在于民主价值和科学价值。

诚然，地方立法听证与其他参与方式一样，具有民主价值、立法科学价值。这是立法听证与其他公众参与方式的共性，但因为地方立法听证具有的内在规定性和严格的程序性等特征，决定了地方立法听证的民主性和科学性价值与其他公众参与方式相比较有其特殊性，可以从二个方面来评价：一是形式意义上的价值；二是实质意义上的价值。

1.立法听证的形式价值——程序正义。

形式价值主要是程序正义功能。一般认为，听证源于英美法的“正当法律程序”。而实质上其更深层的价值观是英国的自然正义原则。因此，听证的深层法理依据应当是自然正义原则，表层法理依据是正当法律程序，但无论是听证的深层还是表层法理依据，都特别强调听证程序的正当性。我国习惯将程序正当表达为程序正义。

程序正义被称为看得见的正义。人们对于正义的评价一方面是来自行为或活动本身的正义性，另一方面是来自人们自身的心理感受。没有立法听证程序，没有公众直接参与立法，并不意味着立法的结果必然不正义，只是公众可能感受不到正义。而立法听证不仅让公众直接参与，而且相对于其他公众参与方式来说，其严格而公正、合理的程序给予了相关主体充分的话语权，保证参与者按照同样的规则，充分表达自己的意愿，与他方对抗。不仅参与者身同感受正义，而且立法听证与Public即“公开”联系在一起。公开的立法听证可以引起广大公众对法案的关注和对不同观点、利益争论、协调的感知，产生如戴维·杜鲁门所认为的宣传价值，进而乐意接受立法听证的结果。因此，立法听证程序这个“看得见的正义”，让公众看见了“民主”和“科学”，有利于实现民主政治，也产生立法结果的公信力。而其他公众参与方式则是“看不见的民主和科学”。

2.立法听证的实质价值——合理性。

地方立法听证实质意义上的价值主要有：一是揭示社会利益关系的多样性和价值差异性。学者所言的传播信息功能或获取信息功能是站在立法者的角度，认为“立法从信息学的角度来讲，就是决策者在广泛收集信息的基础上进行决策的行为。信息是决策者进行决策的依据,信息的质和量影响或决定着立法决策的质和量，开明的立法者应该广泛地、多渠道地收集不同的信息，从中加以辨别与筛选。实行立法听证，无疑给立法者开通了一条广泛收集信息的渠道。在立法听证过程中，经由各方陈述意见、辩论和举证，可以使立法主体获得许多新的资料并了解一些具体事实，从而基于这些信息和事实作出正确的决策。”[6](p82)但从中立立场来说，社会关系本质是一种利益关系。利益主体多元化和利益多元化，导致不同主体之间的利益当然地存在分歧。立法无非就是要在不同利益主体之间分配利益，实现“权利与权利”的相互尊重。由此，立法前就必须了解不同利益主体的利益诉求。尽管如立法调研、座谈、征求意见等方式也可以为公众表达不同利益诉求提供渠道，但立法听证具有它们不同的功效在于：它可以让不同的利益主体的分歧更充分、更公开地表达出来，并且通过不同利益主体的对抗、论辩，对不同主体的利益作价值评价，从而为保护谁的利益，牺牲谁的利益提供依据。因此，立法听证不仅是揭示社会利益关系的真实性，更揭示社会利益的多元性、利益关系的价值性和层次性，从而在立法听证中实现不同主体的利益协调、平衡。显然，地方立法听证的民主性和科学性体现为公众参与到社会内在利益的实际分配上，而立法调研、座谈会等公众参与方式中，公众主要是表达利益分配愿望，而实际分配是由立法机关完成。

二是人的价值和尊严被尊重的功能。戴维·杜鲁门认为，立法听证通过一种安全阀来减轻或者消除干扰。安全阀就是公众价值和尊严被尊重的感同身受，使得利益主体愿意通过平和的交涉方式解决利益分歧。在代议制民主国家中，公民选举产生自己的代表组成代议机构，代表自己来直接参与管理国家和社会事务，立法是其中的重要方式之一。当公众只能看见立法权行使的结果时，卢梭所言的“在代表产生之后，他们就等于零”[7](p125)的心理感受更为强烈。而人类内心都是渴望平等和尊重的。马斯洛的人的需求理论认为，人有生理需要、安全的需要、归属和爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要。五个层次中，生理需要、安全的需要实质是人的自然属性，而后三者体现人的社会性。马克思认为人的本质是由人的社会性决定的，由此，渴望平等、尊重是人的本质属性决定的。也因此在人类社会的历史长河中，充斥着的被压迫者对压迫者，弱者对强者的反抗，都可以从人性渴望平等、尊重的心理需求得到解释。立法听证中，社会公众参与充分地表达自己的意愿和利益诉求，一方面立法者的倾听，让公众感受公共权力对公众人格、权利的尊重，是“权力对权利”的尊重；另一方面与其他利益相关方，甚至同作为陈述人的有关机关的沟通、辩论，平等地交换信息，感受与他人、国家有关机关的平等，即“权利与权利相互尊重”、“权力与权利相互尊重”，让公众身同感受到价值和尊严被尊重，而愿意通过平和的交涉方式而不是激烈的斗争方式追求各自利益。

立法听证的形式价值即程序正义功能实现了立法的合法性，实质意义的价值产生了合理性。立法的合法性和合理性“可使所有利害关系人从中得到教育，在关注自身利益的同时也考虑他人利益，使立法决策的质量更高，得到支持的基础更加深厚。”[3](p173)

二、我国地方立法听证制度的审视

地方立法听证制度的形式价值和实质价值的实现与否，依赖于地方立法听证的制度化程度的高低。而地方立法听证的制度化水平高低在于制度的约束力，公正、合理性，系统性，可操作性，以及能否和多大程度上保障公众的参与。以此标准对我国有关地方立法听证的制度化程度作出评价。

（一）制度化程度较低，约束力弱。

我国目前有关地方立法听证的国家法层面制度化程度较低，仅在《立法法》第五条①《立法法》第五条规定：立法应当体现人民的意志，发挥社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。和《规章制定程序条例》第十五条②《规章制定程序条例》第十五条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。作了原则性规定，缺乏完备的具体制度和可操作性。

相对而言，地方法层面的立法听证的制度化程度略高。在《立法法》施行后，各地纷纷制订了立法听证规则，这些地方立法听证规则可分为二大类，一类属于地方性法规，是由行使立法权的地方人大常委会通过立法程序制定，具有稳定的法律效力，如甘肃省、湖北省、山东省、深圳市、广州市、郑州市等省、市人大常委会的听证规则。另一类是地方人大内部机构的程序规则。[8](p326)概括而言，规范地方政府立法的听证规则也可以分为地方政府规章和内部工作规程二类（为表述方便，将上述以立法和内部工作规程表现的地方立法听证制度统称为“地方立法听证规则”），这些地方立法听证规则效力层次普遍较低，约束力较弱。

（二）地方立法听证规则具体制度不完善。

我国现行地方立法听证规则具体制度的公正性，合理性，系统性，可操作性，以及保障公众的参与性较弱。具体体现为：

1.地方立法听证适用范围的规定不完备。

地方立法听证适用范围包括适用的阶段、适用的立法事项，以及是否强制适用等制度。我国现行立法听证规则对适用阶段的规定较为明确，而对地方立法听证适用的具体事项，则一般采取相对概括式列举或具体式列举方式，规定了下列法案适用地方立法听证：涉及公民、法人或其他组织重大利益的法案；对经济和社会发展有重大影响的法案；法规草案内容有较大争议的法案；社会普遍关注的热点或难点的法案；涉及特定组织和个人的权利、义务的法案；对法规草案需要广泛听取意见或进一步了解民意的法案等。而一些公众和学者抱怨规定的范围太过狭窄。

此外，适用立法听证是否是强制性的？地方人大的立法听证规则一般规定人大的立法是“可以”适用，而非“应当”或“必须”适用。地方政府的立法听证规则一般规定地方政府的某些立法“应当”适用，如《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》第三条规定，对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响的下列立法项目，“应当”举行立法听证。但没有对违反“应当”的后果作出规定。

2.地方立法听证公开性不足。

虽然一些地方立法听证规则中明确规定了公开原则，如《杭州市人民政府实施立法听证会制度的规定》第五条规定“立法听证会应当公开举行”。但如何公开？向谁公开？公开的时间、载体，公开度等都没有细化。因此，实践中的立法听证公开一般是在立法机关的网站上公开立法听证信息和立法听证报告。普通公众不可能经常上立法机关的网站。有的地方规定立法听证信息公开是听证举行前10日、20日或15日，这是否足够公众了解立法听证信息并做好陈述准备？概而言之，目前立法听证实践的公开度尚不能满足公众的需要。

3.主体角色不清，权利义务混乱。

立法听证关系的主体是参与立法听证活动，并在其中享有权利，承担一定义务的人。我国现有制度对立法听证主体有不同表述，如《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法听证条例（2004）》规定的主体有听证机构、听证人；《汕头市人民代表大会常务委员会立法听证条例（2003）》规定的主体增加了“主持人”；《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规则》第四条规定了听证机构、听证人、听证陈述人。《杭州市人民政府实施立法听证会制度的规定（2001）》规定有听证人、听证主持人、解答人、听证参加人。类似的对地方立法听证关系主体的不同分类，不同表述，内涵差异，导致角色的混乱，最终导致权利与义务关系的混乱，比如杭州市立法中的解答人与立法听证参加人显然是不平等的，将二者置于不平等地位，又怎么能让参加人畅所欲言呢？

4.地方立法听证程序不完善。

地方立法听证程序主要分为立法听证的决定、确定立法听证人、听证准备、听证公告、听证陈述人的选择、陈述人的通知、听证的举行、听证记录和听证报告。立法听证是公众参与方式中最为完备的程序，但我国现有的地方立法听证制度对立法听证程序的规定存在一些细节性瑕疵，主要有：规定地方立法听证的决定权属于地方人大等国家机关，那么，公众有无立法听证建议权？规定地方立法听证要进行公告，但公告的时间、载体和内容应当如何才科学？提前15、20日公告是否能保证公众有效参与？规定了公众主动报名申请参加和对有关专家、组织邀请参加立法听证的方式，但如何科学地选择恰当的公众陈述人？能否以报名先后作为选择标准？规定了通知陈述人制度，但通知时间、通知内容怎样才科学、合理？提前5日、10日能否确保陈述人做好充分的准备？此外，也规定了地方立法听证的开展、记录、报告等制度，但仍存在如何保障论辩充分？地方立法听证报告应当有什么样的内容？是否公开？如何公开？等等，诸多类似问题需要具体而科学的规定。

5.地方立法听证的立法效力低。

从我国有关立法听证的规则来看，立法听证对立法的约束力并不一致，有的仅作为地方立法参考，如《杭州市人民政府实施立法听证会制度的规定（2001）》第十八条之规定。但更多是强调作为立法的重要依据，如《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法听证条例（2004）》第二十五条之规定。显然现行立法听证制度虽然规定了立法听证作为立法的重要依据，甚至对是否采纳立法听证的意见作出说明。但并没有明确如果没有举行听证，或者对听证意见充耳不闻是否影响立法的效力。

上述制度公正、合理性欠缺，系统性、可操作性缺失，以及公众参与保障力较弱，导致在实践中地方立法听证公众参与不积极，甚至出现地方立法听证公众申请人数少于法定人数；经立法听证所制定的法律法规很少；①自《立法法》施行以来至2003年底的4年里，省级人大机关所制定的1069件地方性法规当中,真正采用立法听证方式进行立法的却不超过20件，不到总数的2%。参见张媛：《立法听证在行进中成长》，《人大建设》，2007年第1期，第19页。公信力差，甚至认为“听了也白听”。这严重地妨碍了地方立法听证制度程序正义的形式价值和地方立法合理性的实质价值的实现，使得地方立法缺失正当性、适应性和权威性。[9](p138)

三、我国地方立法听证制度的完善

我国地方立法听证制度的完善需要以立法听证的举证、公众主动参与的内在规定性和地方立法听证的价值为指导，并保障地方立法听证的程序正义价值和合理性价值的实现。主要措施应当是通过提高立法位阶，建立全国统一的地立立法听证制度，消灭地方差异性。并且完善具体制度设计，主要应当包括地方立法听证的适用、主体及其各自的权利与义务、程序、立法听证对立法结果的效用及内在机制等。

1.地方立法听证制度的适用范围。

我国对地方立法听证的适用范围采取具体例举方式，有公众和学者抱怨具体例举的立法听证适用范围太狭窄了。我们认为，立法听证适用范围应根据立法听证的价值以及听证成本来决定。一般而言，社会影响较大的、涉及到某群体或阶层利益的、分歧较大的、限制行政相对人私人权利的立法，应当举行听证。当然，为了公共利益也需要排除一些涉及国家机密、他人隐私等的立法。至于是采取概括性例举还是具体例举，其实都不重要，重要的是需要给予公众一定发动立法听证的权利。通过赋予公众发动立法听证的权利，以平衡公众与立法机关的权力，既可以防止立法机关懈怠行使听证权，又可以弥补具体例举的不足。

2.地方立法听证的主体。

地方立法听证的主体是指参与地方立法听证活动的人，包括了立法机关、主持人、专家学者、政府机关、个人、行业协会代表、企业事业代表、与提案有关的利害关系人等。而对这些人根据在参与立法听证活动中的法律地位，可以分为二大类，即听证人与陈述人。听证人指依法举行立法听证，以便了解有关立法信息的人。从各国法律规定来看，只能是立法机关。而代表立法机关的可能有相应的机构，如地方人大常委会、法制委员会、其他工作委员会，地方政府中的法制办等。陈述人就是参与到听证活动中，就有关法案或事项陈述事实、意见的人，是听证人的相对人。这些人“大体可以归纳为以下三类：一是与立法听证事项有利害关系的公民、法人和其他组织。二是了解立法听证事项的专家。三是与法案内容有关的国家机关。在国外，一般也是由上述三类人员参与听证会。”[10]即普通公众陈述人、专家陈述人和机关陈述人。

陈述人应当具有代表性，才能实现地方立法听证的程序正义价值，并确保地方立法合理性价值的实现。专家陈述人和机关陈述人的代表性是显而易见的，而普通公众陈述人的代表性应当从形式上的职业、社会角色和价值上表达特定阶层或群体利益诉求二个方面来判断。为确保普通公众陈述人的代表性，在公众陈述人主动申请后，听证人应当要求申请人书面提供自己的职业、财产状况、家庭背景、受教育程度等信息以及对立法议题的基本观点，以此作为判断是否可以作为某阶层或某群体利益的代表。在初步确定了普通公众陈述人后，还应当公开其信息和基本观点，以接受社会公众的监督。

对于专家陈述人、机关陈述人，可以主动申请参与立法听证，也可以由听证人邀请。而对于应当参加而没有参加的人，听证人可以依职权邀请其作为陈述人，比如起草法案的机关，在立法听证中，它必须作为陈述人参与。如果它没有主动申请，那么，听证人可依职权邀请其作为陈述人。对听证人的邀请，有关公众或机关不得拒绝。

3.地方立法听证程序。

立法听证程序是实现立法听证制度功能和价值目标的基本保障，也是公众能否真实参与立法，是否能抵制公共权力滥用的基本保障。只有程序正义才能实现实体正义，程序正义才能实现结果的正当性，提高公信力，消除不平等感。因此，我国立法听证程序应当包括：立法信息公开、听证决定、听证公告、陈述人的选择、听证准备、听证举行、听证记录、听证报告公开。

其中的立法信息公开是指有关事项或法案的具体内容应当向全社会公开。听证人在听证举行前的较长时间内，通过大众传播公开需要进行听证的立法信息，让全社会公众都了解有关事项或法案，为欲申请举行立法听证，或欲参与立法听证的公众调查、搜集社会公众对有关事项或法案的具体意见、证据提供机会，以确保陈述人具有代表性。

立法听证决定应当采取二种方式：一是职权主义；二是申请主义。职权主义即由人大主任委员会，或其他有关部门依职权决定，现行听证制度中已有规定。而申请主义则由公众在充分了解法案信息后，向立法机关申请召开立法听证会。这需要建立相应的申请制度，即申请人的资格和申请程序，申请达到发动立法听证程序效力的条件，包括申请人数，持不同观点的人数。

在听证举行过程中，应当有严格的举证、质证和辩论阶段，特别强化举证，并且要给予公众陈述人充分的表达利益诉求的机会。在听证举行后，应当作出听证报告，并予以公开。听证报告的内容，一般要求包括听证会的基本情况，听证陈述人提出的基本观点和争论的主要问题，立法机关对听证会意见的处理意见等。立法听证报告应当在当地影响较大的报纸、广播电台电视台以及网站上公开。

4.地方立法听证的立法效力。

地方立法听证对地方立法产生什么样的约束力，即听证的立法效力，是关系到地方立法听证制度合理性价值能否实现的最后一道防线。从世界各国来看，主要有二种效力。“一种观点认为应当借鉴美国听证中的‘案卷排他性原则’”，[11](p52)“另一种观点认为应当将听证报告作为立法的重要依据。”[11](p53)我国地方立法听证规则多采第二种观点。尽管一些人抱怨我国有关立法听证中公众陈述人意见没有被采纳或没有被大量采纳，但立法听证的价值在于揭示利益的分歧，寻找利益平衡点，达成妥协，实现权利与权利、权力与权利相互尊重，而不可能期望将自己的所有利益诉求都被吸收到立法中，那样必然损害其他阶层和群体的利益。听证人应当对此进行充分的说明和解释，让公众明白决策的价值取向。

参与文献：

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