李 蔚

（江汉大学 文理学院，湖北 武汉 430056）

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协是我国政治体制中的重要组成部分。”人民政协是我国特有的民主协商政治在国家制度中的具体体现，将人民政协在我国政治体制中准确定位，对推进我国政治体制改革具有重要的意义。

一、人民政协在中国宪政实践中的重要地位

人民政协是具有广泛代表性的爱国统一战线组织，是共产党领导的多党合作、政治协商的重要组织形式，在国家政治、经济、文化教育和社会事务中，发挥着重大作用。

（一）人民政协的历史使命。

人民政协是中国各族人民经过长期革命斗争，由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体在新中国成立前夕共同创立的。在1954年全国人民代表大会第一届会议召开以前，人民政协全体会议行使国家最高权力，代行全国人大的职权，是国家权力的来源。从1954年第一届全国人大召开起，中国人民政治协商会议不再行使国家权力机关的职权，而是作为统一战线组织在国家生活中发挥作用。但是，人民政协在我国国家生活中的实际地位和作用，既不同于政党组织，也不同于一般的统一战线组织和社会政治团体。人民政协在组织形式和成员结构上，更重要的是在国家政治生活中的活动方式与范围上都与政党和社会政治团体不同，具有自己的独有特征：从人民政协的成员构成看，具有广泛的代表性和多党合作的特征；从人民政协的实际作用看，其政治协商、民主监督的范围包括国家政治、经济、文化教育和社会事务等重要方面；从人民政协的组织结构和活动方式看，它具有全国性的组织体系、完整的功能机构和多样的协商监督方式。

（二）人民政协与其他国家机构的关系。

我国政治制度的基本结构是在中国共产党的统一领导下，实行人民代表大会制度，多党合作和政治协商制度。与我国社会主义政治制度的基本结构相适应，产生了职权职责不相同的四大机构：中国共产党的各级委员会、各级人民代表大会、各级人民政府和人民政协的各级委员会。人民政协与人大、政府三者的关系是，人民政协是在决策前协商，人大是在协商后决策，政府是在决策后执行。三者统一在中国共产党的领导下，分工明确，相互协作。这是经过历史实践所创立的具有中国特色的政治制度。

（三）人民政协在现实政治生活中的重要作用。

在中国的实际社会政治生活中，人民政协的地位显得非常重要。如：法律将全国政协与其他党政军机关并列为每天必须升国旗的国家机构；全国政协与全国人民代表大会每年同时召开，党和国家最高领导人与委员和代表一起商议国家大政方针；在外交方面，全国政协与外国议会的上议院或参议院是互相访问和互相接待的对象；从中央到地方都有“四套班子”之称，把各级政协视为与党委、人大、政府平行的机构；从中央到地方的各级政协领导人均被列入“党政主要负责人”之列；在人事编制上，政协与党委、人大、政府完全一样，其机关工作人员是正规的国家干部；《中国人民政治协商会议章程》的规定，已经超出了团体章程的范围，涉及中央、地方等国家机关的协助义务，具有法律效力。江泽民曾指出：“人民政协与人大和政府相互补充，在我国政治中具有不可替代的重要作用。通过人民政协的政治协商，将各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士的意见收集起来，由人大行使国家权力进行决策，由政府执行实施。这样的政治体制能体现我国的人民民主，实现决策的科学化，减少决策失误。”[1](p346)

二、新时期确立人民政协地位的三个阶段

随着1978年中共十一届三中全会的召开，我国进入了新的历史时期。新时期以来我国各个领域都发生了巨大变化，人民政协也经历了深刻的改革和发展。在政治体制地位问题上，新时期人民政协的发展可以划分为三个阶段。

（一）人民政协地位的重新确立时期。

人民政协地位的重新确立时期指从1978年十一届三中全会后到1989年的第五届、第六届和第七届政协之间。1979年6月，中国共产党把与各民主党派团结合作的八字方针，发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，并提出了“在中国共产党的领导下，实行多党合作，这是由我国的历史条件和现实情况决定的，也是我国政治制度的特点”。[2](p205)1982年，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，首次以国家根本法的形式，明确了人民政协的性质和作用。《宪法》总纲规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”

（二）人民政协地位的逐步明确时期。

人民政协地位的逐步明确时期指从1989年到2006年的第八届和第九届政协之间，在这个阶段，中共中央颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。《意见》第一次规定中国共产党是执政党、各民主党派是参政党，明确了我国各政党与政权的关系；第一次提出爱国统一战线包括人民政协组织。并确立了政治协商制度是我国的一项基本政治制度。[3](p485)1993年3月，第八届全国人大第一次会议通过的宪法修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入了《宪法》。

（三）人民政协地位的进一步确立时期。

人民政协地位的进一步确立时期指2006年至今的第十届和第十一届政协。2004年，《政协章程》经过修改，在政协性质的表述中增加了人民政协“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。2006年，中共中央颁布了《关于加强人民政协工作的意见》，全面论述了人民政协在建设中国特色社会主义事业中的地位和作用，首次提出了实现中国民主的两种主要方式，其一是人民通过行使选举权实现其政治权力，其二是人民内部重大问题先协商后决策，以就共性问题取得一致性意见。[4](p793)2007年，国务院颁布了《中国的政党制度》白皮书，强调“选举民主与协商民主是中国社会主义民主的重要形式和特点。”从而向世界宣布，在中国的政治体制和政治生活中，有选举和协商两种基本的民主形式。

三、马克斯·韦伯的政治合法性理论

随着人们政治意识的增强，对于国家政权的统治，人们由主动接受逐渐演变为主动思考，随即提出了一系统问题，“为什么我们要服从一个特定的国家和那一个特定的统治体系？这种统治是依据什么理由存在的？”当这种一般性的问题应用在某个具体国家政治之中，政治合法性问题应运而生，成为现代政治学研究中的一个重要理论问题。政治合法性体现了一种价值判断，指对于某个政权，政权代表为什么应该获得其成员的忠诚的问题。该理论在人们的不断探讨下，逐步形成了一个完备的体系。其中，德国社会学家马克斯·韦伯被世人公认为现代政治合法性理论的奠基者。

（一）马克斯·韦伯的政治合法性理论简述。

政治合法性理论的内涵非常丰富，从古希腊时期开始就被人们所关注。在古希腊时期，人们将政治合法性作为划分政体的标准；在古罗马和中世纪时期，合法性理论开始转而成为解释政治统治是否有效以及如何持久的工具。进入近代社会后，人们的世界观发生了巨大的变化，改变了其对传统政治统治合法性论证的观念。社会契约论者洛克提出，“人们为什么有义务尊重国家？为什么要服从统治阶级制定的法律？政府的合法性权威在社会之上的依据是什么？”作为一位杰出的社会学家，马克斯·韦伯的政治思想也是他的思想体系中极为重要的一个组成部分，这些思想不但在他所处的年代具有重要的价值，而且对当今社会仍有巨大的启发性。他着重论述了统治的“合法性”问题，把合法性作为一种社会学现象来加以研究。马克斯·韦伯通过对社会史的研究发现，由命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念，这种信念就是其存在的合法性。在这里，韦伯将一直以来规范主义论者们争论不休的关于正义、真理等价值问题排除了合法性的概念，遂成为经验主义合法性理论的代表人物。

（二）马克斯·韦伯政治合法性理论中的三种政治秩序类型。

韦伯指出：“迄今为止，由于秩序并非仅仅起源于恐惧或起源于方便的动机，屈从于一种由一个人或一群人所强加的秩序的意愿，总是包含着对强加于它的源泉的合法性权威的信念。”[5](p261)他认为历史上任何成功的、稳定的政治统治，无论它以何种形式出现，都是合法的，因为不合法的根本不会出现，在此基础上，韦伯建构了他著名的“合法统治的三种纯粹类型”：即“传统权威型合法性统治”、“个人魅力型合法性统治”和“法理型合法性统治”。

传统权威型合法性统治的现实基础是长期以来形成的风俗习惯，这种历史沿袭是该形式的政治统治被人接受的原因。例如：历史上的部落统治、村落中的长老政治，传统权威型合法性统治往往与权力或特权的世袭制有密切关系。

个人魅力型合法性统治的现实基础是某个“贤人”的非凡感召力和人格魅力，在此基础上的政治领袖被认为是英雄和“贤人”的领导能力，例如：拿破仑的政权。个人魅力型合法性统治通常出现在国家面临危机或社会进行巨变的时期，强化了对领袖的个人崇拜。

法理型合法性统治的基础是存在一个非常明确的制度和一套便于操作的法律。根据韦伯的观点，法理型合法性统治是典型的现代国家合法性统治形式。国家元首、领导的权威和立法、执法、司法机关的权威必须由正式的法律所赋予，同时，这些权威也应受到法律的限制。例如：在现代国家的官僚制下，人们遵守法律是因为认为理性社会需要法律，而不是出于对传统的遵循，对国家暴力机关的畏惧和对某一个领袖的崇拜。虽然列宁曾说：“如果没有一个能够迫使人们遵守法权的机构，法权也就等于零。”徒法不足以自行，任何国家的法律都需要由代表国家强制力的暴力机关保障施行，但对于法律的遵守，英国宪法学家詹宁斯也提出，“人们遵守法律，并非仅仅因为他们对国家暴力机关和刑罚的恐惧，而是因为他们发自内心地愿意去遵守法律”。执法者固然有其相应的权力，但人们更愿意认同法律的权威。

法理型合法性统治优于传统权威型合法性统治和个人魅力型合法性统治的地方是，它的权威不必依靠传统习俗，不必依靠人治，所以，它的权威会更加稳定，更加合理，更容易达到正义。

（三）法理型合法性统治是历史的选择。

韦伯强调只有法理型合法性统治才是历史的选择。政治职能在脱离宗教职能之后，进行了一系列转变，最直接的是其表现出的世俗性，即“通过法律运行的各个环节体现出的技术性，以及法律程序的正当性”。[6](p39)随着政治职能的这种转变，韦伯最终把正义、真理等问题排除出了政治合法性的内容，并提出了现代国家形成政治合法性统治的方法，即通过正当的法律程序，由公认的法律规定统治权利的取得。

（四）赋予人民政协明确的法律地位是依法治国的必然要求。

马克斯·韦伯认为法理型合法性统治是国家发展的必然。在我国，人民政协的地位也应有明确的法律规定。党的十五大提出，依法治国，建设社会主义法治国家。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，要求“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。[7](p29)

四、明确人民政协的法律地位的重要意义

目前，人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，其法律地位与它在国家生活中的实际地位，与依法治国的要求都还不相适应。对于人民政协的法律地位，宪法虽在序言中有所提及，但宪法序言的法律效力在理论界有“有效力说”、“无效力说”、“部分效力说”、“模糊效力说”等不同观点，因此，对宪法序言规定的权威性认识是不统一的。而宪法尚无专门条款作出明确规定，其他法律亦未涉及。因此，用宪法和法律形式，确立人民政协在国家政治体制中的地位和作用，将执政党的重大政策，通过国家权力机关上升为国家法律和国家意志，对爱国统一战线的巩固和扩大，对我国社会主义民主政治建设的发展和深化都具有重要意义。

（一）有利于中国共产党的依法执政方略的实现。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。为了巩固执政党和政府的合法性，党的十五大提出了依法治国的基本方略。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主，行使民主权利，都必须在法制范围内进行，都必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。任何违反法治原则的权力意志和民主，都会对社会秩序和人的自由造成损害，进而危害社会主义民主政治制度。依法治国，首先是依宪治国，宪法是国家的根本大法，要解决的是国家政治和社会生活中带根本性和全局性的问题。现行宪法明确了党的领导地位，人大的权力机关地位，政府的行政机关地位等，唯独未载明人民政协的法律地位。长期以来，我国仅依据党的文件和相关政策来定义人民政协的法律地位，这无法适应党的依法执政方针和人民逐渐提高的法律意识。

（二）有利于社会主义民主政治的发展。

协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造并有长久的历史，人民政协在实现协商民主、发展社会主义民主政治等方面，具有重要意义。具体体现在以下三个方面：

一是人民政协在组织上具有广泛的代表性。人民政协组成人员涵盖各党派、各民族、各团体、各阶层等代表人物，有利于各阶层参与政治。

二是人民政协在政治上具有巨大的包容性。在人民政协，各党派、团体可以独立发表意见，通过语言的交流，思想的碰撞，激发对国家重大共性问题的思考，力求达成共识。

三是人民政协在运作上具有很强的协商性。人民政协工作的基本方法是协商，这一方法不仅贯穿于政协决策出台的全过程，而且存在于决策后的实施等各个阶段。这种作用能避免选举权只能针对结果进行选择而无法监督结果施行这一弊端，有利于真正实现协商民主。

（三）有利于人民政协履行职能。

人民政协经历60年的风雨，取得了很多成功的经验，制定了一系列切实可行，有利于社会发展的章程制度，特别是中共中央近30年来颁布了大量关于开展人民政协工作的文件，有效地促进了人民政协工作的制度化和规范化。但这些文件、规定都不能从法律上体现国家意志和普通约束力，执行较为困难。

政协民主要更好地为社会主义建议服务，就必须与现代法制相结合。现代民主之所以强大，是因为有法律的保障，没有法律保障的民主即使再完善，也显得苍白无力。以民主监督为例，2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确规定了民主监督的内容和形式，但在立法上国家并没有可操作性的立法将人民政协规定在民主监督的环节内，所以在实践中，有些地方党政负责人很难真正做到把民主监督作为决策的重要基础。

人民政协履行职能制度化、规范化、程序化是现代社会对政协的要求，其前提是人民政协履行职能的法律化；人民政协履行职能法律化是法理型合法性政治统治的必然结果，其前提是人民政协法律地位的明确。所以，正确认识人民政协的法律地位重要性是首要问题，明确赋予人民政协的法律地位是保障人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化途径，同时也是真正实施依法治国和有力实现社会主义民主的要求。

[1]江泽民论有中国特色社会主义[M].北京：中央文献出版社，2002.

[2]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]人民政协重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009.

[4]人民政协重要文献选编（下）[M].北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009.

[5]马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律[M].张乃根，译.北京：中国大百科全书出版社，1998.

[6]马克·夸克.合法性与政治[M].北京：中央编译出版社，2002.

[7]中国共产党第十五次全国人民代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，1997.