吴 宾 徐滕斐

(中国海洋大学法政学院，山东 青岛，266100)

社会分层与社会流动是每一个国家乃至社会产生活力的前提。对于当下中国城镇而言，随着社会主义市场经济的推进与社会整体性变动的加剧，人们的经济收入、社会地位、财富分配总是处于动态变化的过程，在此过程中部分人由社会中上阶层滑落至社会底层而成为享受城市低保的人，也有部分人基于各种因素的影响而向上流动脱离社会底层。相对应来讲，作为城镇托底的住房保障层次——廉租住房，将受到社会流动中群体双向流动的影响，呈现出进入——退出——进入的运作过程。当这一机制不能良性运作时，势必会造成廉租住房动态管理的梗阻，从而产生住房保障资源的浪费，并导致以追求公平正义为目标的住房保障衍生新的不公。因此，促使不再符合廉租住房条件的租户及时清退住房资源，既是推进住房保障动态管理的基本内容，更是实现住房保障资源高效利用与社会公平正义的重要环节。近年来，随着廉租住房建设力度的逐步加大和供给数量的日趋丰富，廉租住房的日常管理工作日益复杂，廉租住房的退出成为学界关注的热点问题。①廉租住房退出机制是最近理论界研究的热点问题，很多学者已清楚地认识到现阶段我国廉租住房退出机制中存在着大量的问题。蔡玉峰的《廉租房住户退出机制探讨》(管理世界，2009年第10期)从低收入家庭特征角度展开廉租住房存在问题和解决对策的讨论;刘颖《廉租房退出制度中的动力机制研究》(经济师，2009年第1期)从压力机制、推力机制、引力机制等方面，探讨构建促使廉租住房退出工作顺利进行的动力机制;李灿的《探析我国廉租房退出机制的完善——基于廉租房退出流转难的分析和解决》(华中师范大学研究生学报，2009年第2期)针对廉租住房流转困难问题进行了原因和对策研究;方贵跃的《廉租房退出机制的探索与完善》(法制与社会，2008年第6期)和彭晶、段洋的《我国廉租房退出机制研究》(企业研究，2011年第10期)都主张借鉴美国、英国、香港等境外成功经验来完善我国廉租住房退出机制。然而，目前的研究尚存在几点不足之处:研究大多从制度管理角度分析廉租住房退出问题，从社会学等学科角度出发的研究较少;在研究内容上，学术界对于廉租住房退出机制研究大都集中在全国层面，针对特定地方的机制建立必要性研究和可操作性研究尚不充分。本文将从社会学和机制视角切入，在对廉租住房相关制度进行分析基础上，以青岛市为例，提出廉租住房退出机制面临的困境以及改革思路，以期为充分发挥廉租住房福利效应提供参考。

一、因何而退:社会流动与梯度消费的双重动力

廉租住房退出机制是政府实施合理分配廉租住房资源、促进住房公平的重要举措。它是指政府为了有效地配置有限的住房资源，体现公平、公正原则，依据专门的法律，通过具体的行政主管机构审核，行政人员对住房保障对象的资格进行规制，让收入或住房条件得到改善的住房保障对象通过一定渠道或方式退出的一整套制度安排、程序以及与之相应的保障最低收入群体住房需求的配套措施等。[1]在社会流动和梯度消费的双重动力推动下，有限的廉租住房资源应得到有“进”有“退”地动态使用。

(一)社会分层与社会流动使社会成员面临收入双向变动的压力

社会分层与社会流动是一个社会发展的常态。在中国城市中，依据经济收入、社会威望、身份地位等标准将城市人群划分为高低不同的等级层次，形成了城市社会分层。城市居民已经分化为需要社会救济的最低收入阶层、能够自力更生的中等收入阶层与占有大量社会财富的最高收入阶层。社会流动则是社会成员在一定的分层体系中社会位置的变动过程。[2]城市各个分层间成员有着基于职业、身份和地位等的差别意识，社会成员对于不同的层级有一个好奇与关注，使不同群体之间的流动趋势逐渐加强。[3]在中国社会流动过程中，社会财富的分配也随之发生变化。那些实现了向上层流动的人们，他们积累了更多的财富;而那些向下层流动的人们，社会财富占有量相对较少。因此社会成员的收入水平处于动态变化过程。在社会流动过程中，当廉租住房住户收入水平提高且已不再符合廉租住房资格入住标准时，如果没有及时退出而依旧占据廉租住房，在廉租住房资源一定的条件下，收入水平降低到廉租住房标准的住户将延长轮候时间甚至无法进入到廉租住房系统中去，导致廉租住房资源与保障目标群体出现严重不匹配，造成资源浪费，影响社会公正。因此，健全廉租住房退出机制，既能促使收入提高的住户尽快腾退廉租住房，又能够保障低收入住房困难群体住有所居。科学的廉租住房退出机制能够促使住房资源优化配置，最大限度地发挥廉租住房的托底保障功能。

(二)住房梯度消费使人们有不断提升住房层次需求的动力

城市居民住房消费的功能体系呈现出鲜明的梯度结构特征。城市住房梯度消费的内容表现为:低收入阶层通过政策性住房获得保障房，中等收入阶层购买普通商品住房，而高收入阶层消费高档商品住房，体现出不同阶层具体化的住房需求。[4]梯度化的市场住房产品结构为住房消费梯度功能体系的形成提供了物质前提，阶层收入梯度化是形成住房消费梯度功能体系的市场基础，而城市居民居住需求的梯度结构正是形成住房消费梯度功能体系的内在动力。

城市居民的住房需求也是一个阶梯式不断上升的过程。人的住房需求有逐步升级的5个阶段:解困——凑合——安居——舒适——享受。由于住房与城市居民的身份、地位等特征紧密相关，因此，随着住房层次的提高，住房消费的投资功能、资格许可功能、社会认同功能以及邻里交往功能得到更高彰显。[5]城市居民一旦有了充足的经济储备，会为了追求更加舒适的居住环境、更多住房投资回报、更高的身份地位认同等因素，愈加倾向于脱离现有住房，向更高的住房层次迈进。基于不同阶层的人们都有自主提高住房水平的意愿，作为托底的住房保障层次——廉租住房应完善其退出机制，健全退出的后续配套措施和激励机制，以鼓励经济条件改善并超过廉租住房资格标准的群体自觉退出廉租住房，向更高梯度的住房体系迈进。

总之，由于社会分层和社会流动的影响，社会成员的收入水平处于持续动态变化过程，当廉租住房住户收入水平提高且已不再符合廉租住房资格入住标准时，应及时做好腾退工作，当社会成员收入水平降低到廉租住房准入标准时，应确保他们尽快入住。另外，根据住房梯度消费理论，人们的住房需求也是一个阶梯式不断上升的过程，为此应做好退出激励工作，鼓励并帮助住户主动退出廉租住房以提高其住房水平。廉租住房资源毕竟有限，如果超出标准的住户不及时退出，势必造成资源的浪费，真正有需要的人将被排斥在廉租住房制度之外。另外，虽然当前随着廉租住房的大量配建，廉租住房规模不断扩大。然而对于庞大的低层次住房需求而言，廉租住房资源仍然相当有限。基于上述原因，为了更好地配置有限的廉租住房资源，我国各个城市已逐步建立了廉租住房退出机制，并在实践中取得了一定成效，在青岛市，廉租住房保障制度建设取得了长足发展。2008－2010年共规划建设9300余套廉租住房，2011－2013规划期内，计划建设3000套，建筑面积约15万平方米的实物配租形式的廉租住房，并提供约1.2亿元的廉租住房货币补贴资金。①资料来源:《青岛市住房保障发展规划(2011－2013年)》。

二、寻求突破:青岛市廉租住房退出机制的运行困境及其影响因素

我国自1998年开始建立廉租住房保障制度以来，先后颁布了《城市廉租住房管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租住房保障办法》、《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》等政策，针对部分地方廉租住房管理中出现的房源闲置、出借、瞒报信息、骗租，准入退出管理机制不完善、日常监管和服务不到位等问题的处置做出了相关规定，且越来越详细全面。青岛市根据中央的政策指导，结合本市的实际情况，于2010年建立了廉租住房梯度退出机制。实施以来虽然取得了一定的退出成效，但是，因为起步较晚，青岛市廉租住房退出中尚存诸多政策漏洞，若不及时加以完善，随着廉租住房的大量扩建，难以应对未来繁杂的廉租住房退出管理工作，现行的廉租住房退出机制也将趋于崩溃。因此，关注青岛市廉租住房退出机制建设，对于廉租住房保障制度乃至住房保障制度的可持续运作具有十分重要的意义，也是促进制度公平与效率的统一的重要内容。

(一)青岛市廉租住房退出机制的运行现状与困境

青岛市廉租住房退出机制有一个逐步完善的过程。青岛市自2008年相继出台了《青岛市廉租住房保障办法》、《关于加强廉租住房和公共租赁住房租后管理的意见》和《青岛市保障性住房申请资格审核实施细则》，对廉租住房申请与分配、售价与租金、退出、使用管理、监督复核、法律责任等进行了规范。在没有廉租住房的时候，青岛市对于需要保障的低收入住房困难群体，实行发放廉租住房补贴，经审查不符合条件的，就停发补贴，方式比较简单。2010年上半年青岛廉租住房陆续建成、开始实行实物配租廉租住房之后，退出机制上开始实行梯度退出机制。在配租方面，实行打分排序制度;在资格核查方面实行“三级审核、两次公示”制度，并且进行年审和复查;在信息管理方面，率先开发应用了以“地、楼、房、户、人”为基础的住房保障信息系统，并且正在进一步改善六部门的信息整合对接工作;在违规行为处置上，形成了一套惩罚机制。2011年4月份，青岛上调了廉租住房承租者人均收入标准，由过去的人均月收入不超过610元上调到760元，幅度比较大。2011年实行首次年审，目前已有60余户收入超标的家庭按公共租赁住房租金标准调整了房租。由此看来，青岛市廉租住房退出机制实施以来，上调过一次准入标准，虽然目前少有住户退出，还没有遇到让走不走的情况，政策实施效果尚可，廉租住房退出显性矛盾并不突出。

(二)青岛市廉租住房退出机制的影响因素

现行的廉租住房退出机制的实施可谓是摸着石头过河，由于建立时间短，机制内部漏洞较多，实践经验不足，势必会影响机制的实施效果。随着廉租住房的大量扩建，保障房范围的扩大和时间的延长，受到一些限制性因素影响，隐性问题会逐步显性化，未来廉租住房腾退矛盾将更加突出。

1.政府主观上重视程度不够，管理效率不高

由于廉租住房制度正处于不断发展中，大量的廉租住房在配建规划之内，目前青岛市的廉租住房保障工作主要集中于廉租住房的大量配建和大力配租，以此来达成保障低收入困难家庭“居者有其屋”的愿景。然而，政府部门仅仅将目光局限于配建和配租上，主观上没有对退出机制建设重视起来。具体表现在:(1)政府将大量资源用于廉租住房建设，而用于退出管理工作的人员配置不足;(2)没有设立专门的管理部门，机构混乱，政出多门，导致行政效率不高;(3)没有健全的廉租住房管理工作考核机制，廉租住房的退出管理动力不足。如若政府部门主观上缺乏对退出机制建设的必要重视，必将阻碍廉租住房退出机制的不断完善，廉租住房住户会只“进”不“出”，政府必将耗费大量财力不断建设廉租住房以实现对目标群体的应保尽保，既不利于保证公平也不宜于实现效率。

2.缺乏监测收入资产动态信息的机制

廉租住房住户的收入资产动态信息是廉租住房退出机制执行的重要依据，政府相关部门无法有效监测住户收入资产动态信息，退出机制将难以实施。原因主要表现在:第一，青岛市没有建立完备的个人信用制度，未能实现住房家庭住房信息的全覆盖，可查询的家庭收入资产等信用登记的信息尚不详尽;第二，尚未建立起保障家庭住房档案，有关家庭人口、家庭人均年收入、住房建筑面积、人均住房建筑面积等信息无法查询，管理缺乏力度;第三，个人收入申报机制尚不健全，申请人筛选出对有利于自己能够租住廉租住房信息进行申报，隐瞒或扭曲那些不符合租住廉租住房的信息，从而出现“逆向选择”和“道德风险”问题;第四，目前青岛市的廉租住房住户大多就业率低且工作不稳定，从事的临时性、季节性工作，或常年外出打工收入具有隐蔽性、临时性特点，跟踪统计难度非常大。

3.惩罚力度不够，退出压力不足

青岛市现行廉租住房退出制度中存在轻惩罚、负向激励不足的问题。惩罚机制应该包含对保障住户违规行为的惩戒，也包括对违规工作人员的惩戒。有关部门和单位工作人员，在廉租住房保障工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，按照有关规定给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。然而，青岛现行退出机制对转租、转借、骗租、私自改变用途、超出保障标准拒不退出等违规行为惩罚力度很小，不外乎“收回住房”、“停发租赁补贴或减租”、“限期退房，或退还租金补贴，或按市场价格补交以前房租”，再严重的就是“一定期限内丧失申请廉租住房资格”。可以说对于违规工作人员的惩罚力度比违规住户的大很多，对于住户违规行为的惩罚也仅限于经济和民事处罚层面，加之现阶段相关部门监管和社会监督不到位，使得廉租住户违规不退的成本很小，对违规行为及其相互仿效起不到警戒作用。如此退出机制，使不主动退出没有压力，导致廉租住房“退出难”。

4.规章政策层级低，权威性不足

廉租住房的管理情况复杂，必须要有健全的法律法规作为管理依据。目前青岛市对于廉租住房退出制度进行规范的规章有《青岛市廉租住房保障办法》、《关于加强廉租住房和公共租赁住房租后管理的意见》等部门规章，都仅停留在行政规章层级，对于廉租住房骗租、不服从退出管理行为的处罚没有上升到法律高度，其约束力、权威性远不足立法部门制定的法律规章;青岛尚未有一部专门的类似《廉租住房退出管理条例》的法律规范，对各级管理组织的职责分配、人员的配置、租金的管理、及退出管理流程未能做到细致而周全的设定，因而也不能建立系统完善的廉租住房退出机制。由于没有完善的法律法规体系，造成对违反廉租住房政策的家庭处罚力度不够，震慑力不足，其结果是福利资源未能用在最需要的居民身上，[6]制度的福利成效降低。

5.没有相应的激励机制和后续配套制度

相应的后续配套制度是推动廉租住房退出的重要因素，而青岛市基本没有制定相应的配套制度。对于一个从享受廉租住房保障到脱离廉租住房保障的低收入家庭而言，没有相应的补助或后续措施与廉租住房退出相承接，在管理部门收回廉租住房后，刚刚境况有所改善的家庭又会因为要将收入的大部分用于住房，导致实际生活水平比享受廉租住房时降低。[7]由于存在道德风险与逆向选择现象，他们追求自身利益最大化刻意隐瞒真实信息，而不会轻而易举的自动退出。所以这些人在收入提高后，难以心甘情愿的配合政府部门腾出廉租住房，由此只会加大廉租住房退出工作的难度。青岛市廉租住房退出制度的设计中对于后续配套措施或退出激励的引力机制基本空白，退出奖励和后续保障政策不到位，退出正激励作用明显不足，从而使相应群体无法靠自身努力不断向上层流动。

三、完善机制:形成高效地进入——退出——进入的动态管理格局

解决好廉租住房的退出问题，政府应予以高度重视，将退出机制建设放在廉租住房制度建设的重要位置，以做好廉租住房基础材料的核查及动态管理工作为关键，引入市场机制，从政府、法律和市场三方面推动廉租住房的顺利流转，以形成进入——退出——进入的动态管理格局。

(一)重视机制建设，促进管理专业化

完善廉租住房的退出机制，是实现廉租住房保障制度有效运转的必要条件，也是政府保障公民住房权益义不容辞的责任。对此，政府应予以高度重视，将退出机制建设放在廉租住房制度建设的重要位置，并要采取一定措施，使廉租住房退出管理工作更具效率性和专业性。首先，因为有关廉租住房退出的问题专业性较强，政府要通过设立专门的管理部门，明确其管理职能，负责设定审核廉租住房保障对象的资格、退出标准，执行相关政策和实务工作，从而避免机构设置混乱而导致的部门相互推诿的现象;其次，要加大管理部门的人员配置，选拔高素质的专业型人才进行专门化的管理，提高管理工作的质量和效率。另外，还应注重专门管理部门的工作绩效。对此，应建立规范政府保障职能的考核机制，将合理有效的退出机制作为政府政绩考核的重要内容标准之一。从政绩考核机制上加重住房保障建设方面的内容，建立激励机制，将大大促进廉租住房保障制度的有效实施，避免对骗租行为“视而不见”的现象发生。

(二)建立健全社会住房信用体系

解决廉租住房退出难题，关键是掌握家庭收入资产动态信息。应尽快建立以个人消费信贷、资信评估、现金流量等信用制度与家庭收入申报相结合的社会信用体系，[8]以准确认定低收入家庭。首先，建立和健全收入资产申报和核查制度，将收入资产申报作为廉租家庭的义务，要求其必须定期向政府相关部门申报家庭住房、收入、人口及资产状况，并对其真实性承担责任，相关部门要及时核查个人收入财产的真实情况，如拒不申报或申报信息失真，骗取廉租住房保障，则从严惩罚;其次，应建立信用等级评定制度，对蓄意虚报者降低其信用评级，对诚实申报者提高其评级，并视其情况在廉租住房租金、物业费用以及以后的社会保障房申购或其他社会保障措施中给予一定的政策优惠;第三，住房保障机构应加快建立廉租保障家庭住房档案，一户一档，建立电子信息库，[9]加强动态管理，对被保障家庭(及单身人员)定期走访、抽查，及时掌握其有关家庭人口、家庭人均年收入、家庭住房占用套数、住房建筑面积、人均住房建筑面积、房屋性质、房屋类型等信息变化。

(三)加强动态跟踪管理效率

要在建立统一、全面真实的住房保障管理信息系统的基础上，每年定期对保障对象家庭经济状况及其变化情况进行实时监测。首先，合理计划核查时间周期和成本预算，社区街道成立专门的审查小组进行半年审查，区县管理部门在社区街道核查的基础上进行年度复核，核查的成本应控制在合理的范围之内。其次，严格高效执行实行“三级审核、两次公示”制度。街道办事处或乡镇政府做好初审工作，并在户口所在地公示;区县住房保障管理部门对申请家庭进行复审并进行公示，无异议的，报市住房城乡建设委;市住房城乡建设委对区县住房保障管理部门上报的申请家庭材料进行复核，符合条件的，市住房城乡建设委予以备案。再次，多方互动，实行部门联动，合力督查住户信息。[10]由公安、住房公积金管理、人力资源和社会保障、税务、工商等部门配合实施信息核对。每年定期对被保障家庭的收入、住房等情况进行跟踪复核，并根据年审结果及时调整保障方式，不符合条件的及时进行清退。同时，充分调动社会各界的监督力量，对保障性住房配租配售工作全过程进行监督。

(四)强化立法工作，加大违规惩戒力度

完善廉租住房退出机制，需要强有力的法律支持。其一，由立法部门制定符合我国国情的住房保障专项法规，从法律层面规定住房保障的各项内容，提高相关法规的效力层次，为建立动态的廉租住房保障体系提供权威保障;其二，出台廉租住房退出条例，从法律层面规定住房保障对象、保障标准、保障水平、退出机制及专门的管理机构等，并明确违规行为的惩罚机制，为廉租住房退出机制提供法律保障，提高退出政策执行的威信;第三，要加大对违规行为的惩处力度，除了利用经济处罚和民事处罚手段，还要结合刑事手段以提高违法者的违法成本，在事后处罚的同时实现事前震慑，让存在侥幸心理的人有效减少，杜绝“钻空子”现象，[11]并督促不符合资格者自觉退出。

(五)积极宣传鼓励，完善后续配套措施

激励比惩罚更为重要，要落实退出奖励和后续保障政策，积极发挥市场的作用，提高住户退出廉租住房的自觉性。首先，对于符合廉租住房居住条件的住户，在与其签署入住合同之前，要通过住房合同使其熟知并认可廉租住房管理和诚信退出的相关规定。待其入住后，廉租住房社区的物业管理中心和街道办事处应定期针对住户以发放小册子、宣传单或者是社区宣传栏的形式强化他们的自觉退出意识;其次，青岛市政府因地制宜制定多种优惠政策，如主动退出一次发放一笔置业资助奖金、降低首付比例、购房无息贷款或减息贷款、金融优惠政策、赋予优先购买经济适用房的权利等，鼓励和帮助他们购买经济适用房或是到市场上购买商品住房。另外，加强廉租住房保障与经济适用房保障之间的衔接，建立健全多层次的住房保障体系。具体来说就是要在廉租住房与经济适用房之间大力发展公共租赁住房，形成“廉租住房—公共租赁房—经济适用房”的三位一体的住房保障体系，既能有效解决“夹心层”的后顾之忧，又有利于推动廉租住房住户随着家庭经济条件改善，自觉退出廉租住房，到市场中租房或置业，或购置经济适用房，使廉租家庭退出后能平滑过渡到更高层次的保障中。

结语

廉租住房退出机制是保证社会最低收入群体住房权益的一项具体举措，是政府调控和管理保障性住房资源的一项必要手段。要保证廉租住房退出机制能够顺利地进行，要依靠健全的法律、专门的组织机构、专业高素质的人员、充足可持续的经费物资、完善合理的配套制度等多要素的正常运转。同时应保证地方政府相关部门能够积极发挥主导作用，科学确定保障标准并做到动态调整、严格申请审核和受保家庭情况的动态复查、做好奖励与惩罚工作、制定相关的政策措施调动廉租户配合政府工作的积极性，政府履行好职责，廉租户积极配合，市场给予优惠支撑，共同建设一个良好的运行机制。

[1]阮可:《试论有效配置住房资源的制度性安排——廉租住房的退出机制研究》，载《探索》，2011(6)。

[2]都业明:《从社会流动的理论视角看公平正义》，载《学理论》，2008(6)。

[3]姚亮亮:《浅析中国城市社会分层对城市发展的利弊影响》，载《学理论》，2012(34)。

[4]宋鹏:《长沙城市住房梯度消费及其分化研究》，中南大学2009年硕士学位论文。

[5]浩春杏:《功能视野中的城市居民住房梯度消费研究》，载《现代经济探讨》，2007(8)。

[6]代涛文:《基于廉租房探索公共租赁住房的退出机制》，载《现代商贸工业》，2011(23)。

[7]蔡玉峰:《廉租房住户退出机制探讨》，载《管理世界》，2009(10)。

[8]林玲:《小议建立廉租房的退出机制》，载《中国房地产》，2008(10)。

[9]韩瑞峰:《浅议我国廉租房准入与退出机制》，载《行政事业资产与财务》，2012(6)。

[10]徐炉清:《建立完善的保障性住房管理机制》，载《城乡建设》，2011(6)。

[11]王郅强、赵昊骏、张景文:《我国保障性住房分配中的准入与退出机制研究——以 C市为例》，载《当代经济研究》，2012(8)。