吴红梅

(黔南民族师范学院管理科学系，贵州 都匀，558000)

自1997年国务院颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》开始，中国社会养老保险制度经历了省级统筹乃至全国统筹，社会养老保险关系转移接续、社会养老保险制度城乡一体化、事业单位养老保障改革试点等多次改革与完善，每次改革无不与解决社会养老保险政策的“碎片化”问题相关。由此可见，中国社会养老保险政策的“碎片化”已经成为制度体系进一步完善与发展的瓶颈。因此，探究碎片化问题的生成机理也是学术界的研究热点。

一、社会养老保险政策“碎片化”根源的研究述评

学界关于社会养老保险政策“碎片化”根源的研究一般从统筹层次提高的障碍、养老保险关系转续的障碍等方面来探讨。

江春泽等人认为统筹层次提高的障碍因素是各省区在制度参数方面的差异，养老保险分割的管理体制，各级政府及财政缺乏对养老保险的长效投入机制等方面。[1]曹信邦认为统筹层次难以提高的障碍因素在于体制、经济、人口、公民权体系、农民利益表达权和技术性等六大障碍。[2]方强认为造成流动人员转移接续困难的原因是现行制度不能适应市场经济人员自由流动的要求，养老保险的现收现付模式，参保人员的择富心理，管理手段落后、操作办法不规范等方面。[3]郑秉文指出碎片化制度的根源在于强势群体与弱势群体博弈、制度设计存在缺陷、认识存在误区、中央权威弱化等多种影响因素综合的结果。[4]杨宜勇、辛小柏认为，养老保险制度的分割根源在于:区域间发展差距比较大;现行“分灶吃饭”的财政体制影响地区的局部利益;转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任;社会保险制度本身的原因，如缴费年限的设置和只转移个人账户;社会保险与户籍挂钩的管理办法等。[5]

上述研究者总结了导致我国社会养老保险制度分割的根源，可归纳为制度本身、政府体制、地区差异、人口社会等方面的因素。遗憾的是，上述的根源分析有颠倒因果关系之处。有些因素是碎片化政策导致的结果，如制度参数的差异。有些因素需通过一定媒介才会导致碎片化的结果，例如体制外的环境因素通过对体制影响导致各地政策差异。这些环境因素的差异并不必然导致碎片化的结果，只有结合我国行政、财政以及社会体制等因素才能发挥作用。针对以上不足，本文将从整体性治理视角对体制性因素如何导致社会养老保险政策的碎片化进行系统全面剖析。

二、整体性治理视野下社会养老保险政策的“碎片化”表现及危害

整体性治理理论是20世纪90年代末西方兴起的治理理论，挪威学者Tom Christensen＆Per Lægreid认为它是对公共部门裂化，如“部门主义”、“视野狭隘”、“各自为政”等现象做出的反应。[6]整体性治理理论的集大成者佩里·希克斯认为由于机构间有共同或相近目标，却缺乏相互沟通合作的渠道，以致机构间执行政策的手段呈现冲突的状况，甚至导致地盘争夺战，进而形成碎片化的结果。

因此，从整体性治理视野来审视我国社会养老保险政策碎片化，既指城乡、不同职业人群和不同统筹区域之间的不同政策，更指政策过程中由于政策目标与手段间相互冲突导致的各种异化现象，具体可归纳为以下五种:(1)歧视性规定——不同养老保险政策因主体身份、职业的不同而在权利与义务规定方面存在差别;(2)各自为政——地方统筹下各地在农民工养老保险政策、城镇企业职工养老保险政策的参数规定方面不一致，从而形成政策间的壁垒，甚至在国家以统一和回归统账结合的政策为目标的做实个人账户改革过程中，又形成新的政策分割;(3)地盘争夺战——碎片化政策下的重复参保、属地管理下的基金管理权的争夺甚至“挤费保税”现象;①“挤费保税”现象指地方为了尽可能多收税，会少核定企业参保人数，从而使企业少缴养老保险社会统筹费，降低企业成本，增加企业上缴税收。(4)部门主义——养老保险管理体制分散化，表现为养老保险费的双重征缴体制，养老保险信息系统的分割和监督体制的分散化;(5)视野褊狭——附加于户籍制度的养老保险政策中的各种社会排斥现象。

社会养老保险政策的上述碎片化现象给参保主体、各级政府、政策本身的可持续发展以及经济社会的进一步发展造成诸多危害。第一，各自为政使各参保主体间的负担与待遇水平差距巨大，使参保者遭受“便携性损失”，并影响全国统一劳动力市场的形成;第二，视野褊狭使政府及其部门间互相转嫁成本，潜在的增加了各级政府和未来政府的养老成本;第三，部门主义造成资源的重复使用与浪费;第四，地盘争夺战引发养老保险相关主体的策略性行为，如各政策主体在政策设计时更偏向于高收入、低风险人群的逆向选择行为，参保主体的欠费、逃费等道德风险行为以及经办机构的规制缺位和服务遗漏等;第五，歧视性规定导致“不利的融入”;第六，多种制度并轨引发养老待遇的攀比上涨，影响制度的可持续性。

三、整体性治理视野下社会养老保险政策碎片化的体制逻辑

佩里·希克斯认为碎片化政府的根源在于机构间有共同或相近目标，却缺乏相互沟通合作的渠道，以致机构间执行政策的手段呈现冲突的状况。政府实现目标的手段有很多，包括资金、技术、信息和人员等资源以及决定这些资源如何分配的体制和如何应用的机制。换而言之，实现目标的手段本身并无好坏对错之分，只是在缺乏与政策目标以及其他机构执行手段的协调配合情况下才会发生冲突和分割的现象，可归结为体制性因素的意外结果。即每个机构组织可能触犯的碎片化错误，其发展并非出自组织本意，属于意想不到的结果。比如，在没有考虑组织整体效益的情况下强调部门效益，对民主压力的回应等都可能导致政策与管理的碎片化。[7]

因此，要探寻中国社会养老保险政策碎片化的根源，首先要理解决定各种养老资源如何分配的体制及其运行机制。周黎安总结出了我国传统行政治理模式的四个要素，即财政包干制、行政发包制、属地原则和地方官员晋升竞争，并认为以上四要素相互支持，相互依存。[8]本文沿用这一观点，认为中国行政体制结构、分级财政体制、干部人事管理体制以及双重户籍墙等体制性因素之间的相互作用，偏离了整体的养老目标。具体而言，就是这些体制性因素会导致政策运行中出现各种组织壁垒现象，如政策壁垒，信息壁垒，技术壁垒和资源壁垒等现象，组织间无法进行沟通与协调以及共享资源，进而导致各类基本养老保险政策的分割以及地区和群体养老待遇的巨大差距。

(一)中国行政体制与养老保险政策的碎片化

1.中国行政体制的特征

从组织结构来看，中国行政体制可分为纵向层级结构和横向部门结构。从运行机制而言，我国行政体制表现为行政决策、执行与监督机制一体化;重大改革的自下而上的试点和自上而下的推广。由此，在单一集权制的政治体制框架下，形成了中国行政体制的三个特征:

(1)“职责同构”与“行政性分权”。“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”，[9]而且，下级政府的具体事权范围都是通过上级政府的政府规章或中央政府的行政法规赋予的，是一种“行政性分权”。

(2)“条块结合，双重领导”。“条”是指中央政府设置的各类职能部门，依据“对口管理”的原则，在地方各层级政府也同样设置相应的职能机构，每一部门自上至下纵向自成一个体系;“块”是指地方各层级政府。地方政府的“条”都有两条接受命令的线，即上级的“条条”和本级政府的“块块”，从而构成了通常所说的“条块结合，双重领导”体制。在行政过程中一级政府所属的职能部门要接受上级“条条”的领导、指导和监督，同时要接受本级政府的领导和监督，通常就会出现两种“条块关系”，一是尊重属地管理的原则，“条块结合，以块为主”;二是“条块结合，垂直管理”。“以块为主”的优势在于使中央政策意图在地方得到贯彻的同时也尊重了地方的实际和意愿，使“条条”和“块块”的权力相互制横、利益得以协调。但是，这一行政权力结构内在的具有“分割的威权主义”的特点，[10]尤其当那些本质上属于全国性的公共事务在地域间被人为地分割，使其地域化、局部化，与行政分权相配套的地方官员的晋升激励机制则进一步固化了这种地域化的后果。

2.中国行政体制与养老保险政策的碎片化

(1)“行政性分权”、决策权的地方化与各自为政。行政性分权的特点是中央与地方政府在职责、权限方面的划分是由中央政府主导的，分权的内容包括决策、执行和监督与评估等所有的行政事务权限，一旦中央发现某项权力的下放造成不良的后果或对中央或全局利益不利，就会收回这项权力。由于我国东、中、西部地方发展的非均衡和其他社会、文化环境的复杂性，在全国执行一项整齐划一的政策并予以法律化，可能会导致无法预料和控制的结果，从这个意义上讲行政性分权更具灵活性，也适合我国复杂而非均衡的地方实际。但是，与灵活性相对的就是权力划分的随意性、盲目性和缺乏严肃性。在我国，除国防和外交之外，中央与地方政府的职责权限范围几乎雷同。这意味着，一方面，地方几乎拥有管理所有的经济社会事务的全部行政事务权限;另一方面地方又不能对任一项事务拥有完整的职权，因为行政性放权是不确定的，放权和收权的范围和时间都随中央政府的意志而定。从地方政府的角度而言，由于处于放权的被动接受者地位，对未来的不确定性难以把握。地方在经历几次收放的经验和教训后，发现不管权力用多用少，最后终归要上收。既然如此，少用不如多用，结果导致地方政府自主性扩张和决策权地方化。

正是由于决策权的地方化，使得城镇企业职工基本养老保险政策在各个地方的政策规定不统一，而这些规定背后体现的是地方的和政策制定主体的利益偏好，这些利益一经形成就会不断的固化，使各地方政策所覆盖的对象成为一个个地方既得利益群体，最后导致社会统筹层次难以提高。1995年，在贯彻《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》后，由于各地在制度模式的选择、缴费比例的确定等方面有自主选择权，其后果是同一养老政策的多样化与碎片化。同样地授权规定也出现在1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中，使得各地把不同人群纳入企业职工基本养老保险范围的时间不统一，而且各地在缴费比例、待遇给付、领取资格等方面的规定也不一致，地方政策的不统一直接阻碍了参保人保险关系的异地转移接续。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中关于建立基本养老金正常调整机制的规定，仍要求各地根据本地实际情况提出具体调整方案。随后几年，按中央政府提出的要求，各地企业职工基本养老金竞相增长，虽然中央提出了年增长10%的原则性规定，但地方一般都高于这一水平，尤其是经济发达地区，致使地方形成一股养老金水平的攀比之风。

(2)“条块结合、以块为主”与部门主义和“地盘争夺战”“条块结合，以块为主”体制下，作为一级政府的职能组成部门，在业务上要受上级职能部门的指导，而在财务和人事方面受该级政府领导。当该级政府的目标与上级部门的目标不一致时，条块矛盾就必然会发生。我国社会保障部门在财务和人事方面就隶属于地方政府，虽然在业务上接受上级社会保障部门的指导和监督，但实践中则体现为“条块结合，以块为主”的属地治理。这种“条块结合，以块为主”的养老保险属地治理，使承担了政策制定、基金征缴、投资管理、养老保险金发放和内部监管等多项职能的社会保障部门主要服从当地的利益和当地政府的政策意图，即使这一服从会偏离中央和上级部门的原则和政策精神。基本养老保险政策碎片化所致的各种异化现象，如中山美的“挤费保税”案，蒋乃群老人退休关系难以接续和确定案，统筹层次难以提高等现象都可归因于“条块结合，以块为主”体制下的内在张力。当政府间或部门间的利益目标存在分歧，而各部门、各政府又都竭力维护本组织的利益而不与相关组织进行沟通时，“双重分割”的现象就产生了，即“条的分割”或“部门主义”和“块的分割”或“各自为政”、“地盘争夺战”、“地方保护主义”。“条的分割”指当不同部门都对同一件公共事务拥有管理权限和承担职责，而部门间却都固守本部门的职责、权限、资源和目标，缺乏相互沟通和资源共享的局面;例如，养老保险费的双重征缴、农村养老保险与城镇养老保险经办管理的分开、养老保险部门及其信息系统与相关部门及其信息系统的各自封闭运行等分割现象。“块的分割”是当某件公共事务是跨区域政府的事务时，各地方政府只从本区域角度来处理问题，没有与其他相关地方政府进行沟通与协作而导致的状况。政府处理公共事务所需资源总是稀缺的、受约束的，当紧张的资源被分开来使用时，各使用主体“地盘争夺战”或“各自为政”的局面就不可避免了，基本养老保险地方统筹的坚持、养老保险基金管理权的争夺就属于典型的“块的分割”。

(二)不完善的分级财政体制加剧了条块双重分割

分级财政体制是指在宪法或相关法律确立的各级政府独立事权的基础上，各级政府独立地行使各自的财政权力，自收自支、自求平衡、自行管理，各自独立其财政预算的一种体制。

相比于计划经济体制下的统收统支，分级财政体制使地方政府成为有独立经济利益的主体，使地方有足够的动力去维护和创造本级的财政收入，尤其实行分税制分级财政体制以后。但是，我国实行的分税制分级财政体制又是不完善的。

1.事权划分不合理

根据市场经济中的公共财政原理，分税制是以划分税种、税权为主要方式来确定各级政府的财权、财力范围和管理权责，处理政府间财政分配关系的一种分级财政管理制度。[11]而分税制的前提是政府间事权范围的明确。按市场经济的要求，财政应尽量从市场领域退出，将重点转向公共产品和社会福利的有效供给，这涉及政府与市场职能边界的初次划分，在此基础上，再按受益性与区域性原则合理划分各级政府间的事权。然而，我国各级政府间的两次事权划分都不明确。(1)政府与市场的职能分界不清，越位与缺位并存。[12]政府职能仍带有计划经济时代的痕迹，一方面，政府管了许多应由市场来承担的私人领域的事务，例如，经济建设投资和高福利性需求，造成政府的越位;另一方面，许多应由政府承担的公共领域的事务却被忽视了，例如，基本公共服务的供给，形成政府的缺位;(2)政府间事权划分存在错位。我国政府间分权是行政性分权，中央将一些全国性目标授予省级政府，如教育、医疗和再分配性社会保障，以此类推，省级政府则把任务分配给了地市政府。行政性分权导致政府间事权的错位，中央和省政府集中了过多的基础建设和经济发展支出份额，地县级政府承担了主要的社会保障支出。地级市和县(市)政府构成提供社会安全网的主体，负责向国企下岗工人提供收入支持和再培训、失业保险以及城市最低生活保障，还要承担地区性养老金计划所需的资金。

2.事权与财权不对等和低效的转移支付制度

在中国的行政体制背景下，分税制改革不仅没有明确政府间的事权，以致事权层层下移，而且改革后留给地方的是大税种的小部分、小税种的大部分。[13]在财力与事权不对等的状况下，承担了大量事权的地方政府，尤其是县市政府，财政支出的大部分依赖转移支付。在全国范围内，若将退税计算在内，县一级平均2/3的支出依赖转移支付。[14]在规范的转移支付制度中，其主要目标在于通过转移支付实现地区间的财力均等化，以缩小地区间经济社会差距。而我国的转移支付制度远没达到这一目标。我国的转移支付主要包括税收返还的转移支付(占了转移支付总额的大头，其作用在于维护各级政府在分税制实施前的既得利益)、专项转移支付和财力性转移支付。财力性转移支付是指那些可以由收到转移支付的政府将其作为自有收入而自行分配的资金，包括一般性的、民族地区的、调整工资的、农村税费改革的、县乡奖补和其他财力性转移支付。这些转移支付或者是分担中央发起的改革增加的费用，如调整工资的转移支付;或者是收入替代，如农村税费改革的转移支付;或者与一些新项目紧密联系，如两免一补，有很强的“专项”目标。因此，虽然地方政府所获得的转移支付数额日趋增加，但真正能作为自有收入而自行分配的资金份额并不大。此外，中国各级政府在预算执行中有三项资金必须首先保证，即“三保证”:保政府的正常运转、保工资发放和保社会稳定。综上所述，对于大多数依赖转移支付运转又有众多任务目标需要执行的地方政府来说，根据轻重缓急与自身支出结构的偏好排序下来，真正用于公共服务的提供的财政资金就非常有限了。

3.不完善的分税制与基本养老保险的双重分割

在财政收入既定和事权与财权不对称的现实背景下，各级政府作为独立的利益主体，要想争取更多的财政资源，有三条途径:一是开源节流，即自己创造更多的财政收入来源，同时节省财政开支;二是争取更多的事权;三是向上级政府争取补助。

(1)政府间事权的争夺和财责的推脱形成条块的双重分割。就养老保险事权的争夺而言，就是争取更多养老保险的统筹权和经办权。一是中央与地方政府间统筹权的争夺，即1990年代“行业统筹”与“地方统筹”的竞争。因为“行业统筹”企业都是一些效益好、职工年龄结构轻的中央企业，“行业统筹”后，中央一方面可以少支出退休金;另一方面，年轻的职工结构降低了企业的缴费率，从而使企业的税前支出减少，提高了中央企业的税收份额和上缴利润水平;二是省级与县市政府间关于统筹权的博弈。在养老保险相关法律不完善的状况下，哪级政府拥有了基金的统筹权意味着拥有了养老基金的管理权与自由支配权，上移则触动了原统筹地方的利益;另一方面，由于地方在基金的结余与缺口方面的差异，在统筹过程中损益有别，进而形成了横向的利益分歧。正是政府出于本级利益的考虑，使我国养老保险一直维持在地方统筹层次;第三，中央政府部门与省级政府的利益冲突形成新的分割。“做实”个人账户改革过程中对定额补贴的设计就反映了中央政府和地方政府在财政支出责任上存在利益冲突。辽宁省试点中，统筹账户的当期发放缺口由财政给予补贴。做实个人账户的比例是5%，由中央财政补贴其中的75%，地方财政补贴25%。2006年八省市开始做实试点，采取动态做实、半动态补助的办法，即个人账户做实应随个人缴费工资的增长而增长，定额补贴只对已做实的部分(存量)实行定额包干补助。这意味着减轻了中央政府的财政压力，却加重了地方财政压力。

(2)政府的开源节流强化了城乡分割。我国无论是城市职工养老、农村养老，还是地区其他养老金计划，其主要承担主体是县市政府。县市政府在有限的财力和繁重的任务目标下，只能开源节流。开源就是把有限的财政收入投到能创造收入的事务中，即基础设施建设和其他与经济发展相关的领域。节流就是节省开支。在县市政府众多任务目标中，“三保证”的任务目标是刚性支出。其中，保证城镇企业职工养老金的发放就是保社会稳定的任务之一，而农村养老则是排不上次序的任务目标。这是因为:第一，90年代末因拖欠养老金爆发过群体性上访事件。为此，国务院专门出台“保发放”的文件，并自2004年开始连续9年上涨企业职工养老金;第二，城镇企业职工养老是国家与职工之间已然形成的一种隐性契约，国家必须兑现。而相较于企业职工养老，农村养老并不急迫，一是农村有土地保障;二是自新中国成立以来，农村养老都以家庭和集体保障为主，国家与农民之间没有过正式和非正式的契约，即使国家制定了农村养老制度，也没有硬性规定政府的出资责任。以此趋势发展下来，城镇企业职工养老金就越来越高，而农村养老待遇则很低，积累形成了城乡养老模式的巨大差异，强化了城乡养老的分割现状。

(3)地方争取中央补助的能力差异加剧了地区间的养老待遇差距。中央对地方养老金的补助主要包括三类:(1)从1999年起，对历次全国性养老金提高标准部分所需资金按一定比例补助;(2)1999年根据各地实际和上报的养老金缺口额给予定额补助;(3)对个人账户做实试点地区按一定比例给予补助。中央对地方养老金转移支付的基数一般以上年数额作为基数，而且所有地区均一地享受补助，(除发达地区和非试点地区不补助外)，而不是按地方的实际需求以科学的公式计算来确定补助数额。其结果是，一方面，地方以各种理由向中央争取补助，虚报转移支付的基础数据;另一方面，在信息不对称的情况下，中央很难对这些数据进行甄别，以致中央财政负担逐年加大。在这样一种转移支付制度下，地方争取补助的多少并不完全由地方的实际资金缺口决定，还取决于地方争取资金的能力，所谓“会哭的孩子有奶喝”正是上述状况的真实写照。

(三)双重户籍墙垒砌出各种歧视性规定

“双重户籍墙”是学者刘传江等人在分析我国的户籍制度以及黏附于户籍制度的其他相关制度对农民工市民化所形成的障碍的一种形象描述。[15]他把户籍制度所形成的障碍称作“显性户籍墙”，而黏附于户籍制度的其他相关制度则是一道“隐性户籍墙”。例如，就业制度中因本地与外地、城镇与农村户籍之分而机会不相同;劳动报酬制度、社会保障制度、教育制度、住房制度中户口因素的影响等。这些歧视性制度安排的本质是在城市资源分配体系中，借助户籍制度来规避外地人、农村人、尤其是外地农村人共享本地的资源，是外地人融入本地、农村人融入城市的隐性障碍。

养老保险中最典型的社会歧视现象主要发生在农民工身上。姚先国等人通过分解城乡职工的工资福利和非工资福利差异中影响因素的方法发现，这些差异中的一部分能被人力资本禀赋和相关个人特征差异解释，其余部分则是户籍歧视因素造成的，具体到养老保险的差异，有31%的部分归结于户籍歧视。[16]农民工不仅在参加养老保险时因户籍因素受到歧视，而且在跨地区就业转移养老保险关系时遭受权益的剥夺，即转出地会截留社会统筹部分的基金。如果转入地不承认或不接受，则农民工就损失了统筹部分的养老金权益。

养老保险中的户籍歧视还发生在以本地与外地人划分的人群中。张展新通过对北京市本地与外来人口调查数据的分析发现两类人群社会养老保险参保率的差异，本地就业者的参保率明显高于外地，外地城镇就业者的参保率又高于外地农业人口。调查结果显示养老保险实施过程中不仅包括城乡间户籍歧视，还内含了本地与外来人间户籍歧视。他认为造成上述结果的主要原因是社会保障的地方分权。[17]社会保障的地方分权不仅指决策权的地方化，更重要的是社会保障财政支持责任的地方兜底，用社会养老保险中的术语概括就是地方统筹，用我国行政管理遵循的一个原则来概括就是属地化。

根据上述分析，户籍制度并不必然造成社会养老保险实施中的户籍歧视，因为不存在因户籍做出的国家明文规定的进入限制。户籍制度只有在属地化管理、财政分权体制和干部绩效目标考核制的相互作用下，才会造成社会养老保险中户籍歧视的结果。在地方养老资源属于地方的情况下，户籍制度成为地区和城市政府追求地方经济快速发展、保护当地居民利益、实现资源优化配置的工具。

(四)干部选拔制度加剧了地方和城乡分割

我国的干部选拔制度有一大原则，即“下管一级”。“下管一级”的干部选拔制度确保了中国式分权改革过程中当地方利益与中央利益、下级组织目标与上级组织目标发生冲突时，地方或下级组织对中央政府或上级组织的忠诚。与“下管一级”的干部选拔制相辅相成的，还有目标考核机制，它们共同成为下级政府或组织积极工作的动力机制，但也造成了我国社会养老保险的发展保持分割的结果。

“下管一级”的干部选拔制意味着同属下一级的政府负责人之间形成了竞争关系，竞争的胜出取决于各级政府完成上级政府下达的任务目标的情况。政府的目标众多，有些目标是可以测度的，例如用GDP来测度经济的增长，有些则难以测度，比如社会的发展。下级政府在完成目标时就尽量做足上级政府看得见的目标。以农民工养老保险政策为例。进入21世纪的前几年，我国出现了大量农民工“退保”以及后来的“用工荒”的社会现象，高层政府就开始重视建立农民工的社会保险，于是，农民工社会保险的发展程度就成为一级政府的又一显性政绩，同时还可以为本地经济发展解决民工荒的问题。然而，正如佩里·希克斯所言，当功能性组织为了更好的绩效管理，更多的政治控制，从功能的角度来组织地方政府部门和公共服务，并且仅就各自组织功能的完善而进一步改革，这种单向性的改革和完善，在缺乏与其他组织的沟通的情况下，会进一步强化碎片化的结果。当各个地方政府都从本地的角度出发进一步完善本地的农民工养老保险政策时，由于缺乏横向的地方政府间的沟通和顶层的协调与统一，也就进一步强化了农民工养老保险政策模式的多样化与政策间的壁垒现象。

“下管一级”的干部选拔制也加剧了政府间的信息不对称，[18]下级政府可以选择性的向上级政府传递有利于本级地方和自身的信息。社会养老保险中可以对地方利益和政绩考核有帮助的方面是:一是确保发放。因为确保发放的顺利完成是社会稳定的重要因素，政绩考核中社会稳定是“一票否决”的考核指标，自然成为地方政府的首要完成目标;二是地方统筹。因为无论是基金存在结余还是缺口，在没有对养老保险基金实行独立预算的情况下，养老保险基金是一笔“预算外资金”，可以作为地方政府的“第二财政”发挥作用。地方是否愿意上交统筹权就取决于上级政府赋予提高统筹层次的目标的考核权重和财政支持的决心，考核权重大，提高的速度就快，反之亦然。地方则可以通过信息的优势来影响上级政府提高统筹层次的决心。例如地方政府利用掌握信息的优势，在统筹过程中采取多报缺口数据、降低征收力度、核销欠、逃费等多种策略行为来“藏富于地方”，进一步加重统筹层次提高以后上级政府的财政负担，从而降低了上级政府实行统筹层次提高的决心。

因此，“下管一级”的干部选拔制和目标考核机制就像一把双刃剑，既能对下级政府和部门起到正激励的效应，促使下级政府或组织目标朝着上级期望的目标方向发展;又可能是一种负激励，使下级政府或组织目标朝着上级目标相反的方向发展。

(五)对民主压力的应急式回应引起“补丁”式的结果

佩里·希克斯认为在民主的压力下，人民希望能有更多及多元的服务，但出于对政府的不信任而要求看得见摸得着的服务。在没有厘清机构间功能以及对机构间功能整合进行规划之前，要求更多的服务会促使机构向更加碎片化的方向发展。同样是上述因素导致了我国养老保险的“补丁”式的碎片化结果。(1)由于地方民众的压力统筹层次难以提高。这主要出现在经济发达地区和有大量统筹基金积累的地区。因为他们担心统筹层次的提高会降低他们的养老金水平，因此极力反对统筹层次的提高;(2)各政府部门为了部门政绩导致多种养老政策并轨。在农村还没有实行统一的国家养老保险的情况下，为了更好地在农村开展本部门的工作，各部门纷纷制定了针对各自管理对象的养老保险政策，如失地农民、村干部、民办教师、计划生育家庭等人群的养老保险，导致农村养老保险向更加碎片化的方向发展;(3)对社会热点的回应导致农民养老保险政策的碎片化。当农民工群体成为城市建设和经济发展不可或缺的生产力要素，当城市化与工业化进程使各地的“圈地运动”一路高歌猛进，当“三农”问题成为经济社会进一步发展和社会稳定的抑制性因素，那些曾经被忽略的农民工、失地农民和农民的生存状况也逐渐进入了专业人士和社会舆论的视野，并演变为社会的热点和焦点问题。在这一民主压力下，执政党、政府及其相关部门把这些被社会关注的弱势群体的社会保障问题也提上了政策议程，于是各种新的专门针对这些社会群体的社会保障政策被纷纷制定出来，如农民工社会保障政策、失地农民社会保障政策、新农村医疗保险政策、新农村养老保险政策等等。由于社会政策问题，尤其是基本养老保险政策问题，具有系统性、整体性、跨界性(包括时间和空间)的特征，因此，由各地方、各部门在没有对养老保险功能进行规划之前，以“头痛医头、脚痛医脚”的应急方式制定出来的各种养老保险政策虽然看似解决了某一社会的热点和焦点问题，却违背了基本养老保险政策本身的特征和可持续发展的规律，形成了各种各样的缺乏整体和系统规划的、地域性和临时性的“补丁”式的养老保险政策。

四、结语

实现企业职工养老保险全国统筹、城乡养老保险衔接以及多种类型社会养老保险的并轨是当前中国社会养老保险制度进一步完善亟待解决的关键问题，而问题解决的瓶颈在于体制性障碍。我们只有系统、全面地认识引起中国社会养老保险政策碎片化的体制根源，才能对症下药，以避免部门或组织的局部改革引起社会养老保险政策新的分割和不一致。因此，本文认为中国社会养老保险制度的进一步完善至少从体制上要做到如下几点:(1)消除渐进决策的路径依赖，集中养老保险的决策权和基金统筹权，实现政策的顶层设计;(2)完善分级财政体制，实现事权与财权的对等和养老金补助的规范转移支付;(3)增加中央养老保险政策目标在干部绩效考核中的权重，发挥干部选拔机制的正激励作用;(4)剥离社会养老保险制度中黏附于户籍制度的各种歧视性规定，实现制度的真正平等;(5)建立自下而上的利益相关者协商机制，透过社会养老保险政策过程培育社会民主。

[1]江春泽、李南雄:《中国养老保险省级统筹以后的矛盾分析与对策研究》，载《改革》，2000(1)。

[2]曹信邦:《城乡养老社会保险制度一体化障碍性因素分析》，载《理论探讨》，2006(5)。

[3]方强:《养老保险关系转移难问题透析》，载《地方财政研究》，2006(2)。

[4]郑秉文:《中国社会保险的“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源》，载《甘肃社会科学》，2009(3)。

[5]杨宜勇、辛小柏等:《全国统一的社会保险关系转续办法的研究》，载《研究探索》，2009(2)。

[6]Tom Christensen＆ Per Lægreid.”The Whole－of－Government Approach to Public Sector Reform”Public Administration Review·November|December 2007:1060.

[7]Perri 6，D.Leat，K.Seltzer，＆ G.Stoker(2002).“Towards holistic governance:The new reform agenda.”London:Palgrave Press.2002:42 －43.

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