王 军

（上海交通大学，上海 200240）

●域外借鉴

“政府信息”的司法认定标准研究
——基于一则美国经典判例的分析

王 军

（上海交通大学，上海 200240）

对于何为信息自由法上的“政府信息”，美国经典判例“福谢姆案”给出了法官分析判断的思路和认定标准：“政府信息”的判断可分为对于“行政机关”的判断和对于“信息”的判断，前者的认定需要从是否受到联邦政府的实质控制着手进行分析；后者的认定则需要从信息是否为行政机关制作或者获取着手进行认定。美国这一司法认定标准对于解决我国当下实践中所遇到的如何认定“政府信息”问题具有实体和方法上的双重意义。

政府信息；司法认定；判例研究；比较法研究

“阳光是最好的防腐剂”，而政府信息公开则是其中要义之一。自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施以来，信息公开已逐渐成为增进公民参政议政能力、监督行政权力依法行使的重要制度推力。近来，就有以律师、学生为主力军的社会公民针对铁道部“12306”售票系统升级中的招投标行为和卫生部公开生乳新国标的行为，分别向关涉部门依法提出信息公开申请希望获取相关信息。但遗憾的是，这些信息公开实践的结果，要么是被相关部门以所申请信息不属于“政府信息”为由予以拒绝，①《卫生部被判令限期公开生乳新国标制定会议纪要》，http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_10/22/ 18418506_0.shtml，凤凰网，2012年10月31日访问。要么是以“顾左右而言他”的方式而被间接拒绝。②《佛山女孩怒斥铁道部回信 顾左右而言他》，http://www.fsonline.com.cn/articles_29969.html，佛山日报网，2012年11月2日访问。

由此，对该问题的解决之道首先应着眼于《条例》中政府信息的相关定义，也即《条例》第2条之规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从字面上理解，我国的政府信息是从主体、行为、信息的来源以及形式等方面来加以认定的，这是我国传统法学对于政府信息公开制度研究的着眼点，至今仍然有所体现。③比如有的学者认为“政府信息的认定需要4个要素：主体、职责、来源和载体”，王敬波：《政府信息概念及其界定》，《中国行政改革》2012年第8期，第8-13页。也有的认为“应从主体、职责、现有性和过程信息等方面来讨论政府信息的认定”，吕艳滨：《如何理解依申请公开中的政府信息概念》，《中国行政改革》2012年第8期，第14-15页。这与国务院在立法之初的意图也是紧密相关的。④曹康泰：《中华人民共和国政府信息公开条例释义》，人民出版社2009年版，第24-25页。

随着信息公开案件数量的日益增多和类型的不断丰富，对于“政府信息”的认定也就越来越多地存在不同见解和争议，主要体现在申请人、被申请机关和法院三者之间无法形成一致的理解。当前争议主要包括两类：一是对于信息公开义务主体认定不清，比如在王聚才诉中国联合网络通讯有限公司南阳市分公司一案中，争议焦点之一即是被告联通公司是否属于信息公开的义务主体。①（2010）宛龙行初字第127号。二是对于行政机关所拥有的数据是否属于政府信息认定不明，比如在赵正军申请卫生部公开生乳新国标制定的会议纪要一案中，会议纪要是否属于“政府信息”构成了案件的核心争议。②《卫生部被判令限期公开生乳新国标制定会议纪要》，http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_10/22/ 18418506_0.shtml，凤凰网，2012年10月31日访问。这里的问题即是，如何对于“政府信息”进行合法有效的认定或者说如何构筑用以判断“政府信息”的有效要件。

在美国，相类似的问题曾经困扰着实务界和法学界，尤其是在“对于如何判断‘政府信息’产生最多争议的私人主体信息公开的情形下”。③Goland v. CIA, 3 MEDIA L. REP. (BNA) 2341 (D.C.Cir. 1978), Vacatedin Part, No. 76-1800 (D. C. Cir. Mar. 28, 1979); CIBA-GEIGY Corp.v. Mathews, 428 F.Supp. 523 (S.D.N.Y.1977).美国联邦法院通过大量的案件对这一问题进行了正面回应，其中最为经典的案件当属“福谢姆（Forsham v. Harris）案”，其对“政府信息”的认定具有时代性的标志意义。本文将对该案中关涉“政府信息”司法认定的内容进行解读分析，归纳出其中“行政机关”和“信息”的认定标准，并进一步透析出该认定标准下的具体影响要件，以期对中国当前问题的解决提供有益启示。

一、案件的社会背景

（一）法律规范内容不断演进

1980年判决的福谢姆案发生在美国国会频繁修改信息自由法规范的时代。在联邦信息自由法（《联邦信息自由法》）颁布以前，有关信息自由的问题往往借助于1946年的《联邦行政程序法》（APA）来加以解决，特别是其中关涉到“行政机关”的认定问题，更是以该法的规定为圭臬。其后，随着1967年作为《美国法典》第552节通称的《联邦信息自由法》的实施，美国的信息自由问题开始有了专门的、更为细化的规定，特别反映在对于“政府信息”的界定上。该法历经几次重大修改，呈现为当前的《联邦信息自由法》。

涉及“政府信息”的内容上，在1974年《联邦信息自由法》修改之前，立法上的规定往往较为简单，1974年，国会批准了对于《联邦信息自由法》中的“行政机关”予以扩宽的修正案，修改后的“行政机关”包括了所有的行政部门、军事部门、政府公司、政府控制的公司或者其他的在政府行政分支内的机构（包括总统行政办公室），以及独立规制机关。④5 U.S.C. § 552(e) (1976).众议院的修正案报告中指出，行政机关的定义扩展到了包含《联邦行政程序法》中的“行政机关”所不包含的主体，即“那些行使政府职能和控制关涉公众利益信息的主体”。

从立法的演化过程可以看出，与“政府信息”表面上看起来十分清晰不同，其认定将会非常困难，单单是“行政机关”的规定就如此耗时费神，更何况一些私人主体承担公共职能时，是否需要公开政府信息这样的认定情形呢？立法将这一难题交给了司法，这也就意味着“政府信息”的认定仍需要根据个案的具体情形加以判断。⑤Edward C. Walterscheid, Access to Federally Funded Research Data under the Freedom of Information Act, 15 Rutgers Computer & Tech. L. J. 9 (1989).

（二）私人主体承担行政职能

随着社会事务的繁杂化和行政任务的多元化，传统的行政机关承担行政职能的方式已越来越无法满足社会的需求，就要求公共职能的实现不再一味绑缚在行政机关身上，而是寻求其他参与主体，通过共同行使职能的方式缓解行政任务带来的压力。这就为私人主体参与行政职能提供了良好的契机。不过，大量的私人主体成为行政职能的行使者，必然会使人们产生对于这些“未经选举，通常不为公益服务，不受职业道德和公共服务制度规范的制约，也不受立法、行政和司法的监督”的私人主体的不信任，正因如此，“在一个广泛民营化和政府职能对外承包的时代，关注私人主体如何危及公法价值才得以强化”。①[美]乔迪·弗里曼：《私人团体、公共职能与新行政法》，毕洪海译，载《北大法律评论》，法律出版社2004年第5卷第2辑，第38页。

基于此，有关“政府信息”的认定与私人主体承担行政职能的关系也就自然显露出来：私人主体在行使行政职能的过程中产生的信息是否属于“政府信息”从而负有信息公开的义务？这个问题对已有的“政府信息”的认定标准产生了很大的挑战，尤其是对于法院做出判定提出了新的问题，而福谢姆案正是这类问题的焦点之一。

二、案件的事实及争议焦点

原告福谢姆作为一群医学家的代表，要证明行政机关的某些决定存在重大问题，因此根据《联邦信息自由法》向大学群体糖尿病项目小组（简称“项目小组”）和美国卫生、教育和福利部请求公开案涉数据，但均遭拒绝。于是，其向法院起诉美国卫生、教育和福利部，认为案涉数据属于政府信息，理由包括“制作数据的项目小组受到联邦的资助，而且卫生教育和福利部有权获取这些信息”等。②445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).

案中，该项目小组通过全国关节炎、新陈代谢与消化疾病研究中心（隶属于美国卫生、教育和福利部，简称“研究中心”，）受到联邦的资助，主持了一项对于糖尿病特定疗法效果的长期研究。根据法律规定，研究中心有权对项目小组实施监督，并享有获得或者永久保存项目小组制作的原始数据的权力。另外，联邦政府和项目小组之间的另一层关系还通过美国食品及药物管理局（简称“管理局”）得以产生。管理局在得知项目小组研究的结论后，根据这一研究结论发表了相关的声明并采取了监管行动——暂停了部分药物的新药申请。

法官总结福谢姆案的争议焦点为：案涉项目小组制作的数据是否构成《联邦信息自由法》规定中的“政府信息”。③445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).这一焦点背后隐含的问题则在于：如何判断“政府信息”的构成要件。

三、“政府信息”的司法认定标准

解决“政府信息”的司法认定问题，本质在于构建判断分析的要件，继而通过对案中事实与各项要件关系的考量得出结论。美国联邦最高法院在结论中阐述道：“由一个仅仅接受联邦资助的私人控制的组织制作、产生且从未被行政机关获得的信息，不是《联邦信息自由法》意义上的‘政府信息’。”这就表明，法院在审查判断时适用的认定标准成为了整个判决的关键点所在。这一认定标准可以分为两部分予以探讨：第一个是门槛性问题——“行政机关”的认定，第二个则是在前一问题基础上进行的追问——“政府信息”的认定。

（一）对于“行政机关”的认定标准

1.原则上依法律规定为限判断“行政机关”

根据《联邦信息自由法》的规定，“行政机关”被定义为：“所有的行政部门、军事部门、政府公司、政府控制的公司或者其他的在政府行政分支内的机构（包括总统行政办公室），以及独立规制机关”。①5 U.S.C. § 552(e)(1974).说明大学群体糖尿病项目小组这一私人组织不属于“行政机关”。同时，立法的历史也清楚地表明，接受联邦资金资助扶持的私人组织不包含在“行政机关”的定义中——考察《联邦信息自由法》制定过程中的立法报告可以发现，“国会议员指出他们确实‘不想将接受一定资助但既未被联邦政府特许也未受到联邦政府控制的公司包括进来，比如公共广播公司’”。②H.Conf.Rep.No.93-1380, pp. 14-15 (1974), Printed in Freedom of Information Act and Amendments of 1974 Source Book 231-232 Comm. Print 1975.从直接意义上来讲，项目小组不属于法律明文规定中的术语“行政机关”。

2.例外时据实质控制因素判断“行政机关”

福谢姆案之所以产生如此多的争议，原因之一即在于项目小组本身是受到联邦政府资助的私人主体，所以也就引发了“联邦资助是否可以将一个私人主体转化为行政机关”的争议。就受资助这一问题，法院遵循了先例——美国诉奥尔良案——所建立的结论：“联邦的资助通常不产生与受助人之间的合伙或者合资关系，而且缺少了广泛的、具体的和几乎日复一日的监督，其也不会将受资助者的私人行为转化成政府行为”。③425 U. S. 807 (1976).也就是说，本案中法院采取了对于“广泛的、具体的和日复一日的政府监督”这一内容的审查，这一审查使得项目小组完全被排除在“行政机关”以外。

另外，法院还对国会的立法意图进行了深度解读。具体而言，国会之所以未在立法时明确将本案中受资助人的数据规定为“政府信息”，是因为存在着对“尊重受资助人自治权”的考量，这从“采购合同”与“捐赠协议”使用时的不同之处即可窥见一斑：采购合同情形下，行政机关可获取财产的所有权或者服务，当然也包括这一过程中的信息；捐赠协议情形下，受资助者制作的记录的所有权仍归其自身保留，除非捐赠协议中规定行政机关可以获取这些信息的权力，但在本案中，美国卫生、教育和福利部未实际行使这一权力。所以，法院认定，本案属于“捐赠协议”存在的情形，原告无权获得信息，否则将违背国会“尊重受资助者及其信息自治权”的立法意图。

综上理由，法院得出结论：联邦的资助和监督不足以使得受资助者成为《联邦信息自由法》意义上的“行政机关”。这实际上是通过“实质控制”原则加以判断的，也即要成为《联邦信息自由法》所规定的“行政机关”，必须具备政府机关对其的实质控制，表现为“广泛的、具体的和日复一日的监督”。

（二）对于“政府信息”的认定标准

在对“行政机关”这个门槛性问题作出回答后，法院还对可能存在的解释空间进行了论证，也即假设项目小组可以被认定为《联邦信息自由法》上的“行政机关”，那么原告所请求公开的数据是否就足以构成“政府信息”？其结论是即便如此，福谢姆案中原告所请求的数据也不构成“政府信息”，因为其不是“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的”。可以发现，法院将履行职责过程中的“制作或者获取”作为“政府信息”得以认定的必要条件，该结论可从三个角度展开阐述。

1.援用已有“信息”的定义

国会虽然未在《联邦信息自由法》中对“政府信息”作出任何界定，但是在其他法规中已经明确地有了界定，比如在《通用记录处置法》中就规定：“‘信息’包括一切书籍、报纸、地图、照片、可机读的材料或者其他书面材料，不管其物理形式和特性，也不管其是行政机关根据联邦法律或者公共业务交易自己制作的还是获得的。”①《通用记录处置法》中对于“信息”的定义中进一步要求，行政机关制作或者获得的这些信息还应该作为组织、功能、政策、决定、程序、管理或者政府其他活动的的证据或者基于这些信息的数据价值“能由该行政机关保存或者妥善保存”。行政机关制作或者获取的政府档案如果不能妥善保存，其应属于“非信息类材料”，而“非信息类材料”是否涵盖在《联邦信息自由法》中政府信息的范畴内，尚不明了。445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).这在1978年的《总统记录法案》中也出现了相同的表述。②其中，“总统记录”被定义为“总统制作或者获得档案材料…”。虽然这些定义对于正确理解国会用在《联邦信息自由法》中的词语意思不具有决定性作用，但是在如下方面还是有意义的：国会已经将制作或者获取与“政府信息”的概念联系在了一起。445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).

2.《联邦信息自由法》的立法结构

《联邦信息自由法》第552节b款第4项规定：“本条款将‘从私人处获得的’交易秘密和商业或者金融信息列为豁免公开事项，对包含在不是‘来自于私人’的记录中的机密信息没有采取类似的豁免。”这可以反映出，“国会认为从未由私人控制转向政府控制的信息不是政府信息，也不适用于任何豁免。”这实际上确立了判断“信息”时应该按照实际获得的标准进行，也即“信息”只有在政府制作或者获取的情形下才属于“政府信息”中的“信息”，否则即不属于《联邦信息自由法》意义上的“政府信息”。③Kissinger v. RSeporters Committee for Freedom of the Press, 445 U.S. 136, 100 S.Ct. 960, 63L.Ed. 2d 267.

3.《联邦信息自由法》的立法意图

根据国会对于1934年《证券交易法》修正案中的阐述，“根据《联邦信息自由法》的立法目的，‘信息’这一术语包含所有的应用程序、报表、报告、合同、信函、通知和其他备案的档案以及委员会根据本章或者其他章的规定获得的其他信息”的规定，法院得出结论：案中数据“既无法通过行政机关潜在的对受资助者数据的查阅权转化为‘政府信息’，也不能通过行政机关在执行国会施加给它的各种义务时对信息的依赖而转化为‘政府信息’”，只有制作或者获取方能实现对于“政府信息”的认定。④445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).

（三）“政府信息”认定的要件归纳——“行政机关”和“信息”

通过福谢姆案中的审查判断，法院对“政府信息”的认定确立了这样的司法标准：“政府信息”的审查包括对于“行政机关”和“信息”的双重审查，对于前者，应从主体受到联邦政府的实际控制为要件进行审查；对于后者，应从数据由行政机关在履行职责过程中制作或者获取为要件进行审查。

这样，联邦最高法院通过这一司法认定标准既解决了由于私人主体承担行政职能而带来的大量类似纠纷涌入法院可能产生的问题，也从根本上对于《联邦信息自由法》的立法目的进行了个案式的解读，起到了定纷止争效果的同时也充分发挥了自身的能动性。

四、结 语

福谢姆案在美国信息公开法史上产生了巨大和深远的影响，大量的案件对其判决理由尤其是关涉“实质控制”原则的理由部分进行了援用。⑤比如在欧文案中，法院不仅继承了对“实质控制”因素进行审查的方式，而且对其具体考量因素进行了列举：是否获得联邦资助、日常事务的监督程度、整个机构的联邦控制程度等。See 640 F.2d 1051 (9th Cir. 1981).在铁路劳工协会案中，法院认为在认定某一主体是否属于“行政机关”时，应当审查所有相关因素：对于该主体日常运行的实质政府监督、该主体与政府财政关系的性质、联邦特许的存在等。See 580 F. Supp. 777, 120 L.R.R.M. (BNA) 2059 (D.D.C. 1984).直至今日，该案中所确立的关于“政府信息”的司法认定标准仍然占据着此类问题审查判断的主流标准，并且在后续案件中不断得以充实、细化，成为一个庞大的用以判断相关问题的系统性标准。

福谢姆案对于我国关于何者构成“政府信息”的讨论有着实体和方法两方面的意义。

（一）实体意义：“政府信息”认定的标准和要件

在我国当前的政府信息公开实践中，对于“政府信息”认定的争议一直存在。许多情形下，行政机关往往以此为“挡箭牌”拒绝公民依法提出的信息公开申请，①比如在赵正军申请卫生部公开生乳新国标中的会议信息一案中，卫生部的答复就是：会议纪要不属于卫生部政府信息公开范围。《卫生部被判令限期公开生乳新国标制定会议纪要》，http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_10/22/18418506_0.shtml，凤凰网，2012年10月31日访问。而法院在案结事了为导向的思路下往往并不擅长对于认定标准的总结和构建，也无法形成相对固定的认定思路和判断逻辑。

福谢姆案中的法院给出了一种相对完善的判断体系，其在对“行政机关”和“信息”进行分别审查的基础上实现了对于要件的抽取和确定，并将这些要件适用到案情之中，增加了判决的逻辑性和说理性，这也就间接为判决的可接受性奠定了基础。

考虑到我国立法、司法和社会实践等现状，福谢姆案中法院的观点可以为当下许多的争议提供问题解决的思路。比如有关卫生部认为会议纪要不属于“政府信息”的争议中，如果采用“行政机关”和“信息”的要件进行判断，主体要件的符合无疑是没有争议的，而对于“信息”的分析则可以采用“履行职责过程中制作或者获取”作为要件：卫生部对于生乳新国标的改变属于其履行职责的行为，即使是由其下属部门食品安全国家标准审评委员会作出行为，也不影响这一问题的定性。接着，会议纪要是卫生部在履职过程中所获取的数据，与卫生部自身制作的数据一样，属于其所拥有的“政府信息”。因此，卫生部对于会议纪要不属于其应当公开的政府信息的答辩也就无法成立。

（二）方法意义：标准的形成和演化

福谢姆案中所确定下来的司法认定标准内容是非常有意义的，同时，这一标准的形成机制和运行机理也还有着方法论上的意义：一项认定标准的形成背后必须有充足的社会背景作为支撑，并且随着社会的变化而变化。案中，美国信息自由法规范的演变，私人主体承担行政职能等因素均为司法认定标准的形成提供了社会定位和时代需求。而后，随着社会的变化，法院的态度也在随之发生微妙的改变，即使不是颠覆性的重大改变，也说明了标准形成的重要方法：以社会需求和现实为基础形成的标准才是生命力旺盛的标准。

在我国，面对当前一系列的政府信息公开案件正出现关于“政府信息”的认定问题，当务之急自然是做出及时回应，由法院通过个案来建立初步的审查认定标准。但是，标准的形成还需要大量个案的实践和经验的积累，才能形成在一定社会背景下相对占主流的认定标准。即便如此，这一标准也注定只是当时社会状况下问题的解决方案之一，并不是一成不变或者唯一正确的，还需要随着现实的不断变化进行相应的完善，最终成为法院审判实践中占据主流地位的认定标准。

当然，政府信息公开问题的研究本身是一项涵盖面宽、知识面广的重大课题，本文借助于一则美国经典判例的研究，源自于希冀尽可能挖掘规范适用中遇到的现实问题这一追求，而要在周延意义上做出更多的贡献，还需要进一步的、深入的大量尝试。

（责任编辑：马 斌）

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1674-9502(2013)04-059-06

上海交通大学凯原法学院

2013-06-22