□于冲

(中国政法大学刑事司法学院，北京 100088）

【公安法制研究】

警察执法视野下宽严相济刑事政策的价值重构

□于冲

(中国政法大学刑事司法学院，北京 100088）

宽严相济刑事政策作为当前惩治犯罪、防卫社会的重要刑事政策之一，对于促进警察执法的规范化建设具有重要价值。因此，在当前警察执法规范化建设全面展开的背景下，应当以规范警察执法为视角，在重新剖析宽严相济刑事政策实质内涵的基础上，纠正当前警察执法过程中宽严失衡的现实问题，将宽严相济刑事政策全面贯彻到警察执法实践中，切实推进公安机关规范执法。

宽严相济;刑事政策;警察执法;规范执法

客观讲，现有关于如何贯彻宽严相济刑事政策的研究，主要集中在立法、司法等刑事实体法方面，而对于公安机关如何贯彻实施该政策的研究则相对匮乏，使得许多刑法学者及公安民警普遍认为，宽严相济刑事政策的贯彻和具体实施仅仅存在于人民检察院和人民法院的司法过程中，而对于指导警察执法意义不大。此类观点误读了宽严相济刑事政策与警察执法之间的密切联系，忽视了宽严相济刑事政策的价值属性及其对规范警察执法的重要实践价值。因此，以警察规范执法为视角，评析宽严相济刑事政策对警察规范执法的指导价值，在探讨规范执法对公安机关提出新要求的基础上，充分发挥宽严相济刑事政策在公安机关中效能的实现，对于推进公安机关规范执法具有长远意义。

一、警察执法视野下“宽严相济”的内涵溯源与发展

刑事政策直观反映了国家惩治犯罪的意志和态度，其存在和发展是一个不断自我调节、自我完善的过程。对此，日本学者大谷实指出：“所谓刑事政策，是国家机关通过预防犯罪、缓和犯罪被害人及社会一般人对于犯罪的愤慨，从而实现为此社会秩序目的的一切措施政策，包括立法、司法及行政方面的对策。［1］因此，宽严相济的刑事政策作为当前的重要刑事政策之一，反映了党和国家打击犯罪的现实态度，无论对于立法、司法，还是警察规范执法均具有重要的指引价值。

(一）溯本清源：“宽严相济”源于警察执法实践

2005年12月5日，时任中共中央政治局常委、中央政法委员会书记的罗干同志在全国政法工作会议上首次提出要注意贯彻宽严相济的刑事政策。中共中央于2006年10月11日在第十六届六中全会上通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了要实施宽严相济的刑事政策。随后，最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》，以及最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》的颁布，使得宽严相济刑事政策成为我国刑事司法活动的重要指导。

但是，值得注意的是，宽严相济在被正式确定为刑事政策之前，早已体现在公安执法文件之中。公安部1992《关于开展追捕逃犯工作的意见》第三项规定：“坚决贯彻依法“从重从快”的方针。对抓获的各类逃犯，要依法严惩。要充分发挥法律、政策的威力，体现宽严相济。要宽出气派，严出威风。凡投案自首的，予以从宽处理。”从这一规定可以发现，在警察执法实践过程中，始终被要求宽严相济。尽管这一要求仅仅明确体现在《关于开展追捕逃犯工作的意见》中，但是却体现了宽严相济在警察执法实践中的重要地位和实践价值，这或许可以理解为宽严相济刑事政策作为警察规范执法应有之义的法律依据和实践基础。

(二）新的内涵：警察执法视野下宽严相济刑事政策的时代检视

关于宽严相济刑事政策的内涵，刑法理论界及司法部门均给予了充分的关注，并做出了较为全面的论述。通过对相关研究成果的梳理不难发现，对于宽严相济刑事政策的理解大多从“宽”、“严”和“济”这三大核心概念着手分析，这几乎成为揭示宽严相济刑事政策基本蕴含的不二法门。［2］但遗憾的是，目前以警察执法为视角阐释宽严相济刑事政策的研究，却基本上属于空白。对此，笔者认为，立足于警察执法规范化建设的时代背景下，借助于现有的研究成果，进一步阐释警察规范执法视野下的宽严相济刑事政策的基本内涵，对于促进今后警察执法工作的开展、创新宽严相济刑事政策的实质内涵，具有重要的基础价值和实践意义。

1．宽严相济的“宽”

从辞源学意义上讲，“宽”即指宽大、宽容和轻缓，其体现在警察执法上，则主要可阐释为轻微违法犯罪的宽缓化处理。2006年的“两高”报告中均明确提出了宽严相济刑事政策的内涵和要求，指出宽严相济的“宽”不是毫无原则的从轻、减轻处罚，“严”也不是无限制地从重、加重处罚，而是应严格根据相关刑事法律对不法行为人做到宽严相济、罚当其罪。［3］从公安机关的权利属性来讲，其职能主要体现在对于一般违法行为等治安案件的处理上面。但值得注意的是，公安机关除了一般治安案件的处理之外，还承担了部分刑事案件的侦查工作。这就使得广大公安民警在执法过程中，既要处置一般轻微违法行为或者治安纠纷，同时又要履行惩治犯罪、防卫社会的职能。因此，广大公安民警在执法工作中，可在办案程序上充分借鉴“恢复性司法”的处置理念，对于某些基于民间纠纷引起的治安案件、犯罪情节轻微的刑事案件尽量通过刑事和解等手段予以解决，促使此类案件能够在修复当事人关系的前提下尽早结案，以减少执法过程对于当事人社会关系的进一步冲击。［4］因此，宽严相济的“宽”在警察执法中可以总结为对一般违法行为的帮教以及对轻微犯罪的轻缓化处理。

2．宽严相济的“严”

宽严相济的“严”，某种程度上可以理解为严厉、严格。具体到警察执法中，则是指警察执法应做到有法必依、执法必严、有理有据、不徇私情。理论界关于宽严相济刑事政策的“严”，也有诸多见解，其中储槐植教授提出的四种刑罚模式成为比较经典的概述：“严而不厉、厉而不严、不严不厉、又严又厉。”［5］显然，在警察执法过程中应当追求严而不厉，避免厉而不严;反之，厉而不严式的执法模式势必降低警察执法的公信力，甚至成为激化案件矛盾的导火索。因此，尽管宽严相济的“严”在概念上包含了严格和严厉这一双重理念，但警察执法中更应当强调和关注的则是执法的严格。详言之，广大公安民警在处置一般治安案件及刑事案件时，对于应当作为犯罪处理的应及时进行立案，积极做好案件侦查与移交起诉的相关工作;对于一般违法案件中某些性质恶劣但尚不具有严重社会危害性的行为，也不应当作为犯罪处理，而应在治安处罚的范围内从严处罚，这也是警察执法该重则重、该轻则轻的应有体现。

3．宽严相济的“济”

“济”体现在警察规范执法建设上，主要指在警察执法过程中应充分把握宽与严的度，在发挥执法能动性的基础上灵活适用不同的宽严政策。具体言之，在警察执法中，对于不同案件的宽和严都只是相对而言的，只有将二者相互比较才能显现出哪种案件的处置为宽，哪种案件的处置为严，而这就要求广大公安民警在宽、严之间寻找一种平衡，既不能宽大无边，也不能严苛无比，这一点同时也是行政执法比例原则的应有之义。进而言之，正是宽严相济刑事政策与警察执法原则之间的某些契合性，更加从侧面印证了贯彻宽严相济刑事政策对规范警察执法建设的重要意义和实践价值。

二、宽严相济刑事政策在警察规范执法中的价值彰显

根据2003年11月《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》，公安机关作为维护国家安全和维持社会秩序稳定的重要力量，其执法权力广泛地体现为对一般违法行为的行政处罚以及对犯罪行为的侦查过程之中。可以说，公安机关在我国有着较大的执法外延和权限，其行为关系到国家和政府机关在社会公众心目中的形象，同时鉴于公安机关在维护社会秩序和国家安全中的重要地位，规范警察执法行为已经成为摆在党和政府面前亟需解决的重要问题。在此背景下，以宽严相济刑事政策为视角，探究当前警察规范执法中的问题，对于更加深入全面地开展警察规范执法建设具有重要意义。

(一）现实背景：警察规范执法建设中存在的问题剖析

为规范警察的执法行为，提升公安民警执法行为的公信力，《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》和《全国公安机关执法规范化建设总体安排》以及《公安机关执法细则》等规范性文件相继出台，对公安机关办理行政、刑事案件的具体执法环节作出了明确规定。这些规范性文件的出台，对公安民警的规范执法环节作出了详细规定，并随着警察执法规范化建设的大力推进，取得了诸多阶段性成果。

近年来，通过执法规范化建设，警察执法作风及执法水平有了显著改善，得到了广大人民群众的认可。但是，不规范执法现象在某些方面仍然比较突出，主要表现为对于一般违法行为以及普通民事纠纷的不当干预，以及在刑事案件侦查过程中徇私舞弊、执法不严等问题，例如，衡阳警察抢尸案、湖南武冈市农妇殷小云派出所离奇死亡案、河南周口7警察故意杀人案等违法执法案件，不仅严重侵犯了公民的合法权益，而且给公安机关的形象带来严重损害。因此，在日益强调警察执法规范化建设的今天，对于此类执法不规范行为，需要给予足够的重视，在反思和总结的基础上，为警察执法规范化建设以及今后的警察执法行为提供借鉴和路径指导。

1．认识上的偏差：宽严失衡导致的执法观念不规范

对于宽严相济刑事政策的性质及指导思想，部分公安民警在理解上出现了偏差，甚至较大数量的民警认为宽严相济刑事政策与警察执法无关。尤其长期受“严打”执法理念的影响，部分公安民警在执法过程中更多地强调对犯罪的严厉打击，而忽视了执法过程中对犯罪的预防与感化，进而缺乏对违法行为人或者犯罪嫌疑人的感化和挽救意识，导致执法观念不规范。具体表现为在执法过程中忽视对违法行为人或者犯罪嫌疑人的依法从宽，甚至在不少公安民警中间形成了“可拘可不拘的要拘、可捕可不捕的要捕、可诉可不诉的要诉”、“拘了要捕、捕了要诉、诉了要判”［6］的错误思想，这不仅侵害了部分当事人的合法权益，还浪费了国家的司法成本。

但是，另一方面，如果片面将宽严相济刑事政策理解为对违法行为人或者犯罪嫌疑人的过度从宽，也会导致对一些社会危害性严重、性质恶劣的行为无法有效制裁，从而放纵了违法犯罪行为人。因此，正是由于对刑事政策的错误解读，使得部分公安民警在执法过程中认识上出现了执法偏差，与宽严相济刑事政策存在相冲突的地方，严重干扰了执法观念，进而使得执法效果被减损。

2．行为的失范性：宽严失衡导致的执法不规范

认识上的偏差，进一步加剧了警察执法过程中执法行为的失范性和随意性，不同程度地出现了“人情案、金钱案、关系案”，“重实体、轻程序”，“滥用权力、滥罚乱收”以及刑讯逼供等问题，在刑事案件侦查过程中超范围羁押、取证不及时、落实不到位等侵害人民群众利益的事件时有发生，严重损害了社会公众的合法权益。针对警察执法过程中不规范干预经济纠纷的多发行为，公安部在1995年2月15日《关于严禁越权干预经济纠纷的通知》中指出，“对于继续把经济纠纷当成诈骗案件办理的，上级公安机关应予以警告纠正;对于不予改正者，要追究主管领导的责任，并通过新闻媒体予以曝光。对因越权干预经济纠纷造成行政或刑事赔偿的，按《国家赔偿法》的规定，应当责令有故意或者重大过失的民警承担部分或者全部赔偿费用。对未经批准，擅自抓人、扣人或以种种借口拒不执行有关法律和规定，拒不执行上级公安机关依法纠正的指令，严重违法乱纪的民警，特别是有关领导，要坚决处理，直至撤销职务;情节特别严重、造成严重后果，要依法追究刑事责任。”

警察在执法过程中普遍存在用严弃宽、积极贯彻“从重打击严重刑事犯罪的刑事政策”的现象，却忽视了打击严重犯罪或者一般执法中的依法从宽;甚至对于一般的群众纠纷或者较为轻微的违法行为，一些执法民警都会进行不当的强制干预。另一方面，在普遍用严弃宽的同时，用宽弃严也是值得注意的现象。例如，在警察执法过程中，对于部分轻微刑事案件甚至一些较为严重的犯罪行为，出于对宽严相济刑事政策的片面理解，而过度适用从宽，使得一些犯罪行为无法得到有效制裁，严重伤害了受害人以及一般社会公众的感情，甚至基于对警察执法行为的误解而引发了一些群体事件。［7］

(二）价值解读：宽严相济刑事政策对警察执法工作的现实意义

在加强警察执法规范化建设的背景下，立足于现有存在的执法问题，将宽严相济刑事政策充分贯彻到执法过程之中去，在思想上明确宽严相济刑事政策的法律地位，更新执法理念，提高公安民警的政策法律水平，进而实现执法行为的规范化。

1．规范认识：提升警察执法理念的人性化与理性化

宽严相济刑事政策作为党和国家针对当前的犯罪态势和司法实践过程所指定的刑事方针政策，从宏观上体现了现阶段打击犯罪的方向和整体思想，有利于公安民警在执法过程中全面整体地理解党和国家目前的打击犯罪方针，对于规范警察执法具有重要的指引价值。对此曾有学者指出：“刑事政策历来是行政执法的风向标，刑事政策对行政执法的指导思想及在执法中宽严尺度的把握有着直接的影响。”［8］因此，在警察执法过程中全面学习和贯彻宽严相济刑事政策，有利于对执法依据进行理性解读，将僵硬的法律法规转化为具有“现实人情味”的执法理念，赋予繁琐的执法行为以生动的理念指引。诚如有学者所指出：“徒法不足以自行，失却刑事政策指导的刑法规范就像是失去灵魂的肉体。”［9］因此，准确地贯彻落实宽严相济刑事政策，对于规范警察执法观念，增强警察执法的规范理念，进而促进执法行为的规范化起着决定性作用。

2．指导行动：推进警察执法的科学化与规范化

客观讲，宽严相济刑事政策在为规范执法行为提供指引的同时，将最终有利于增强执法中的和谐因素，最大限度地缓解冲突、减少对抗，实现法律效果与社会效果的有机统一。贯彻宽严相济的刑事政策，一方面能够保证广大公安民警审时度势地履行自己打击犯罪、防卫社会的神圣职责;另一方面，还能够充分直接地影响广大公安民警的执法观念和规范意识，能够在政策的高度上理解某一违法犯罪行为的性质，并给出与之相对应的解决模式，在一般治安违法案件与刑事案件之间作出合理决断，从而实现警察的规范执法。

三、警察执法中宽严相济刑事政策的贯彻

要充分发挥宽严相济刑事政策的实践价值，就应当将其全面落实到警察执法的各个环节。这就需要在警察规范执法建设中，充分体现宽严相济刑事政策的应有之意，切实做到区别对待，在防卫社会的同时，能够兼顾维护相关行为人的合法权益。

(一）严格划分一般违法与刑事案件的界限

如前文所述，警察执法有着较为广阔的外延，尤其是一般纠纷、一般违法案件往往与刑事案件纠结在一起，使得公安民警对于数量庞大的案件有了较多的自由裁量权。对于大量介乎于违法与犯罪之间的经济纠纷、人身侵权纠纷案件，到底应定性为刑事案件，还是定性为一般违法案件，几乎取决于办案民警的自由裁量和对相关证据的拿捏。因此，在警察执法中贯彻宽严相济刑事政策，应当严格规范对刑事案件与一般违法案件的甄别。

公安部在1992年4月25日发布的《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》中明确指出，超越公安机关权限，插手合同、债务等经济纠纷案件等行为“既是严重的不正之风，更是严重的违法违纪行为。它严重损害公安机关的形象和声誉，造成很坏的社会影响，引起当事人的不满和愤怨对立情绪，有的甚至引发一些不安定因素。”因此，“各地公安机关承办经济犯罪案件，必须严格执行最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于案件管辖的规定。要正确区分诈骗、投机倒把、走私等经济犯罪与经济合同纠纷的界限，准确定性。凡属债务、合同等经济纠纷，公安机关绝对不得介入。”这就要求广大公安民警在处理此类案件过程中，应严格贯彻宽严相济的刑事政策，对于民事案件、行政违法案件以及刑事案件之间的界限有着明确的认识，有理有度地处理涉案人员的矛盾纠纷。

(二）宽严适度使用强制措施

在我国，人民警察拥有广泛的执法权力，例如，我国公安机关拥有的可以剥夺公民人身自由的强制性权力，具体包括了刑事拘留、行政拘留、驱逐出境、劳动教养、强制戒毒、盘问留置等强制与制裁措施。此外，依据我国《刑事诉讼法》的规定，公安机关还拥有拘传、取保候审、监视居住等强制措施，在侦查过程中还拥有搜查、扣押、查封、检查、通缉、窃听等广泛的权力。［10］警察广泛的执法权力往往与社会公众有着密切的联系，尤其在执法过程中，对于违法犯罪行为人所采取的强制措施，稍有不当便可能导致对相关行为人的不公正和权益侵害，甚至激发社会矛盾。为了规制公安机关的执法权力，公安部公布的《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第18条规定：“决定采取强制措施时，应当考虑犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的程度，有无继续犯罪和逃避或者妨碍侦查的可能性，使所适用的强制措施同犯罪的严重程度、犯罪嫌疑人的社会危险性相适应。采取取保候审、监视居住足以防止发生社会危险性时，不应当采用刑事拘留、逮捕措施”。这一规定明确了对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的必要条件，将犯罪行为的性质、危害程度以及行为人的个体差异作为执行强制措施重要标准，避免警察执法过程中对于邻里之间、亲友之间的轻微犯罪行为滥用强制措施。

概言之，在警察执法中，对于执法权力的行使应当严格贯彻宽严相济的刑事政策，做到“可拘可不拘的不要拘、可捕可不捕的不要捕、可诉可不诉的不要诉”，切实实现执法权力的规范行使。

(三）反对执法的一刀切：规范执法做到因人、因地、因罪制宜

公安机关作为刑事立案职能的主要承担者，把握着大部分案件的追诉主动权和发起权。因此，在警察执法过程中，应当因地制宜，全面考虑某一特定地区的治安状况与犯罪态势，科学合理地履行职权。对于违法犯罪高发的地区，应严厉惩治恶劣违法行为;对于犯罪发生较少地区的一般违法行为，则应当从轻发落，坚持“教育、感化、挽救”的方针，最大限度地予以宽缓处理。需要强调的是，正确运用宽严相济的刑事政策，规范警察执法，不能无原则地从宽或者从重。对于惯犯、累犯应当从严从重予以打击;对于偶犯、未成年人犯罪则应当给予宽缓化处理，在犯罪危害较小的案件中，积极进行调解，将犯罪行为的危害降低到最小限度。

总之，在警察规范执法建设中，应当充分发挥宽严相济刑事政策的指导价值，在警察执法中做到宽中有严，严中有宽，该宽则宽，该严则严。但是，这并不意味着宽而无严或者严而无宽。实际上，既无绝对的宽又无绝对的严，应当宽严并用。例如，对于警察执法过程中宽严相济的刑事政策的贯彻，须严格把握“宽”、“严”之间的界限，坚持审时度势，做到区别对待和因罪适宜。具体言之，就是防止在执法过程中的一刀切，对于性质不同、危害不同、犯罪动机以及犯罪对象不同的行为人，给予区别对待，采取宽严适度的执法对策，充分考虑行为人的行为事实和主观恶性，做到因人、因地、因罪制宜，最终实现宽严相济。

［1］［日］大谷实．刑事政策学［M］．黎宏，译．北京：法律出版社，2009：3．

［2］陈兴良．宽严相济的刑事政策研究［J］．法学杂志，2006(2）．

［3］李晓艳．宽严相济刑事政策在公安机关中的运用［J］．山西警官高等专科学校学报，2008(2）．

［4］潘义．运用宽严相济的刑事司法政策指导公安执法实践初探［J］．公安研究，2007(11）．

［5］储槐植．刑事一体化论要［M］．北京：北京大学出版社，2007：89．

［6］赵亚云．公安机关贯彻宽严相济刑事司法政策思考［J］．江苏警官学院学报，2007(5）．

［7］高劲松．关于公安机关实施宽严相济刑事司法政策的思考［J］．公安研究，2007(11）：29－31．

［8］沈秋伟．宽严相济：公安机关刑事执法必须遵循的风向标［J］．公安研究，2007(8）：22－26．

［9］刘远．刑事政策哲学解读［M］．北京：中国人民公安大学出版社，2005：263．

［10］曲新久．刑事政策的权利分析［M］．北京：中国政法大学出版社，2002：135－136．

(责任编辑：刘永红）

Value Reconstruction of the Criminal Policy of Temper Justice with Mercy in the Vision of Police Law Enforcement

YU Chong
(China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Criminal policy of temper justice with mercy is one of the important criminal policies of punishing crime and protecting society，which plays a key role in promoting the standardization construction of police law enforcement．Therefore，under the background of current full standardization construction of police law enforcement，some real problems on imbalance of temper justice with mercy in police work should be corrected based on analyzing the essential connotation of temper justice with mercy with the perspective of standardized police law enforcement so as to make the criminal police of temper justice with mercy fully implemented in police law enforcement and promote the standardization of law police enforcement．

temper justice with mercy;criminal policy;police law enforcement;standardization of law enforcement

D924．1

A

1671－685X(2013）04－0005－05

2013－06－17

于冲(1986－），男，山东曲阜人，中国政法大学2011级刑法学博士。

注：本文在写作过程中与公安部于海滨处长进行了长期沟通与探讨，并由于海滨处长在公安会议上就部分内容作研究报告。