葛铭

摘要：自上世纪90年代国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》以来，“收支两条线”管理制度经过三个阶段的不断完善、深化，在制止“三乱”行为，防止腐败，促进经济秩序好转，增强宏观调控能力，强化监督制约等方面均取得明显成效。本文回顾了“收支两条线”制度的改革进程，分析了目前执收执罚行政事业单位在执行该制度过程中存在的问题，并提出了完善对策。

关健词：行政事业单位；收支两条线；完善对策

“收支两条线”制度实施多年，从宏观层面看，在执行该制度后，各级财政可通过账户控制、资金控制、票据控制、稽查控制、核算控制、监督控制的手段实行对执收执罚单位的全方位管理，成效显著。但从微观层面看，“收支两条线”制度在某些执收执罚行政事业单位的贯彻落实仍存在一定问题。

一、“收支两条线”在实践中存在的问题

1.“非税收入”与支出、绩效考评相挂钩

上世纪90年代，中央财政部门规定行政收费、罚没收入不得与部门收支相挂购，也不得下达收入指标，但目前仍有部分主管部门对行政执法单位下达收入目标任务，并以完成的收入数按比例返还可自由支配的金额，年终上级以完成经济指标的考评来“以收定支”并与绩效考核挂钩，使部分行政事业单位为完成目标任务本末倒置，在行政执法中形成了错误的认识，将完成收入目标当成首要任务，且单位往往把扣除政府统筹后的非税收入视为己有，支出过程中，按照本部门的要求使用，随意性较大，非税收入使用不规范。而另一些执法任务重，收费来源少的执收执罚单位则可能会因经费紧张、无上级返还款导致工作积极性不高。

2.多头设立银行账户，资金转移随意

虽然地方政府对行政事业单位多头开户行为已进行集中清理整顿，但这一现象并未得到完全遏制，某些单位出于自身利益或为隐匿资金在不同银行私设账户。这种多头开户行为增加了行政事业单位逃避各方监督、财务人员随意转移资金的风险，增加了同级财政及上级主管部门监管的困难。且部分事业单位未按《行政事业单位预算外资金银行账户管理的规定》将预算外资金按收入与支出分开开设银行账户，收入与支出混同核算；对取消了独立核算资格的下属行政分支机构未核销基本存款账户，收支仍通过不合规账户核算汇缴，与上级部门取消行政分支机构独立核算资格为强化管理的本意相去甚远。

3.票款分离、罚缴分离制度执行错乱

主要体现在过期票据未及时缴销，又未纳入收费信息管理系统进行监控管理，在执罚执收过程中仍在使用，导致部分票据管理失控及财政资金流失。现场执法未实现票款分离、罚缴分离，现场执法收缴费用未履行相应批准手续，“以收抵支”。部分现场执法单位地处偏远，执法收入不能及时入库，在上级没有拨付备用金的情况下，自然会坐收坐支，以支出发票抵消票据款。

4.人员财物多头管理，同级财政缺乏监督

部分地市级执收执罚行政事业单位实行的是条块分割的管理模式，省级与地方事权财权划分不清，财权归省级财政，征收的非税收入全部上缴省财政，经费由省直单位核拔，同级财政无权监管本地市级执收执罚单位，上级财政监督通常只在政策层面，没有进行直接、常态督查，因而形成监管盲区。虽然省直主管单位会委托同级政府审计，执收执罚单位为了规范也自请社会审计，但这种审计通常只是常规抽样审计，仅限于账目的合法合规性检查，不涉及内部控制制度、执法流程、银行账户的开设使用等的监查，不会引发下属基层执收执罚单位对执法行为合法合规性的关注。

二、解决对策与建议

1.转变观念，树立执法服务理念

首先应取消收入与单位绩效效益挂钩的做法，在政府非税收入管理政策和部门预算编制中建立激励约束机制，足额拨付经费，以调动执收单位积极性，确保应收尽收，出台规范的工资和津贴制度，弱化狭隘的利益驱动；其次应采取措施统一强化各执法部门的思想认识，进一步明确行政事业收费的财政资金属性，为相关部门执法人员设立法规界限，使“收支两条线”制度改革得到广泛支持和理解并促进规范实施。

2.统一管理口径，防止政出多门

首先要扩大“收支两条线”制度的管理范畴，统一管理规则，集中对执收执罚行政事业单位的人员财物进行管理，改变管理松散的局面。其次要依靠现代化的网络技术，建立信息共享平台，实现非税收入信息在财政部门、主管部门、执收部门和交款人之间的互通，确保政府非税收入及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用现象发生。最后要建立财政预算资金绩效评价制度，对非税收入征管的全过程进行评估监督，提高财政资金的使用效益。

3.完善政府控制制度，强化同级财政监督

（1）对以往未按规范管理制度设立的多头银行账户进行彻底清理，依照合法程序履行审批手续设立银行账户，开设统一的“预算外财政资金专户”，通过国库集中支付制度对资金的使用进行集中控制和管理，实现真正的收支脱钩。

（2）缴销或将已失去时效的票据纳入执收信息管理系统，把好以票控费关，加强对所属单位的管理指导，及时纠正错误，增强法制观念，提高遵守财政法纪的自觉性。

（3）开展“收支两条线”制度的专项检查，对执收执罚单位收费项目、资金及票据使用、执行最新制度的规范性等环节保持及时跟踪督查。审计监督应不仅限于会计账目的检查，还应从法规约束、履行行政职能层面考察，并建立相应的责任追究制，为检查中发现的问题提供解决途径。

（4）进一步完善信息控制系统。近年来国家通过推行国库单一账户、实行国库集中收付和政府采购制度等各项预算管理制度改革，建立了各种信息管理平台，在规范财务、执法行为方面成效显著，为进一步确保证非税收入信息的真实性、及时性和有效性，提高政府非税收入资金的管理效能和水平，有必要建立一套科学完整的信息监控系统，实现财政、银行、主管部门、执收单位信息联网，保持信息畅通，提高管理效率，减少监管成本，增加执收执罚行为的公开透明度。

4.结合事业单位改革推动“收支两条线”管理向纵深发展

应健全机制，加快立法，将“收支两条线”管理纳入法制化轨道，确立“收支两条线”制度的法律地位，增强“收支两条线”制度的执行刚性。加快行政事业单位的改革步伐，剥离事业单位的行政职能，将之转变为政府职能部门，使行政职能与事业经营实现真正分离，扩大非税收入收缴范围，进一步规范执收执罚行为。

三、结束语

本文总结了目前执收执罚行政事业单位在“收支两条线”管理中存在的问题，并提出了解决对策。“收支两条线”制度历经十多年的改革实践，取得了一定成效，但要彻底实现“收支两条线”管理，事业单位在思想上、法制化、配套改革方面还有待进一步深化。应加大宣传统一思想提高认识，逐步将政府性规费全部纳入预算管理，实现全口径预算，扩大非税收入收缴范围，强化财政综合预算管理，以达到建立完整统一的公共财政体系的目的。

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