李文基 高见

一、城市基础设施投融资存在的问题

1.政企不分，权限不明

城市基础设施建设投资大、周期长、公益性强、市场机制不能完全解决其合理配置问题，需要政府干预，但政府又不能完全陷于其中。长期以来，威海市的基础设施建设都是由政府包揽包办，单一投资，采用传统的工程指挥部方式运作。工程指挥部由于体制上的原因，只管建设，不管运营，无法解决整个工程中的资金、质量、运营问题。对经营性的建设项目，政府干预过多，从项目的立项建设到项目的建成运营，全部政府包办，使得项目在运营期内企业没有经营自主权，政府又不能事无巨细投入精力全面参与管理，导致经营亏损，扔不得，背不动。威海市1990年开始相继建设的桃威地方铁路、威海机场、米威调水等工程依靠政府投资建设，建成后仍然躺在政府的摇篮里，不愿走向市场，缺乏市场竞争的积极性，运营费年年依靠政府补帖，达不到设计生产能力，成了一个永远长不大的孩子。

2.投资体制落后，投资主体单一

财政统一包揽项目投资体制，虽然也有项目法人，但实质上仍然是政府领导人负责制，举债主体和担保主体不明确，或者是出现企业做举债主体，而企业又是政府的企业，完全背离了市场行为规则。企业举债、政府反担保，到后来还是政府还账，致使项目在融资方面受到严重影响。

3.筹资渠道狭窄，财力投资分散

多年来，威海市的国内筹资渠道主要局限在争取贷款和国债等方面，而且手续复杂，受到诸多的限制，资金成本高，还贷压力逐年加大。建成后的运营全靠财政投资。而随着基础设施的不断建设完善，运营费用越来越多，财政支出的压力越来越大，使每年有限的财力都撒了芝麻盐，难以形成拳头，不能形成强大的合力，办不了大事。项目运行观念陈旧，市场化运营意识淡薄。威海市之所以在基础设施招商方面没有取得成功的最重要的一点，就是过多地考虑了我们的投资成本与收益，不愿把养大的孩子分出去，害怕分出去老子就做不了儿子的主，结果必然是劳而无功。由于垄断、缺乏经营、财务和人事自主权以及市场机制不能发挥作用，威海市的公用基础设施企业不同程度地存在以下几个问题：一是经营业绩不佳，亏损面貌40%；二是维修不足，管网老化，导致供水产销量差率高达20%（发达国家平均11%），公交设备老化，事故多，管道泄漏事故时有发生；三是价格比较低，经营状况差，难以获得银行贷款和从资本市场融资，导致资金严重不足，财政负担沉重；四是对市场反映迟钝，不能反映用户的需求。

二、城市基础设施投资融资改革的几点思路：

1.转变政府职能，实行政企分开

要重新认识政府在基础设施建设中的责任，放松政府对一些盈利性、竞争性投资项目的垄断性管制，用投资回报前景好的项目吸引社会资本、民间资本或外资进入。政府要认识到自己不可能通过财政、国债等包办一切，应当充分调动与发挥社会的作用，使政府角色从具体的项目建设和经营者转变为城市建设和总设计师的投资、管理实施的监管者。城市基础设施建设不再由政府出面组建工程指挥部，城市建设和经营要以项目法人运作为主，政府为企业竞争创造公正和平等的环境，做好统一规划、培育主体、制定政策、依法监管等四个方面的工作。在今后的项目运作实施中要坚持重点项目规划国际化、投资项目招商运作市场化、项目公司投资主体多元化，实现政府职能从办建设向管建设转变。上海、深圳、宁波等南方发达城市的基础设施建设，多采用的是项目法人责任制，由项目法人统一管理项目的投资、融资、建设、运营等各个环节。政府主要是做好协调服务，不介入具体项目，把主要精力用到基础设施的未来需求预测和总体规划布局上，为投资者提良好的投资环境，调动社会投资者的积极性。

2.积极培育投资主体，多方吸收社会资金

一是要进一步发挥投资公司作用，做大做强投资公司，发挥投资公司财政性投资的主体作用，直接向国内、国际资金市场融资，充分发挥政府投资的放大效应。南方的一些南京市通过成立投资公司，对整个项目统一负责，自我举债，自我还贷、自负盈亏、自我发展，成为市场的竞争者。二是要吸引符合条件的不同经济成分的其他投资主体平等的参与城市建设和管理。譬如威海市的居民生活小区的改造建设，可以推行小区物业管理的形式，由统一的投资主体融资、建设、运营，增加一些盈利性质的副食品网点、小商品经营网点等兼大众服务与盈利为一体的居民服务设施，向居民收取适当的物业管理费用，居民在接受这种管理方式的过程中，政府可给予适当和政策扶持，这样既方便了群众，又可以把政府从繁锁的城市物业管理中解脱出来。三是灵活多变的政策引导方式，广泛吸引资金独立运营。对那些盈利能力相对较好的大型城市基础设施和经营性公益事业项目，如火车轮渡、城市公共交通、机场改造等基础设施项目，可以采取包装上市、BOT、或BT、OT等各种方式招商引资，争取在国内外资本市场上融资。对那些盈利能力相对较差的大型城市基础设施和社会公益事业项目，采取贴息的办法，鼓励社会资金投入运营。财政每年可列出一定数额的专项贴息资金，用于制定的扶持项目，当年未能安排使用的转入下年累计使用。四是要充分利用资本市场，组建上市公司，筹建建设资金。深圳市黄田机场通过股票上市获得资金6亿元，后又通过扩股获得资金3亿元，基本解决了建设所需资金。上海原水股份和凌桥股份共同资本市场募集资金数十亿元，用于引水工程和水厂建设。

3.汇集分散资金，引导社会投资，组建代建中心组建代建中心是国家投资体制改革的趋势，上海等一些南方发达城市正在积极动作。作为政府项目的投资主体，代建中心把财力投资和各方面分散的资金集中起来，委托专门的投资公司进行资本金和建设资金不中的问题，如大连市的烟大火车轮渡、有轨电车改造等重点建设项目的资本金的问题就是通过这种方式解决的，同时还有利于争取银行贷款和国家投资。

4.要做好土地这篇文章，充分发挥土地聚资的杠杆作用尽快推行企事业单位建设用地使用权转让、拍卖，形成良好的投资氛围，以期获得更多的资金。政府可以委托投资公司对通过土地转让拍卖、级差地租、土地隐形收入等所有可以拿来经营的资本予以归集，用于城市基础设施进行资本运营、管理的权利，同时相应承担盈亏责任和市场风险。2001年香港的财政收入达8000多亿元，其中土地管理经营收则占财政总收入的70%之多，土地聚资的潜力是无法想象的。深圳、广州、上海在九十年代后期尝试经营城市土地，取得了成功的经验。威海市也正在这方面进行了尝试。威海市从2000年对土地管理衽了五统一，就是将市直、环翠区、经济技术开发区、高新技术开发区、旅游度假区五个行政区的土地管理权限上划，建立城市规划区内土地储备制度，实行土地一级市场垄断经营。理顺了机构，变多头管理为一头管理；统一了地价，实行土地价格评估，按统一标准出让土地；对市区规划区域范围内的商住用地，实行统一拍卖，竞价招标，取得了明显成效。1999年，威海市土地出让收入279万元；2000年，由于推行新的土地用地管理制度，威海市土地出让收入猛增至2100万元，增幅巨大；2001年实现土地出让收入3200万元；2002年上半年，已实现土地出让收入3400万元，预计到年底可实现收入7000万元。由此可见，改变观念，做好城市土地经营这篇文章，能带来巨大的经济效益。其次，通过基础设施建设的投入，拉动土地增值而获得资金，也是利用现有城市土地，聚集城建资金的一个良好途径。1999年，海滨南路建设完成后，海滨南路和青岛路之间1200亩的土地价格每亩增长了50万元，总计增值6个亿。增值部分的40%上缴地方财政，便可获得2.4亿的土地增值收益，正好抵顶海滨南路的工程总投资。这样政府投资。这样政府投资修建海滨南路，不仅给人们提供了一个休闲娱乐的场所，美化了威海的居住环境，而且改善了威海市的投资环境，带动了海滨南路周围地带的地产升值，还解决了工程投资的资金来源，政府净赚了1200亩土地中国有土地增值的60%部分，形成了大量的土地储备。如果有规划的把这部分土地纳入市场竞价拍卖，将获得巨大的效益。这不是双赢，由此而产生的间接的效益更多。

5.实行城市基础设施有偿使用

一是盘活有形资产，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施如道路、桥梁、公厕、垃圾场、候车亭、供水厂、公交车等使用权和经营权推向市场。本着双赢原则通过对城市基础设施所有权和经营权衽剥离，全面归集和盘活资产，采能卖的卖、能租的租、能抵押的抵押等办法，促使城市资产重新配置和优化组合，建立多元化的投资渠道，使城市建设的资金来源不断得到扩充。如上海，能过转让南浦大桥、杨浦大桥部分经营权所获得的25亿元资金来建造旭浦；用转让延安路隧道北线专营权的钱建造了新遂线。需要注意的是，上海所获得的资金并不是大桥建设投资的全部成本，而是综合考虑双方的投资和收益而制定的双赢价格，即外方通过经营获得合理的收益，上海解决了基础设施资金的沉淀问题，用新获得的建设奖金，来解决其他基础设施建设。二是经营无形资产。可以通过转让、拍卖、租赁等形式，筹集城市建设资金。三是城市管道事业的企业化经营。将城市公用事业管理权与经营权、具体作业权进行剥离，对栈道经营权、垃圾清运权、街道场地保洁经营权等投入市场化运营，充分发挥城建资金效益，减少财政负担。

6.坚持双赢原则，改变融资观念

城市基础设施建设要按照社会公益总量不增加的指导思想，引入市场经济中的经营意识、经营机制、经营文体和经营方式，打破过去那种政府投入、无偿使用的旧模式，根据谁投资、谁所有、谁受益的原则，把凡是可以投入市场营运城市基础设施建设推向市场，通过对城市基础设施所有权和经营权实行有效剥离，不断扩大城市建设的资金来源。

“十一五”期间，随着我国新一轮的城市基础建设，基础建设投资的大手笔将屡见不鲜，手段也将不断创新，投资体制改革就要不断深入。我们要抓住机遇，积极探索，与时俱进，奋发创新，满怀信心地迎接新一轮经济大潮的到来。