成晓叶

(江苏行政学院，江苏 南京 210013)

一、美国在拉美公共外交机构的历史沿革以及失败的三个原因

(一)美国在拉美地区公共外交机构的沿革

美国对拉美以及加勒比地区的公共外交办事处(The Office of Public Diplomacy for Latin America and the Caribbean简称S/LPD)成立于里根时期。是宣传组织的一个内部机构，该办事处由美国籍古巴人奥托·赖希(Otto Reich)运作并同时提供资金，奥托·赖希(Otto Reich)也是菲德尔卡斯特罗的坚定反对者。

从理论上而言该办事处在美国国务院的赞助下运行，在议会的调查研究之后，决定由里根的白宫国家安全委员会副官奥利弗·诺斯上校负责(Colonel Oliver North)。美国对拉美以及加勒比地区的公共外交办事处曾与中央情报局的宣传专家和美国军队心理战专家共同研究如何传播以影响拉美民众和刺激美国国会继续为里根政府的旨在反对尼加拉瓜军事行动拨款为目标的“白色宣传”。该机构通过私下向记者泄露情报以此伪造出尼加拉瓜是一个具有威胁的国家让美国支持的尼加拉瓜反政府游击队的“自由战士”得到更多人的认可。

美国对拉美以及加勒比地区的公共外交办事处在美国报纸的署名下通过了支持里根的社论专评。同时该机构也通过捏造事件以颠覆尼加拉瓜或让其蒙羞来达到目的。除了捏造新闻控制媒体外，该机构也为亲里根的游行团体和支持反尼游击战的集体提供信息。

在里根大选之前，S/LPD传出了苏联米格战斗机正降落在尼加拉瓜。结果这条引用的“匿名”情报来源被美国多家报刊转载，同时也促使民主党参议员讨论针对尼加拉瓜的空袭行动。然而，这个捏造出的新闻后来被证实是一起恶作剧。许多记者在该事件后纷纷承认这条新闻来源于赖希的办公室。根据迈阿密先锋报(Miami Herald)的报道，S/LPD散布了大量的关于尼加拉瓜从苏联那里得到化学武器的谣言。美国新闻周刊(Newsweek)杂志也报道出桑迪诺政权的一些高官涉及毒品交易，美国禁毒官员声称这一指控没有任何的证据。

1985年，帕特·布坎南(Pat Buchanan)(美国保守智库)发布的“Eyes Only”备忘录以及白宫通讯联络主管和S/LPD对最近的旨在支持反尼政权游击队“白色宣传”所取得的成就进行了吹嘘和炫耀。

除了通过捏造信息和故意泄露假新闻外，S/LPD对记者们也是甜言蜜语加强势逼人。1984年4月访问CBS时，针对中美洲的报道也是抱怨不断。国务卿乔治·舒尔茨(George P. Shultz)在一份递交给里根的备忘录中表示“S/LPD正在做的事情已经提高了美国民众接受信息的质量，在过去的几个月中这些片段已被重复播放了几十遍”。

1987年10月美国总审计长(Comptroller General)宣布S/LPD涉嫌在“超越公共信息可接受行为的范围之外进行颠覆性的宣传行动”， S/LPD同时也涉嫌违反了“美国国务院年度联邦基金在未经国会同意下用于宣传目的限制”。

(二)美国对拉美公共外交失败的三个原因：意识形态、短期利益的主导、以自我为主的战略姿态

美国影响力在世界各地都开始走下坡路的时候，拉丁美洲也不例外，拉美国家的反美情绪甚至可能高于一般的国家。拉美的反美情绪也与美国对拉美失败政策切切相关，美国对拉美政策失败的三个原因主要为：以意识形态为主导、短期利益取代长期战略目标以及始终以美国为中心的态势所造成的。

1.意识形态成为美国开展拉美公共外交的制肘

从冷战到当代，美国对拉美的政策始终以意识形态作为出发点。早在二战时期，美国对日本、德国等法西斯国家的战争也让身为美国“后院”的拉美发了一笔横财。由于二战期间美国需要大量的战略物资，而拉美作为地理位置上最接近美国的地区，理应成为美国的原料供应地、战略物资传输带和给养基地。到战争结束时，美国在大多数拉美国家中占据统治地位[1]。

美国在经历了二次世界大战的洗礼之后实力得到了大幅度的提升。在二战之后其对手也从纳粹德国和法西斯日本换成了共产主义国家苏联。1946年，乔治·凯南作为苏联使馆时期的参赞人员向美国国务院发回了三封报告：《对德国战争结束前夕俄国的国际地位》，《1946年2月22日备忘录》，《美国与俄国》，在这三份报告中提出了“遏制理论”。苏联受到一种狂热思想的支配，只有遇到某种无法对付的力量时才会停下来。因此美国必须拥有足够的武力，并准备使用“武力”才能够避免“摊牌”。他建议用消除非共产主义世界中存在的大片软弱和脆弱的地区的方法，来遏制苏联。为此，美国必须把苏联看成是政治上的“敌手”而不是“伙伴”。

1948年美国与20多个拉美国家在第九次美洲国家会议上通过了改组泛美同盟，而这次会议的主要内容便是讨论所谓来自西半球以外的“共产主义威胁”问题，通过反共决议。为了加强对拉美的控制，对拉美许多国家尤其是具有社会主义倾向和带有马克思主义色彩的政权，美国将会不遗余力地推翻这些国家，即使这些政权是通过民主和合法的方式上台执政的。危地马拉阿本斯以及智利阿连德等被美国推翻的领导人都是经过合法选举上台的。

美国对古巴的强硬政策也引发了拉美多数国家的不满。2004年小布什在迈阿密接受采访时说：“我说出的话将和我的行动保持一致，如果古巴人民不能享受到如同在美国一样的民主之风，我们就不会善罢甘休。”鲁迪·朱利亚尼(Rudy Giuliani )在《外交事务》杂志上关于古巴问题也发表了义愤填膺的演说：“我们必须帮助古巴群众改变他们的自由状况，并且防止任何可能导致在劳尔·卡斯特罗领导下的古巴成为衰老的、腐败的政权，只有对民主和自由市场的承诺才能给古巴带来一个繁荣的未来”[2]。

美国作为二战时期的主要参战国，对战胜法西斯具有不可磨灭的重大功劳。拉美作为美国的战略运输纽带也为支援反法西斯战争提供了物质上和人员上的支持，在这一时期美国和拉美可谓是“双赢”。但是二战之后由于苏联的崛起，美国将共产主义作为新的敌人，通过“意识形态”来区分敌我以达到美国的战略目的。美国对拉美左翼以及前拉美社会主义国家的“意识形态”干涉在二十一世纪世界多极化趋势明显，在拉美一体化进程加深以及拉美左翼纷纷执政的新拉美政治环境下显得力不从心。而拉美社会在美国“意识形态”的干扰下经常被打乱正常有序的发展顺序，此后美国只要出现涉及即将干涉拉美的倾向时，拉美的民众都会神经紧张，这也为美国对拉美长期开展公共外交种下了不信任的种子，同时也埋下了失败的伏笔。

2.对拉美政策时常以短期利益为出发点

十九世纪，美国对拉美的干涉通常以展示武力的方式展开。总体上而言美国对拉美的干涉常常以短期的战略利益或是经济利益为考量[3]。 1945年以后美国和拉丁美洲的关系由于当时主导世界的冷战框架下变得异常复杂。政治、社会变化以及经济发展甚至关于当地的安全和人口问题都与莫斯科和华盛顿的“或亲或疏”的联系有关。

冷战时期美国对拉美的干涉酿成了悲剧性的后果，在拉美地区，美国干涉所留下的社会经济遗产便是“镇压人民”、“地区欠发达”、“民主机制的缺乏”、“社会不平等”，而最恶劣还数美国对拉美的大屠杀。拉美地区人民的这些集体记忆依然萦绕在心，当他们回忆起这些事情时历史的悲剧又会历历在目。在1948到1958年的冷战期间，美国曾策动16起军事政变和颠覆事件[4]。在这些事例中最为典型的是危地马拉、智利、尼加拉瓜。

1953年初，美国国务卿杜勒斯在美国参议院外交委员会作证时说：“我有一种感觉，现在的拉丁美洲的情况有点像30年代中期共产主义运动开始发动时的中国那样。他们开始仇恨美国人和英国人，而我们却没有对此采取适当的措施”[5]。 1954年3月艾森豪威尔在加拉斯加会议上极力要求危地马拉首相阿本斯下台，中央情报局对危地马拉的颠覆工作也尽力控制在隐蔽的视线下，但美国对危地马拉的干涉仍然是“昭然若揭”的。这次会议前后美国新闻署(USIA)就已经不停的对拉美地区进行反危地马拉的宣传。这些宣传从某种程度上达到了美国的直接目标。但是美国的干涉行为尤其是在阿本斯下台之后激起了拉美许多城市前所未有的愤怒示威。面对拉美的愤怒声音，艾森豪威尔的官员却回应道：“拉美的反美情绪源于拉丁美洲人的幼稚和不负责任”[6]。而诸如马克·胡佛(Mark Hover)这样的学者也提到通过推翻民主选举上台的阿本斯政府招致许多拉美人民的愤怒，这一举动同时僵化了美拉关系以及美国与其他一些发展中国家的关系。对于艾森豪威尔以及杜勒斯等大部分智囊而言，推翻阿本斯政权的战略重要性已经远远超越了这个行动将会带来的潜在后果的思考。

此外，前总统林登·约翰逊决定于1965年派兵进入多米尼加共和国更是点燃了拉美群众们愤怒的情绪，尤其是发生在美国由于巴拿马运河事件与巴拿马关系疏远之后的短时期之内。作为前总统林登·约翰逊的驻多米尼加大使艾维尔·哈里曼(Averall harriman)表示：“大多数拉美领导人以个人名义支持林登·约翰逊对多米尼加的行动，这些总统以个人名义支持行动的原因在于这些国家的内部问题使得这些总统无法发表支持美国出兵多米尼加的公开宣言。”对于约翰逊而言，战略重要性已经远远超越了与拉美国家之间维持友好关系的需要。

鉴于在阿连德之前，智利国内外都觉得这个政府还不坏，但是美国却企图用心理战略的方式改变拉美民众的这个观念，在这份报告中指出“对智利的心理战是改变局势的关键；如果智利是一个平静的湖，那我们就无法点燃世界。”但这种做法将会对美拉关系产生长期影响的思考却没有成为当时主要的声音。亨利·基辛格也曾对尼克松说：“我们支持民族自决和尊重自由选举是享誉全球的，我们在西半球方面坚持实行不干涉的原则以及尊重各国的国情也是大家有目共睹的，不仅拉美而且其他国家也将把我们的政策视为对我们口头标准的检验，但是如果我们铤而走险地违背这些原则其后果是不可估量的”[7]。

美国对危地马拉、尼加拉瓜和智利等国的干涉，都是把这些国家领导人是否受马克思主义影响以及是否同莫斯科和古巴之间密切的关系这些与美国短期利益相对立的战略问题作为判断依据，对短期战略目的的追逐，以短期利益思考代替长期利益和更广泛的战略目标也让日后美国在拉美的政策推行和外交往来变得捉襟见肘，这也是美国公共外交的失败原因之一。

3.以美国为中心的外交思维难以打开拉美公共外交大门

美国从历史到当下，一直都是以自我为中心的一个民族国家，这种优越的“中心感”可以追溯到历史上美国提出的门罗主义。1923年，美国总统詹姆斯·门罗向国会提出了由约翰·昆西·亚当斯拟定的国情咨文，咨文中有关外交方面的主要内容被称为“门罗宣言”。其内容大致可归纳为三个基本原则，即：“反对欧洲国家再在美洲争夺殖民地”原则、“不干涉”原则和“美洲体系”原则。《门罗宣言》称为美国用来反对美洲以外的国家干涉美洲事务的工具。该体系成立之初的确保护了美国的利益也阻止了欧洲对拉美的干预，但是该宣言在发表10周年后并没有产生实际效应，1833年英国占领英国扩大英属洪都拉斯(伯利兹)边界，同年英军夺占阿根廷的马尔维纳斯群岛。1864年，西班牙以西班牙移民遭受秘鲁种植园主的虐待的借口而占领钦查岛。1825年，法国要求墨西哥索赔并对其宣战时美国都置之不理，这一系列事件进一步加深了美拉之间关系的隔阂，也成为了拉美对美国不信任的前兆。

美国的政策一贯受纯粹的国家利益和意识形态等一系列复杂因素的影响，就发展和种族层级而言，关于美国人一直优于拉美人的这种观念是由于美国依靠强大的实力在该地区追逐自身利益的结果。而拉美人则无法对这种关系进行单方面的终结，因为这无论如何都不是一种平等的关系。马克·吉尔德勒斯( Mark Gilderhus)在他的一本书《第二世纪》(The Second Century)中提到西半球理念(west hemisphere idea)虽然从某种程度上来说囊括了一切，但是它传递出亲美的取向(pro-US orientation)压缩了拉美人民自由选择的权力[8]。

起初美国对拉美政策的强势似乎是在拆自己的台，忽视拉美人民的愿望和目标最终肯定又加剧了拉美地区的反美情绪。这种刚愎自用的性格加之意识形态的心态让美国认为这种与生俱来的优越性与美拉之间关系的不平衡显得毫不相关。而专门研究拉美人权的美国著名专家拉兹·舒尔茨(Lars Schoultz)认为美国大部分官员们都有一种拉美人是劣等人这样潜在的思维方式。这种思维定势甚至可以追溯到托马斯杰弗逊在1813年的一封信中：他认为拉美人没有能力去经营一个自由的政府，拉美的人民生活在黑暗的无知当中，他们笃信偏执与迷信[9]。在一百七十多年之后，美国前总统里根企图要求桑尼诺民族解放阵线认输(say uncle)[10]和美国前总统老布什(George Herbert Walker Bush)将巴拿马领导人曼纽尔·诺列加(Manuel Noriega)贬低为“小矮子”(a small man )都是建立在美国优越拉美低等的基础之上的[11]。

美国作为曾经的历史大国，目前也是世界范围内的头号强国，美国的门罗主义为自身的发展提供了良好的地缘政治环境，甚至可以认为是美国崛起过程中必不可少的一环。它将美国置身于欧洲战火之外，为刚刚独立的美国提供了无与伦比的后天战略机遇期，对美国自身而言其积极意义不可否认，但这种看似明智的发展却是以牺牲拉美国家利益而始终以美国利益为优先考虑的做法，从很大程度上损害了美国在拉美的声誉和信任。就美国而言，对拉美的政策必须摒弃长期以来美国的优越感，视拉美为平等的伙伴，美国才能与拉美建立合作关系和伙伴关系。

二、中国对拉丁美洲开展公共外交的必要性和可行性

(一)中国对拉美开展公共外交的必要性

中国是具有悠久历史的文明古国，但在西方列强一系列门户洞开的战争之后国际形象一落千丈，呈现在世界人民面前的中国是衰败不堪、萎靡不振。而新中国之后，根据当时国际环境所设计出的“一边倒”政策的出台让西方国家开始将集权、专制等意识形态的词汇与中国联系起来，阻碍了国外人民对中国的认知，也影响了中国的对外交往。但是在世界多极化、媒体讯息的迅猛发展以及交通通讯科技进步的全球化条件下为中国走向世界搭通了一座桥梁。经济上而言，虽然中国已经成为了多个拉美国家的最大的贸易伙伴，但与拉美一些国家由于文化或是各方面的原因存在着贸易摩擦，政治上来说由于中国建国之初不得不采取关门发展式的政策导致许多拉美国家对中国的了解仅局限在由西方媒体所操纵的话语体系之下。在这种不实的报道下，中国的国家形象呈现出一种妖魔化和扭曲化趋势。因此中国同拉美开展公共外交也是消除贸易摩擦和中国“威胁论”的必要性前提条件。

1.中拉之间贸易往来频繁，为了消除贸易摩擦

韦明思第一个成熟的系列作品是《啊！侗家的阳光》系列，画面正如他作品标题所指，充满激情的侗寨沐浴在灿烂阳光里，人们也因为阳光而歌唱。这些作品画面被金灿灿的橙色所霸占，他深情地描画着阳光下木楼的卯榫和颤动的木纹。他的木纹描绘的灵感来自于70年代基弗尔（Anselm Kiefer）对森林毁灭的痛苦记忆的作品。同样是浪漫主义的手法，不同的是基弗尔的木纹中滴出的是泪水，而韦明思的木纹里荡漾的是阳光与兴奋，他对于光的描绘是清新的。

中国和拉美之间的贸易量每年都在呈增长的趋势，根据2011-2012年的拉美黄皮书的数据来看，2011年1-11月中拉贸易总额达到2200亿美元，同比增长32.5%，其中中国向拉美出口1107.43亿美元，同比增长33.8%，从拉美进口1092.63亿元，同比增长31.1%[12]。

但是中国和一些国家仍然在出口的结构以及对象与拉美部分国家相似，因此存在着潜在的利益冲突。但就经济现实情况而言，这种情况似乎缺乏说服力，有国外学者专著表明美国才是双方的主要竞争舞台，然后才是欧盟市场[13]。

因此以公共外交的形式扩大中拉之间的往来，加强沟通、促进理解、找到双方利益切合点才能消除双方经贸发展的障碍，这样拉美商人才能更理解历史文化条件下的中国贸易现状。从而为中国在拉美打开更广泛的市场获得理解，赢得支持。

2.澄清“中国威胁论” ，中国在国际问题立场上需要更多拉美国家的支持

“中国威胁论”作为西方话语体系下长久不衰的话题，因中拉贸易的发展，一些与中国存在贸易摩擦或是坚持对中国实行贸易保护主义的国家和拉美那些亲美政权和右翼政府始终是中国“威胁论”的有力支持者。中国做为一个崛起的大国，越来越受到世界的关注，但是也有一些西方大国利用资金和技术优势垄断世界舆论，以民主、政体和意识形态等方面的差异为借口，向中国发起舆论大战，极力封锁中国正面的声音，使许多国家的民众先入为主地接受大国的“观念要挟”[14]。尤其是中拉当地距离较远，中拉之间语言和文化差异较大，相互之间存在着沟通不畅理解不深的先天不利环境。这些因素为中国未来的经济政治发展平添了许多不必要的麻烦，因此同拉美开展公共外交可以让更多的拉美人了解中国，被中国所吸引，愿意在国际舞台上为中国发声或认同中国的立场，拒绝台独势力和藏独势力在拉美的影响才是中国真正的外交之需。

(二)中国对拉美进行公共外交的可行性

中国作为一个拥有13亿人口的大国，其市场的巨大需求为拉美带来了许多机遇，也提升了中国自身的发展，虽然中拉之间存在着距离远、文化习俗差异巨大以及语言沟通困难的问题，但是中国对拉美进行公共外交工作仍然具有操作的可行性。比如历史上的往来就是很好的基础，美国对拉美关注度的下降和转移，为中国进入拉美提供更好的外部战略条件，而拉美各国相互之间的公共外交活动也为中国公共外交走向拉美提供了良好的制度土壤。

1.历史上已有很好的铺垫

中国与拉美之间的来往记录早在16世纪就已经记录在案，中国与拉美的贸易通过太平洋航道发展起来，由于这条航线主要运送以丝绸为主的中国商品到墨西哥，因此这条航线也被称为海上“丝绸之路”。一些拉美国家在18世纪因种植茶叶的需要也引进了一批传授种茶技术的华工，与此同时带有中国特色的瓷器、梳子、风筝甚至是建筑风格也带到了拉美，中国文化和商业产品一时成为拉美的社会风尚，拉美大陆兴起了早期的“中国热”[15]。

因此从历史的角度来看中国与拉美之间有着历史悠久的友谊。2006年，拉丁美洲第一家孔子学院在墨西哥成立，随后巴西、秘鲁、智利等国都相继成立孔子学院，而目前拉美大约有23个孔子学院这一现象也证明了在当代中国与拉美之间的交流是具有可行性的。

2.美国注意力的转移以及美国对拉美影响力的下降为中国走向拉美提供了良好的外部战略条件

中国与拉美这几年持续交往的原因应该可以从小布什的外交政策方向上找到原因，2001年在911事件之后，美国的反恐政策使得拉美的地位退居次席，为中国进入拉美留下了真空地带[16]。除此以外美国深陷伊拉克和阿富汗战争以及经济危机的泥潭中，也是造成中国在拉美影响力上升的原因[17]。中国在一方面不仅关注发展中国家的经济和政治问题，同时在亚洲、非洲和拉美国家这些“老朋友”和“新伙伴”之间建立全面的关系。另一方面，许多被美国外交政策所疏远或是游离于当代国际体系之外的发展中国家将中国的崛起视为一种机遇，同时这些国家还被“一个强大的中国有利于世界多极化的形成”这种概念所吸引[18]。

美国对拉美的关注和将精力过分放在中东地区，以及一些错误外交政策的引导，使得拉美民众对美国认同度和喜爱程度在近几年明显下降，这为中国提供了难得的外部战略条件[19]。美国在中东收兵后又马不停蹄的将视线聚焦于东南亚，这让本身就不健康的美拉关系更加微妙，这也让美国杀回拉美的声音可信度不高，但这对中国又是一次很好的战略暗示，抓住这次机会强化中拉关系，为世界和平与发展贡献自己的力量[20]。

3.拉美之间已经进行一些公共外交的实践为中国提供了良好的公共外交土壤条件

公共外交这个概念对于许多中国而言稍显陌生，对于美国和拉美而言也许并不陌生，美国早在20世纪80年代就已经对拉美开展公共外交，虽然是个失败的经历但让许多拉美的群众了解到了公共外交的概念[21]。而在拉美国家之间也存在着公共外交的实践，以古巴为例，古巴近几年以文化交流发展援助和医疗援助的方式展开了公共外交的工作，古巴作为世界教育第一的国家凭借丰富的教育经验和财产开启了以教育为主体的公共外交，就古巴教育交流的文化外交形势而言，古巴一直着力打造一个为来自发展中国家学生的教育中心。在1980年的中期，古巴大约有三万留学生，这其中一半的留学属于针对国外留学生的青年岛教育工程(Isle of Youth education project)的一部分。不仅在古巴，2006年委内瑞拉也通过阿亚库乔大元帅基金会向450名玻利维亚学生提供奖学金。

因此拉美国家之间或拉美对外开展的公共外交工作为中国对拉美展开公共外交提供了很好的公共外交土壤条件和经验。

三、结束语

拉丁美洲在地理上有一个很大的特征就是“离上帝太远，离美国太近”[22]。这一地理特征也意味着拉美与美国的关系是“抬头不见低头见”邻居关系，但是美国并没有利用这种地缘政治环境优势与拉美共同发展，而是采取以剥削拉美为自己发展的方式以及一直对拉美以短期利益的考虑高于长远战略计划的战略思维，美国这一系列错误的拉美政策导致了拉美对美国的长期不信任，近几年美国不停地染指中东地区和进入东南亚地区的行为进一步恶化了本身就不大和谐的美拉关系。中国与拉美历史上就有过很好的交往，在美国对拉美关注度下降的同时，中国也理应抓住这次机遇加强与拉美之间的文化交流，为消除拉美范围内的中国“威胁论”和贸易摩擦等不和谐的因素做好准备[23]。拉美和中国同为世界上的发展中国家和地区，在历史上也曾经在同一时期反抗国外侵略者和殖民者，因而中国对拉美推行公共外交相较于西方等国家有更多的共同语言也更为便捷。

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