孙卓华

（山东大学（威海） 法学院，山东威海 264209 ）

乔治·弗雷德里克森行政哲学思想析论

孙卓华

（山东大学（威海） 法学院，山东威海 264209 ）

乔治·弗雷德里克森是美国著名行政学家，他对公共行政领域不断进行反思、批判和重构，其行政思想彰显出对公共行政学和公共行政实践的人文关怀。从行政哲学视角看，其思想体系大体可概括为公平至上的行政价值观、后逻辑实证主义研究的方法观和民主行政的伦理观三部分。其思想具有明显的温和式批判的特点，即不完全打破旧理论建立全新理论，而以对传统公共行政理论的纠正和完善为主，其意图是保证公共行政的公共性本质和社会公平的实现。弗一直关注公共行政中社会公平并不断反思的精神，是值得我们从事与公共行政相关事务的人们借鉴的。

乔治·弗雷德里克森；行政哲学；行政价值；社会公正；行政伦理

行政哲学是从哲学的角度关注公共行政，对公共行政体系给以反思和对公共行政困境进行批判，这种反思或批判蕴含着对公共行政研究和公共行政实践的道义关怀，使之形成的理论可以对公共行政进行指导和解释。所谓行政哲学思想就是具有这种行政哲学某些规定性的思想，是一种把公共行政在理论和实际中给以反思或批判后展现的理论成果。

长期以来，学界把乔治·弗雷德里克森的思想定位民主行政或者伦理行政领域，大概是将研究视角集中于他的理论细节而忽视他构建思想的出发点或者目的。实际上，从弗雷德里克森的思想形成和构成可以发现，他的行政思想彰显对公共行政极浓的人文精神的哲学属性。他在《新公共行政》一书的前言中，引用詹姆斯·C·查尔斯沃斯的话：“要用一种大胆无畏且提纲挈领的研究方式探讨公共行政学，而且……要在广阔的哲学语境下测量公共行政的重要价值。”[1]（P5）以此表明自己的公共行政研究的逻辑基础，他的公共行政思想正是循着这个哲学理路渗透在公共行政领域之中。因此，本文对弗的行政思想从哲学上给予定位，并不是臆想而来的。从行政哲学角度剖析他的行政思想，旨在使人们进一步了解和借鉴他的行政思想，开拓公共行政学的视野和促进公共行政实践的发展。乔治·弗雷德里克森对传统公共行政价值、公共行政研究方法和公共行政伦理等进行了反思与批判，每一个部分公共行政思想都是蕴含着对对社会公平的追求。行政价值观是弗行政哲学思想的核心并贯穿在在其思想体系的其他部分中。这三部分体现着弗对公共行政领域的批判与重构，展现了其行政思想境界。

一、公平至上的行政价值观

在公共行政的体系中，行政价值是体系中的关键部分。公共行政的功能、最终目标和行政行为都是由行政价值确定，公共行政的组织结构也受行政价值制约。不同时期的公共行政理论和实践的区别基本是通过行政价值体现出来。新公共行政的行政价值，在西方公共行政领域具有转折性的研究和实践意义，弗雷德里克森作为新公共行政的主要代表，其提倡的行政价值影响持续至今。在西方主流的价值理论看来，价值与价值观是一回事，都是指主体的价值偏好而言的。相应地，行政价值和行政价值观是指各种行政主体对行政系统的价值取向或偏好。[2]（P12）弗雷德里克森的行政价值也属于主体价值论，认为公共行政的终极价值是社会公平而不是效率和经济。社会公平是他行政思想的出发点和归宿，正如他说，自己的行政研究和行政实践是循着社会公平路径去做的。这个价值指导着他对公共行政学的重构和对公共行政实践的探究。其表现如下：

（一）对传统公共行政价值的批判

众所周知，传统公共行政的“效率”、“价值中立”原则源于多党制的政治前提。政党制度产生后，多党竞争在一定程度上促进了民主政治的发展，同时也导致社会利益集团的分化与对立，不同的利益集团仅仅关注本集团利益，使社会公共利益成为空白领域并受到不同侵害，其后果是社会动荡和效率低下。在多党制条件下，伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政”二分的体制策略，目的是防止多党竞争的状态进入到行政管理中，以减少或避免混乱与动荡。根据这一政治体制设置，政治就被确定为是政策的制定即决策活动的领域，行政是执行领域，行政行为就是执行行为。由此，行政行为的发生是根据技术性的追求而进行的，行政管理体系则是技术性的，相应行政程序以及行政行为的发生，就不需要政治因素介入了。这样，行政效率在很大程度会提高。在大工业时代，效率导向是工业社会大生产文化的具体体现。泰勒倡导的具有高效率的科学管理组织形式在工业领域发挥巨大作用，科学管理受到社会各领域的青睐，韦伯提出了与此相一致的官僚制组织理论，被运用到公共行政之中，公共行政开始了技术化、科学化的道路。公共行政在效率的指导下确实使社会发展很快，但是伴随着社会发展和需求多样化变化，具有高效率的官僚制组织及其相关的行政制度，却无法解决现实中的各种问题与危机。传统公共行政的“效率”价值原则受到质疑。

面对公共行政合法性危机和学科认同危机，弗雷德里克森对传统公共行政反思，并用全新的视角、全新的价值审视和研究公共行政。他认为，现实中过于追求效率而酿成的各种危机，与传统公共行政理论的导向有关。弗批判传统公共行政把“效率”视为核心价值，强调公共行政的功能性、中立性、技术性，注重非人格化的、客观化的理性效率的做法。他指出，政治与行政二分为效率价值提供了充分的政治条件，使效率成为行政价值的核心。与效率一致的官僚制组织理论，指挥统一、层级节制等使组织管理间出现人与人的机械性控制，虽能促进效率却缺乏创造精神和人格的健康发展，实践上是无效率。由于传统公共行政单纯追求效率，就把公共行政学的研究局限在一个非常狭隘的领域内，把焦点集中在组织管理、机关预算和人事管理等大量其他的所谓“中性”的问题上，极少关注与社会、政治密切相关的公共政策制定和分析等问题，导致公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理好各种社会危机的需要。[3]（P205）效率在某种层次上有积极作用，但在公共问题的解决上却是一筹莫展，而由于机械地考虑量化的概念，没有考虑社会公平，导致社会涌现不公平现象。实际上，在公共行政过程中，行政管理者在执行政策时会遇到政策的空白，要去根据实际需要制定政策，公共行政经验对政治与行政的连续性能给以更准确地证明。因此，行政管理者不是中立的，不仅仅是执行政策的工具，还担负着广泛的社会责任，并把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要去完成的事情或者基本原理。

（二） 对公共行政价值的重构

弗雷德里克森在批判传统公共行政价值的同时又对其给以重构。他认为，传统公共行政把效率或经济作为公共行政的出发点或者终极目标，实现少投入换取较大产出固然是公共行政的价值追求和目标之一，但绝不是核心价值，更不是唯一的价值和终极目标。由于传统公共行政理论把效率和经济作为公共行政的价值基础和追求的目标，那么，相应地传统公共行政就会追求一个有效、经济和协调运转的行政系统，把研究的重点放在高层管理机构以及政府重要的职能部门，如城市管理部门、国家预算部门、宏观计划部门、人事及组织结构等方面。结果是，传统公共行政机关在执行立法和提出计划时时常会以牺牲社会公平来强调效率和经济，照顾特殊利益，有悖于公共行政本质。

弗雷德里克森在1968年明诺布鲁克会议上，作为新公共行政学的重要代表人物，发表了《走向新公共行政》一文，把“社会公平”作为行政价值引入公共行政，成为公共行政发展历程中的关键转折点。弗的公平就是建立在伦理学和政治哲学基础上的，认为“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性……，它与自然权力或正义同义”。对于“社会公平”，具体解释是：“社会公平是一个包含着一系列价值偏好、组织设计偏好以及管理风格偏好的短语，强调政府服务的平等、公共管理者决策和项目执行的责任、公共管理的变革、对公民需求回应，公共行政关注的基本问题是公平对待公民。这是社会公平价值发挥作用的前提。因此社会公平就应该包括旨在增强这些少数群体政治权力并改进他们经济福祉的一系列活动”。[1]（前言P5）他提出，公共行政价值不仅有效率、经济，更应该社会公平。这样，公共行政以效率、经济的方式提供高质量的服务，把社会公平作为公共行政追求的目标。

（三）对公共行政价值的发展

弗不仅倡导社会公平，也在发展社会公平，在20世纪80年代，他超越新公共管理公共选择主义的公平观，提出了复合公平理论。该理论认为，公平应该属于政府理论的范畴，既包括单纯的个人公平、分部化的公平、集团的公平、公平的领域，也包括代际公平（后代），公共行政就是致力于实现以上社会公平。弗的这种跨群体、跨领域、跨时代公平的复合公平理论不是一个口号或一个修辞，而是一个包含着定义和概念组成的复杂理论结构，成为政策判断和公共行政的标准。[4]

弗对社会公平的实现进行了理想的设计。他认为，在公共行政实践中，合理使用行政自由裁量权，可以保证社会公平。在20世纪初，当腐败威胁到政府的目的和秩序的时候，改革者支持效率和经济这两个理论支柱。在没有别的价值与公共行政有关时，对付无能和腐败的政府良方是建立一个关心经济和效率的管理型政府。[5]（P93）他指出，把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的，但仅此是不够，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需求。比如，一个方案对一些人是有效率或经济，对另一些人则是非效率的或昂贵的。若考虑政策实施的分配效果，不遵循社会公平的理念，公共行政就不能实现全体公民的合法利益。因此，在政策实施时应该合理运用公共行政的指导价值，更应该合理使用行政自由裁量权，体现公共意志、追求公共利益保证社会公平。

亚里士多德认为法官适用法律不考虑社会公平会导致非正义。弗指出，现代国家的行政管理者同样面临着亚里士多德所说的问题。现代行政管理者肩负着特定命令的责任，这些命令因他们所处岗位的不同而不同，每一个岗位的任务是由法律、城市法典或其他权威性文件界定的。为此，行政管理者不能像机器一样，有效率地、经济地工作，而在执行任务时必须理解其行为命令的精神尤其是公平原则（关心正义），使正义随着环境的变化而变化。换言之，行政管理者在遇到不同的任务或问题不能简单机械地理性地行事，应该以正义的原则作指导进行操作，这样，才能体现公共行政的社会公平性。他提倡公平至上的行政价值，将社会公平看做公共行政的目的，通过理论应用、制度设计和政策执行，实现公共利益，促进人类幸福。

二、民主行政的伦理观

民主行政伦理观是指公共行政遵循以“公共性”为核心的公共行政范式，在公共行政过程中贯彻民主原则，重视政府的回应性和公民的参与，力图在权威和法制、效率和民主之间建立一个平衡点，来克服传统行政过分关注效率和权威的弊端。在社会公平价值的导向下，弗雷德里克森强调政府的社会责任和公务员的公共道德价值，鼓励公民参与到公共事务的治理中来，认为民主行政是实现社会公平的有效形式。其目的在于表达和塑造一种不同的公共行政责任——行政管理者和公民的责任，这是弗的民主行政伦理思想在公共行政实践中表达。

自传统公共行政产生一个半世纪以来，功利主义哲学取代了希腊人的公共观，并在思想和实践中居支配地位。政府的目的被视为私人谋利益。人们以结果或后果作为判定幸福、快乐或者效用标准，而结果又是通过官僚化的、技术的或者科学的方法来测定的。在现实中，公共选择理论把功利主义的逻辑和市场规则引入公共行政，相信科学和技术能够回答、解决公共行政问题。实证主义赞同功利主义的原则，坚持公共机构是以效率和经济为目标的。自由主义反对公共利益和公共利益，认为人类是以自我利益为取向的。保守主义也主张政府是保证个人的人身和财产安全。社群主义也认为在实现权利方面所展示的个人能力，要比实现公共目标方面所展示的集体能力更大。行为主义看来，公共的公意是有利于合法化的利益集团。[5]（P20）

弗对这些理论进行批判，指出这些理论都强调效率、经济、官僚制和技术，虽然它们在公共行政的改善方面起了很大的作用，但是，使得“公共”这一崇高的理念丧失了，在缺乏公共哲学的情况下，常常想当然地以为政府与公共一回事，总是用“政府”替代“公共”。由于没有人对公共行为负责，大多数人的行为后果都是相当自私的。把“公共”和“政府”等同，公共管理者只对政府负责而不对广义的公共领域负责。[5]（P3）他认为“公共”与“行政”是不同的。“公共”一词的古典含义有两个来源，一是来自希腊语“pubes”或者“maturity”，是指一个人具有能从只关心自我发展到超越自我、能够理解他人利益、能够理解自己行为对他人所产生结果的一种能力。第二个来源是希腊语“koinon”，即现在英语中的“common”，意思是“关心”、“共同”，这两个词加在一起就使得“public”一词意味着不仅一个人能与他人共事，也能够为他人着想。[5] （P19）公共的目的是为了实现公共利益和服务于公众。弗雷德里克森引用戴维·马修斯的理论对“政府”和“公共”的比较，指出，“政府只是公共领域的一个机构，政府是公众集体的工具、是公共财产。公众（公共）之间的关系是横向的，政府之间的关系是纵向的。”公共和政府是不能等同的。基于此，他得出，“如果把公共等同于政府，我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。公共的职责和责任意味着它能使公民制定一致同意的社群标准和目标，为了公共利益，大家一起工作，实现设立的目标。公共责任不是集体的责任，而是我们每个人的责任”[5]（P48）公共行政不仅是官员的行政，也是公众的行政，每个公众参与行政实现公共利益是必然的也是必须的。这样，效率和民主才会达到平衡。

弗指出，“在民主社会中，公共行政人员最终要向公民负责，公共行政的精神建立在对所有公民善意的道德基础之上。公共行政除了强调‘公共性’，更要强调‘公民’在公共活动中的角色与重要性。惟有公共行政进入公民角色，成为公民合作的伙伴之后，才能共同完成公共事务的管理活动”。[6]（P65）因此，公共行政包括公民参与的角色与具体行动。而且，行政管理者是代表性的公民，他们理所当然持有公民精神而不是私利倾向，而且具有公民精神的行政管理者要比具有私利倾向的行政管理者的回应性、责任感和公共利益的观念高。如果具有私利倾向的人担任具有政府责任的职位时，事实表明他们的信仰、观点和价值与政府、公众的道德观念不一致。也常常会因为这个原因，政府中会出现腐败和不道德现象。因此，在政府中，具有公民精神的行政管理者会更加关注公共事务。“如果行政管理者是代表性的公民，那么他们的角色就是细微的、并且是中的差异；这样的人会少一些高人一等的优越感和傲慢，而更多一些民主和责任”。[5]（P184）这样就会使议会的代表性原则与政治的民主性原则一致，使社会公平有一个基本前提。

弗认为民主行政是实现社会公平的有效形式。他强调，社会公平和广泛的社会责任是公共行政追求的首要价值目标，公共行政应当以公众意愿、公众利益为导向,发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策,强调政府代表公共利益的职能地位,强调公众参与、政府信息和公共政策的公共性,反对政府自利和代表党派利益。在他看来，以民主行政去实现“社会公平”不是空洞的伦理道德，可以通过行政改革得以实现。民主行政要求公众需要应成为公共行政体系运转的轴心，公众的利益高于政府自身扩张的利益。为此，在现代，公共行政更应该建立在所有公民乐善好施的基础之上，即公民和行政管理者都要有一种对他人广泛而积极的爱和乐善好施的意识。行政管理者有了乐善好施的公民意识，就不会把自己的职业是为获取私利的工具，就可以服务于更多公共利益、能公平地满足公民需要，彰显公共行政的公共性。

三、后实证主义的公共行政方法观

公共行政研究方法影响着公共行政发展，在不同历史时期，因公共行政发展过程的复杂性、需要解决问题的多样性，这就要求公共行政的研究方法与之相适应，否则，公共行政的发展便会陷入困境。后实证主义方法观，就是反对单纯理性和科学实证研究，主张在价值判断基础上对社会和政治进行深入研究，关心公共行政相关问题，体现研究者对现实的认识与批判。

弗雷德里克森一直以哲学的思维关注着公共行政，力求保持公共行政的公共性。在研究方法上，他建立了一套与自己思想体系相配套的研究方法，把价值贯穿于对公共行政的研究之中，即后实证主义的公共行政研究方法。他不仅对传统公共行政学的“价值中立”进行反思、批判给与重构，就是对后来在公共行政领域的理论和实践中占主导地位的新公共管理给予批判。

西方近代科学的发展和传播，对工业产生了巨大影响，吸引人们对自然科学的兴趣，人们确信自然科学研究方法可以在社会领域适用，人文社会知识也可以科学化。逻辑实证主义表现出明显的科学主义特征，认为科学研究是运用经验科学方法，在自然科学和社会科学领域都适用，作为社会科学家应该是运用自然科学的研究方法来处理社会现象，社会科学家只处理应然的东西，不必涉及价值的思辨，提倡价值中立，事实与价值的严格区分。公共行政是社会科学领域，在当时研究情境特点中，理所当然甚至是别无选择只能去使用科学化、技术化的研究方法，保证价值的中立性。公共行政追求效率和经济，需要科学化、技术化的依据和手段。在当时，大工业的科学管理、逻辑实证主义等理性方法恰恰契合了公共行政发展的需要。科学管理主义和实证主义方法就成为公共行政提高效率和经济的工具依赖。

弗雷德里克森指出：传统公共行政理论，无论是韦伯的理性官僚制、西蒙的新官僚制模式、林德布罗姆的制度模式、人际关系学派还是奥斯特罗姆的公共选择理论，尽管各自研究的侧重点不同，但它们之间却有共同的研究取向，即方法论是奠基于实证论基础之上。[7]（P16）这种实证主义研究模式，其共性是重视理性和技术，将公共行政视为获得高效率的工具，忽视公共行政价值和公共行政中人的存在，回避对研究的行政问题做出“好”与“坏”、“应该”与“不应该”的价值判断。弗提出后逻辑实证主义研究的观点，指出，事实上，纯粹的价值中立是不存在，在学术研究中，每个学者都会不可避免地将自己的价值观纳入学术思想中，并对公共行政学研究产生不同效果。诸如，现实中的价值指向已经对行政学研究产生的误导作用，在价值中立的引导下，许多学者高居象牙塔，远离社会现实，接受既定制度阉割的学术批判精神，使研究不能达到影响或参与决策过程中。因而，弗主张，社会科学领域的学者或专家应该以其专业知识与才能去从事价值判断研究，运用批判理论和道德哲学体现对公共行政研究的贡献。如果出现实证研究和实质价值研究相冲突的时候，将价值理论放在优先考虑的地位，保证对价值判断的追求。只有这样，公共行政学者才会深入到社会与政治，关注与行政相关的问题，进行公共行政本质的思考，对现实问题积极地认识和批判。作为一个从事公共行政学者，不仅仅是纯粹的学术研究工作者，更应该是一个改革社会、促进社会发展与进步的倡导者 。[1]（前言P7）

余论

弗对公共行政领域不断进行反思、批判和重构，不是全盘否定后重新建立理论，而是对传统公共行政主要是指出其不足，然后提出补充的理论方案，并根据行政生态发展的情境，在原来的行政价值、研究方法基础上补上公共行政最需要的价值，以使公共行政理论与实践领域相对完善，保证公共行政公共性能长久地被实现。

弗雷德里克森的思想特点来自他坚持公共行政出于其极其浓厚的公共情怀和实现社会公平的现实需要，他对公共行政的出发点和归宿是公共行政保证社会公平和人类幸福。因而，其具有理想化或浪漫主义色彩，并一直被后人延续使用，推动着公共行政的研究范围不断扩大，使公共行政的公共性不断呈现给后人，公共行政中的社会公平长期被关注或实现。同样，由于弗行政哲学思想的温和性，他仅仅批判公共行政的不合理性，而不去完全否定原来的理论价值或者行政执行方案，没有全新的理论产生，因而其思想也就不能在某时期居于统治地位，只是根据社会、政治环境的变迁而时隐时现，忽强忽弱。他作为学者，一直以行政人关心公共行政的公共性问题，而不是去打碎原来理论建立新的理论或者突发式行政改革。这也是他思想的局限性。弗注重价值规范的研究，太过于理想化而没有提出充分实际的解决方案，存在着理想与现实的困境。

弗对公共行政学和公共行政实践的关注，其目的是提倡不仅要公共行政学者，而且要公共行政领域的所有人们，都要去张扬公共行政的公共性本质，实现社会公平和人类幸福。他对传统公共行政的批判、反思和重构，都是以社会公平和公共行政的公共利益为核心。所以尽管他传统公共行政的缺陷没有提出可行性方案，但是指出了问题所在，促使人们不断思考公共行政的定位和未来发展方向。尤其是，他主张公共行政应该是有效和公平的管理与服务，为公共行政学者思考政治科学和管理学提供了知识路径，开拓公共行政学术研究前景，推动公共行政学的发展。他这种一直关注公共行政领域并不断思考的精神，是值得我们从事与公共行政相关事务的人们学习的。我们也应该向他提倡的那样，作为公共行政学者应该深入到社会与政治，关注与行政相关的问题，进行公共行政本质的思考，对现实问题积极地反思和批判，以尽可能凸显作为一个从事公共行政学者，不仅仅是纯粹的学术研究工作者，更应该是一个改革社会、促进社会发展与进步的倡导者。

[1] [美]H·乔治·弗雷德里克森.新公共行政学[M].北京: 中国人民大学出版社,2011.

[2] 陈世香.行政价值研究[M].北京: 人民日报出版社,2006.

[3] 张铭,陆道平.西方行政管理思想史[M].天津: 南开大学出版社,2007.

[4] 谢治菊.公共性、社会公平和公民精神[J].理论月刊,2011,(9).

[5] 张成福.公共行政的精神[M].北京: 中国人民大学出版社,2003.

[6] 转自,宋敏.新公共行政学研究[D].山东大学,2010.

[7] H·George·Frederiekson.New Public Administration[M].The University of Alabama Press.

责任编辑:侯德彤

On George Frederickson' Administrative Philosophy Theory

SUN Zhuo-hua

( Shandong University, Weihai 264209, China )

George Fredrickson,a famous American administration,has profoundly rethought,criticized and reconstructed theories in the public adm inistrative field.His adm inistrative ideas reflect the studies on public adm inistration and public administrative practice of humanistic care and the characteristics of administrative philosophy.His system of thoughts is divided into fair supreme administrative values,and view of logical positivism research method and the democratic administrative ethics from the perspective of administrative philosophy.And then his thoughts are summarized in a mild manner,showing that he did not aim to establish a new theory by breaking through the old theory.Instead,he tried to correct and improve the traditional public administration theory,aim ing to retain the public nature of public adm inistration and to realize social justice.He always paid attention to social justice in the public administration and made reflections,setting a good example for us to follow.

George Frederickson; administrative philosophy; administrative value; social justice; administrative ethics

D 523.3

A

1005-7110（2013）03-0030-05

2013-03-29

孙卓华（1971- ），女，山东滕州人，山东大学（威海）法学院教师，山东大学政治学与公共管理学院博士生。研究方向：政治文化与行政文化。