吴青芳

（华东理工大学商学院）

当今社会，青年问题社会化和社会问题青年化趋势日益明显，青少年事务是影响社会稳定的重要因素，越来越多的国家和地区把青少年事务摆到了重要的议事日程。青少年事务涵盖了青少年在生存、健康、教育、就业、婚恋、住房、娱乐、社会参与等方面的需求问题。这一系列问题的研究与解决有赖于高效的青少年事务服务体制。因此，建立科学合理的青少年服务的组织结构与工作分配机制，在全社会整合青少年工作部门和机构的力量，划分职能范畴，实施科学管理和评估，才能完善青少年事务服务体制，服务好青少年，实现青少年的健康成长，并保证青少年事务服务对社会发展的促进作用。

一、国内青少年服务体制的现状及存在问题

服务体制理念落后。我国的青少年事务服务以及应对青少年问题的策略，虽然在局部或一定时期内是有效的，但整体思路始终没有超出“青少年工作”的范畴。分析我国现有的青少年事务管理模式，党和政府对青少年的重视关怀更多地通过建立青少年组织、加强青少年工作的方式得以体现，这种以青少年工作代替青少年事务服务的模式从新中国成立初期一直延续至今。当前，除了少数开始将青少年事务管理纳入政府管理框架的试点单位外，整体上仍然处于“贴着青少年事务管理标签的青少年工作”阶段。[1]现代意义上的青少年事务服务理念尚未形成社会共识，管理体制尚处于探索阶段。

多头管理的服务体制难以发挥整体协同的优势。青少年事务作为社会公共事务管理的重要组成部分，理所当然地属于政府职能。但是，由于我国始终没有专门管理青少年事务的政府机构，与青少年发展相关的公共事务事实上被分解到许多政府部门，大致分散在20多个机构中。这些平行的、大多数也是平级的政府机构，虽然各自的职能中均涉及大量的青少年事务，但没有一个部门是青少年事务管理的专门机构或牵头机构。这些职能部门在实际工作过程中涉及了大量的青少年事务，制定的各类政策中也往往包含了青少年对象，但由于缺乏一个统一协调沟通的专门性政府机构，这些政策在落实的过程中难免会出现交叉重复的现象，有时又会产生管理上的盲点，其决策缺乏应有的权威性和稳定性，对整个青少年事务服务的发展产生一定的影响。另外，就当前运行青少年事务服务的非政府组织来说，也存在力量分散、功能模糊等问题。

服务体制责任泛化。作为对青少年事务管理主体缺位的一种补偿机制，各级党委对青少年事务关注程度相对较高。新中国诞生前夕，中共中央就决定建立新民主主义青年团，委托团组织建立并领导少先队；党的领导人经常发表关于青少年工作的重要讲话；20世纪90年代保护未成年人立法工作启动，这些都表明党对青少年工作的领导始终是坚强有力的；在组织青少年、教育青少年、引导青少年、服务青少年方面，都作出了很大贡献。但由于体制原因，党领导的青少年组织的工作与政府青少年事务管理职能之间，始终没有建立有效连接。虽然国务院妇女儿童工作委员会给33个相关政府机构和群众团体规定了各自的职责，但由于缺少可操作的具体要求，实际工作中必然导致责任泛化。社会管理的大量实践证明，当某一事项若干部门都有责任时，最终结果常常是谁也不负具体责任。青少年事务管理作为社会系统工程，必须解决事权统一、责任具体化的问题。

政策法规不配套。20世纪90年代以前，我国青少年立法一度处于空白状态。大量涉及青少年事务的问题都通过政策调节来解决。1991年，未成年人保护法颁发，第一部未成年人保护法规的出台，标志着以政策代替法律到依法管理青少年事务的巨大进步。随着九年制义务教育法、高等教育法、教师法、新婚姻法、劳动法、劳动合同法、预防未成年人犯罪法等一系列与青少年权益密切相关的法律法规陆续颁布，我国青少年事务管理已经进入有法可依的阶段。但是，我国迄今没有制定青年法。已有的法律法规本身不完善，许多法律责任主体概念不周延，未成年人保护法给予特殊优先保护的各项权益难以适用到18～25岁尚未全面参与社会生活的青年群体，而且政策法规不配套的问题仍然存在，政策与法规时有抵触，由于立法机构和政策制定机构常常有不同的参照坐标，政策和法律有时也会撞车。

总之，目前的青少年事务服务体制有时脱离实际，有时主观随意，不能满足生产、社会条件日益复杂化的要求。完善青少年事务服务机制是更好地协调各方关系，整合青少年事务服务资源，并提高我国青少年事务服务质量的必然要求。

二、国际青少年事务服务发展现状

国际上一些发达国家和地区（广义上也包括我国的香港、澳门）都有较为完善的青少年事务服务体系，它们在相关制度、机构设置、立法服务内容上对提高我国青少年事务服务质量有很强的借鉴意义。

（一）香港青少年事务

在组织机构上，香港青少年事务管理的主体包括政府部门、非政府组织和民间社会团体。其中，政府部门主要包括社会福利总署、康乐文化署、民政事务局、劳动处等政府决策部门；非政府组织和民间社会团体比较多，有200多个，这些机构通过相互配合协调来共同管理青少年事务。除了这些机构之外，还成立了由上述3种组织中的部分成员组成的香港青年事务委员会，总体协调青年政策制定和青年权益的维护。

在立法上，香港青少年事务管理具有明显的法制化、社会化、人性化特征，即政策上法制化，从法律制度方面明确了青年的权利和义务以及社会应该对青年履行的义务；运行上社会化，从具体实施青年事务管理和服务上来看，香港主要从青年的需求出发，从青年存在的问题出发，由社会各种团体提供各种服务，施行各种管教，政府和非政府组织只是起到引导、监督的作用；宗旨和目标上人性化，香港青年事务管理紧紧围绕人的生存和发展，创新内容和手段，不搞高大全、假大空的说教和形式主义的东西，一切从实际出发，从青年人的需要出发，非常务实有效。[2]

在内容上，协助青年人培养正确的价值观；筹办训练计划，培养青年人的领导才能和应付实际生活的技能；帮助青年人投身义务工作，参加与其他国家的交流计划。

（二）澳门青少年事务

在组织机构上，原葡澳政府在1988年成立青少年事务委员会，关注并开展对青少年群体的工作；1993年，教育司改组为教育暨青少年司，使青少年事务有组织、有系统地开展。

在立法上，从1992年起，澳门政府每年的施政报告中都有关于青年事务方面的内容，对青年事务发展方面作出定位。如1992年至1994年的青年政策以发展和培育青少年为重点，1995年以后重点转向发展、培育和预防并重的政策，重视对青少年偏差行为的矫正工作。

在内容上，澳门当局先后颁布实施《家庭政策纲要法》、《倾向免费教育普及之规定》、《发出行政准照的制度》、《未成年人司法管辖范围内之教育制度及社会保护制度》等法令，在家庭、教育、社会和司法中确定了对边缘青少年实施教育干预的原则、方法途径和注意事项等内容。[3]

（三）韩国青少年事务

在组织机构上，韩国青少年事务由政府文化观光部的青少年局管理，下设青少年支援课、青少年政策课、青少年修炼课，每个课（相当于处）12名工作人员。虽然青少年局在政府中的位置几经变化，1988年以前直属国务总理室负责，1990年、1993年又分别与体育部、文化部合并，之后归属文化观光部，但基本职权与功能相对稳定。同时，社会上有120多个大中型法人团体从事青少年工作，青少年局对这些团体给予支持和指导。政府管理与社团运作相结合是韩国青少年工作的一个特点。

在立法上，为了抓好青少年工作，韩国政府于1990年颁布了《青少年宪章》，强调家庭、学校、社会在培养青少年成长方面的不同责任，为青少年工作政策的制定与实施提供了基本依据。同时，还专门颁布了《青少年基本法》、《青少年保护法》等法律。根据法律，韩国青少年的年龄界定为9～24岁。在这些法律和政策的引导下，韩国制定了包括青少年培训政策、福利政策、保护政策和交流政策等全面系统的青少年政策体系。[4]

在内容上，青少年局的主要职能是宏观指导、资金资助，很少直接组织大型活动。具体的青少年活动项目由各团体根据自身特点灵活创新。宏观指导与自主创新相结合，推动全社会形成有利于青少年成长的良好环境是韩国青少年工作的又一特点。政府重视青少年营地建设，把其作为课堂教育有效补充和素质教育重要内容的青少年校外教育的重要阵地。

（四）日本青少年事务

在组织机构上，内阁是国家行政权力的最高行使机关，它由总理府及12个省组成，在府或省又下设厅和委员会作为其外部机构。内阁的核心职能是协调实施青少年事务的各行政机构，以确保这些职能机构在进行行政管理时的一致性。

在立法上，针对青少年中出现的新情况、新问题，日本政府不断调整自己的青少年政策。近年来，日本的青少年政策有综合性政策，有与家庭、与学校教育、与就业单位、与整顿社会环境有关的实施政策等。

在内容上，从青少年的生理与心理健康双向出发，日本政府关注青少年的全面高质量发展，使他们成为能担负起21世纪重任的国际性人才是日本社会的一个重要课题；将青少年成长过程中所处的家庭环境与社会环境作为改善对象，以保证青少年的健康成长。与之相应，日本政府也积极地进行青少年行政管理，其范围涉及青少年指导、发展、保护、纠正以及与青少年事务相关的14个行政机构的管理。[5]

（五）美国青少年事务

在组织机构上，美国联邦政府有教育与劳工委员会管理青少年事务。各级政府都高度重视青少年工作，在联邦政府各个行政部门的工作职能中，大部分都涉及到与之有关的青少年事务，不同部门通过制定有关政策来发挥联邦政府在青少年工作方面的主导作用。另外，重视非政府组织对青少年服务的有效补充，例如基督教青年会、童子军等社会团体。

在立法上，早在1889年，美国芝加哥就建立了世界上第一个少年法院，同年，美国伊利诺伊州又颁布了世界上最早的一部青少年保护法规《少年法庭法》。随后，美国各州和世界上许多国家都竞相仿效，陆续制定了保护青少年权益的各种法律。针对青少年中出现的新情况、新问题，美国不断调整自己的青少年政策，不断完善和丰富其法律法规政策，甚至有的法律对青少年的着装还有要求。

在内容上，在政府主导下，青年与社区发展局鼓励和吸纳政府相关部门及社会机构、基金等参与青少年工作，并积极整合各方面社会资源，寻求与一些社会机构建立强有力的合作伙伴关系，共同投身于青少年事务，从而最大限度地发挥自身优势，更好地服务青年和凝聚青年。例如：纽约青少年事务呈现以政府为主导，各类社会机构广泛参与的青少年工作体系；以社区为核心，构建覆盖全市的青少年服务网络；以各类青年社团组织为载体，形成高效的工作支撑体系；以项目化运作为主要方式，形成了与市场经济相对应的青少年工作运作模式。[6]

（六）挪威青少年事务

在组织机构上，挪威青少年事务国务部长委员会作为专门的综合性协调机构，确保具体职能部门行政管理时的一致性。儿童与平等事务部，儿童事务监察官办公室，儿童、青年和家庭事务总局是具体协调实施青少年事务的各行政机构，负责议会和中央政府的决策在地区的贯彻，保证郡、市的计划将青少年的利益考虑在内。同时，郡长要向中央政府报告郡、市青少年工作的开展情况。

在立法上，儿童与平等事务部负责制定并解释儿童政策、法规；研究法令法规，向支持青少年服务的地方政府计划拨款，向地方提供信息和指导意见等；通过立法保障青少年权益，并保证将最主要的国家服务目标贯彻到地方的实践中去。

在内容上，为生活在挪威需要帮助和支持的儿童、青年和家庭提供高质量的服务；从青少年的生理与心理健康双向出发，关注青少年的全面高质量发展；帮助青年就业，争取对青年就业有利的政策，为青年提供信息方面的咨询与服务，就业培训和创业支持；提供具体的针对边缘、困难青年就业培训。维护青少年权益工作主要分为两个方面：一是保护青少年不受别人的侵害，增进他们的福利；二是对未成年人犯罪作有别于成年人犯罪的处理，给他们改过自新的机会。政府机构还积极鼓励从事这方面工作的非政府组织。

三、国际青少年事务服务的启示

第一，增强青少年服务社会发展意识，推进青少年服务发展全面化。在长期的青年工作中，我们习惯将青年看成是革命的接班人，是教育的对象。把青少年工作的重点放在对青少年进行思想政治教育，强调其政治属性，而忽视服务青年。近年来，青少年工作虽然有很大的进步，但总体思路仍未发生根本变化。与此同时，我国的青少年社会服务基本上处于社会救助为主、教养取向发展和狭义社会保护为辅的阶段。调整青少年事务服务的总体思路，以所有青少年的全面发展为中心，构建发展取向的青少年事务服务政策体系，是我国社会保障体系建设的重要组成部分，更是事务服务的迫切需要。随着社会建设特别是社会管理的创新，青少年事务作为政府工作的重要内容的趋势必将日渐突出。因此，坚持以青少年为本，特别是以青少年发展为根本理念，整体上构建我国青少年事务服务内涵十分必要。

第二，完善青少年事务服务组织结构体系，促进青少年事务决策法制化。我国的国家行政体系中没有青少年部门，这既不符合世界各国惯例，也不符合实际工作需要。世界上大多数国家在政府中都设有专管青年事务的部门，由政府组织开展青少年事务的研究和部署，已成为各国的惯例。英国政府中没有主管青年的部门，主要由警察和青年协会来管理青年事务，有学者分析，这是造成英国青年骚乱的主要原因之一。青少年事务和所有的社会事务一样，属于政府社会管理的范畴。从根本职能上看，政府具有制定政策、调动资金、整合资源、管理社会组织等相应的权力与能力，这也是一个国家有效地管理青少年事务的基础和保证。在政府内设立类似具有青少年事务协调委员会、青少年议事会职能的机构，主管青少年政策、规划、指导、训练、交流与合作、专题研究等事务。应着手研究和建立具有我国特色、切实有效的青少年事务服务体系和政策体系，尽快出台青年法，做到青少年事务服务有法可依。要搭建以青少年福利法和国家青少年发展纲要为主体的根本性的法律与政策相配套、原则性规定与执行程序规定相结合、全国性法律与地方性法规相统一的青少年法律政策体系。在青少年就业、教育、住房等问题上提供可靠的法律保障和切实的制度安排。

第三，推动青少年事务服务社会化，优化青少年服务内容全程化。目前，我国正处于社会转型的关键时期，社会管理创新为我国的青少年工作提出了新的思路。青少年事务服务必须适应这种社会转型的变化，完成由计划经济体制的工作模式向市场经济的工作模式转变；形成政府主导、社会参与的青少年事务服务机制。从封闭走向开放，通过与外界的交流，不失时机地向我国尚未发育成熟的青少年服务领域拓展，使青少年事务服务适应未来小康社会架构的选择，同时优化青少年服务内容，服务内容覆盖不同群体，不同阶段的青少年发展。

第四，改善青少年服务体制环境因素，营造青少年服务氛围全员化。青少年事务服务是社会事务，需要充分调动各种行政的、社会的资源，所以，要调动社会各级资源，构建一套包括法律体系、政策体系、资源调动体系、运行体系、评估体系等内容的完整的青少年事务服务体系。必须要着力改善青少年事务服务环境。在这一工作体系中，特别需要强调政府的主导作用，将青少年事务纳入到政府行政职能内，同时要充分调动社会各方面的力量，建立起一个切实可行的运行机制，让社会方方面面都能够参与到青年的管理和服务中来，从政府、社会、家庭等多个角度营造青少年健康成长的空间，改善青少年服务体制环境，形成卓有成效的青少年事务服务机制，使社会各界人士全员化地有效参与到青少年服务机制中来。

第五，创新青少年事务服务方式，有效开展人性化工作。在社会转型过程中，确立以人为本的工作理念，适应新形势的要求，创新青少年事务服务方式，从青少年的特点和需求出发，把青年人的利益放在第一位，关心青年的成长需求。青少年事务服务方法应根据接受教育的对象不同，要有针对性、实用性。否则，不仅起不到青少年事务服务应有的效果，还有可能使受服务者产生逆反心理。服务过程中，一定要创新工作方式，提高青少年事务服务效果，更好地为社会发展服务。

青少年事务服务的好坏关乎国家的未来，这是社会共识。但青少年事务服务也关乎社会的稳定。近期，各国社会骚乱中凸显的各种问题，给我国的青少年事务服务工作带来了新的挑战。社会管理创新为我国的青少年工作提出了新的思路，青少年福利政策需要认真研究制定，青少年事务服务体制需要完善，青少年事务服务管理水平需要提升。

[1]黎陆昕.国际化与本土化：关于“青少年事务与政策”的研讨[J].中国青年研究，2003，45-46.

[2]陈爱生.香港青少年事务管理的现状及其启示[J].中国青年研究，2005，56-58.

[3]吴军民.澳门边缘青少年教育干预初探[J].青少年犯罪问题，2002（4）：26-29.

[4]高峰.韩国教育与青少年工作面面观[J].青少年研究（山东省团校学报），2000（4）：45-47.

[5]翰澜.日本青少年现状及青少年行政管理[J]思想理论教育1996（1）：51-53.

[6]邱成平、杜李琴.美国儿童青少年社区心理健康服务体系的现状与思考[J].2008，3（22）：220-223.