刘合波

(曲阜师范大学历史文化学院，山东曲阜 273165)

在阿以争端中充当第三方调停者的角色，是自杜鲁门政府以来美国在中东推行平衡外交的政策取向，其目的即为在支持以色列的同时，获取阿拉伯国家的好感，从而削弱苏联在中东的势力和政治影响。因此，从这个角度来说，美国成为了推动中东和平进程的和平掮客。约翰逊入主白宫后，也基本继承了美国在战后所采取的中东政策理念。1967年六日战争①1967年6月5日阿以间爆发的这场持续6天的战争, 常被称为“第三次中东战争”(The Third Middle East war)、“六月战争”(June War)、“六日战争”(Six-Day War)或“六天战争”(Six-day war), 本文统一称为“六日战争”. 参见:Six-Day War[EB/OL]. [2012-11-1]. http://global.britannica.com/EBchecked/topic/850855/Six-Day-War.后，约翰逊提出了解决阿以冲突的五原则，表明约翰逊政府试图在解决阿以问题的过程中继续延续战后历届政府所担当的和平掮客角色。经过与苏联合作的初步尝试后，约翰逊政府进一步将其平衡政策推向联合国。安理会242号决议通过后，美国所采取的拉拢约旦、与埃及②1958年2月1日, 埃及、叙利亚和也门三国联合成为阿拉伯联合共和国(United Arab Repulblic, 缩写为UAR),即阿联, 此后埃及在国际社会中也常被称为阿联. 1961年9月28日, 叙利亚宣布退出共和国, 埃及和也门共和国也陆续退出, 这标志着阿联的终结. 但埃及一直使用“阿联”作为国名, 直到 1972年改称埃及. 本文对此不再加以区分, 一律称之为埃及.建立联系、约束以色列等举措，也反映了约翰逊政府实施平衡政策的意图。但约翰逊政府的这一政策受到深陷越南战争、苏联对阿拉伯国家的支持等因素制约，这些因素使该政策难以为继。1968年年底美以鬼怪式飞机出售协议的签订，标志着约翰逊政府的平衡政策的失败。

目前学界主要集中于约翰逊政府在六日战争前及战争期间对中东政策的研究，而对约翰逊政府在六日战争后的政策取向鲜有关注。事实上，约翰逊政府的这一政策尽管最后以失败告终，但其政策理念却被尼克松政府初期的国务卿罗杰斯所继承，并在这一时期主导了美国的中东政策，这对于美国外交政策的延续与演变起到了承上启下的作用。本文将根据美国国务院公布的相关档案文献，对这一时段的美国中东政策进行阐述。

一、联合国第242号决议的出台

早在六日战争结束后不久，阿尔及利亚从阿拉伯国家的立场出发，向联合国紧急会议提出了旨在谴责以色列、美国和英国及要求以色列无条件撤出所占领土的决议草案。随后，由印度、巴基斯坦等 16个国家联合发起的《南斯拉夫决议草案》被提交给联合国紧急会议，要求以色列从所占领土中撤退。6月30日，拉丁美洲的巴西、智利、阿根廷等14国发起了《拉美国家草案》，其中也要求以色列从所占领土中撤出，并要求中东各国和睦相处，结束战争状态等，这份草案得到美国的支持。但这些草案相继分别因反对票占多数、未达到紧急会议所要求的2/3多数及以色列的反对等原因而被否决[1]。

拉美国家的方案被否决后，美方的态度逐渐发生了变化。到9月，美国不再坚持认为以色列应从六日战争期间所占的领土中撤出[2]。10月末，联合国再次就阿以解决方案问题进行辩论，美国开始支持“以色列从所占领土中撤出”的模糊性表述[3]。事实上，在此之前英美就已经对以色列的撤退问题进行了磋商。10月6日，美国驻联合国常驻代表阿瑟·哥德保（Arthur J Goldberg）与英国驻联合国常驻代表洛德·卡拉登(Lord Caradon)就中东问题中关于以色列的撤退问题初步达成一致意见，此即哥德保 – 卡拉登会谈（Goldberg-Caradon talks），但在美国对以色列撤退方面的措辞问题上，卡拉登做了保留：他认为以色列“从埃及、叙利亚和约旦被占领土中撤退”的措辞，并不意味着其中包括耶路撒冷和加沙地带，因此他倾向于以色列“从所有被占领土中撤退”的表述。但美国认为：尽管卡拉登对此持有保留意见，但英国会从总体上同意美国的草案。从后来英国所制定的决议草案来看，英国实际上在这一问题上采纳了美国的措辞方式。

与此同时，美国也与苏联协调立场，希望能将美苏在7月份达成的决议草案作为安理会讨论的基础。除此之外，美国也试图将以色列和阿拉伯国家考虑在内，以研究阿以双方对决议草案的接受性[4]878-879。但阿拉伯国家对美国并不信任，即使是阿拉伯国家中像沙特阿拉伯和约旦等亲美的温和派，也对美国的行为深为失望，因为在他们看来，美国一直是在采取支持以色列的立场，而没有像在 1956年第二次中东战争时那样迫使以色列撤退。此外，美国等国所提出的方案大都认为阿拉伯国家应承认以色列的存在，但实际上这是 1967年六日战争之前阿拉伯国家对以色列的政策取向，而在此之后的阿以争端则不再围绕以色列的存在问题，而是以色列的边界问题[5]。正如埃及外交部长里亚德（Riad）所认为的那样，边界问题是阿以争端的关键问题，阿拉伯国家所争论的并不是以色列的存在问题，而是以色列的边界问题，那种认为阿拉伯国家所讨论的是摧毁以色列的认识是错误的[4]887-889。因此，尽管各国都提出了自己的方案，但在最根本的问题上，即在以色列的领土问题上，各国并没有提出一个可行的方案。而美国在以色列的反对下采取的模糊手法，尽管是为了使阿以双方都能接受，却更进一步增加了双方的分歧点。伴随以色列对美国立场的反对，以及苏联希望对美苏7月方案进行重新注解，美国认为美苏7月草案过多地倾向于以色列军队的撤退，这有利于阿拉伯而不利于以色列，因此美国重新提出了自己的方案[4]900。

11月7日，美国向安理会提出了以约翰逊五原则为基础的决议草案，包括从被占领土中撤退、结束敌对状态、相互承认和尊重彼此的主权存在、领土完整、政治独立、禁止使用武力或以武力相威胁及自由通航等方面的的内容，并要求联合国秘书长委派一名特别代表，协助各方制定一份与该决议一致的解决方案。尽管这份草案得到英国、加拿大等国的支持，但却并没有被安理会所采纳[6]11。同日，印度也向安理会提交了一份决议草案，得到苏联、法国等国及阿拉伯国家的支持，但与美国方案一样，印度方案也没有为安理会所接受[4]1008。11日，鉴于美国和印度的方案均未被安理会所采纳，英方将一份未曾与以色列交换意见、也未向阿拉伯国家透露的决议草案交予美国进行商讨，事实上这份草案即为22日的安理会242号决议，只是两者之间仅在措辞上有些微不同[4]1018。20日，出于英国方案与约翰逊于6月19日提出的五原则的一致及自己方案的被拒，美国转而支持英国提出的决议草案。

22日，安理会一致通过了英国的决议草案，是为联合国安理会第242号决议。其主要内容为：1、强调通过战争获得领土的不可接受性；致力于该地区公正与持久的和平，以使该地区各国能安然生存。2、以色列军队要从六日战争中所占领土中撤退；结束中东的敌对状态，尊重并承认中东各国的主权、领土完整与政治独立；在安全及所承认的边界内享有免受武力威胁的权利。3、确保国际航道的自由通航；公正解决难民问题；通过建立非军事区等措施，保证领土的不可侵犯及该地区每一个国家的政治独立。4、联合国秘书长应委派一名特别代表与相关各国保持联系，以保证本决议的实施[6]17-18。

联合国第242号决议的内容，除了明确规定以色列要从所占领土中撤离外，其他内容与美国方案基本一致。这表明安理会最后通过的、以英国草案为蓝本的决议，与美国的意图是一致的，即在使阿拉伯国家承认以色列的同时，又要使以色列从被占领土中撤军，这也体现了约翰逊提出的实现中东和平的基本原则。正如美国驻联合国常驻代表哥德保（Goldberg）在安理会上所言，美国支持英国方案，是因为英国方案与美国总统约翰逊在6月19日所阐发的和平原则完全一致[6]15。因此，尽管美国意识到242号决议在措辞上的模糊性，但该决议无论对阿以双方，还是对其他各方来说，“是一个整体平衡的决议，任何的增删都将有损于其平衡”[7]。因此美国支持该决议的目的，就在于希望阿以双方都能接受，以实现中东和平。对于安理会242号决议，巴勒斯坦解放组织和叙利亚表示反对；埃及和约旦则接受了决议；以色列则直到1968年5月1日才最终接受[8]9。

阿拉伯内部的分歧、阿以之间对决议内容理解上的差异，为日后雅林使命①1967年11月26日, 瑞典驻苏联大使雅林接受了联合国秘书长吴丹的任命，开始作为联合国秘书长的特别代表走马上任. 从1967年12月到1969年4月初, 雅林与埃及、约旦、黎巴嫩等阿拉伯国家和以色列进行了广泛接触, 试图从中找到解决问题的途径, 但阿以之间的严重分歧始终没有解决, 雅林的使命最终也以失败告终. 参见:United Nations, Security Council. Document S/10070 [R]. 1971: 2, 12.陷于困境埋下了伏笔。该决议更为深远的影响则在于：这份蕴含阿以分歧因子的决议在很大程度上仅是权宜之计，因为在阿以存在重大分歧的情况下，决议根本无法有效实施；而在推动阿以和平的进程中，美国一直将这份饱受争议的决议作为解决阿以冲突的基础，这也注定了日后美国提出的一系列方案的失败结局。在安理会通过第242号决议之后，约翰逊政府进一步采取措施，试图继续维持该政府所标榜的对等平衡外交。1967年12月29日，美国国家安全特别助理罗斯托（Rostow）在向约翰逊提交的备忘录中，阐明了美国在中东应当采取的政策。该备忘录认为：美国正在快速失去中东，美苏在中东的对抗，不仅是在于苏联对阿拉伯国家的武装，还在于苏联直接卷入该地区；但美国若要为平衡阿拉伯国家从苏联获得武器而直接向以色列输送武器将是不明智的，美国应在不断重申以色列安全对美国的重要性的同时，促使以色列在解决阿以冲突中让步、鼓励以色列与阿拉伯国家谈判而不是通过战争来解决问题。此外，要争取阿拉伯国家中的温和派，并避免给以色列以明显的军事支持。因此，美国要保证对阿，以双方的对等平衡政策，就需要限制向以色列输送武器、与埃及建立联系、通过对约旦的援助与支持而重获约旦的好感。而美国之所以要采取如此举措，是要遏制苏联势力在中东的扩张[9]52-54。在约翰逊政府最后一年多的时间里，美国在中东主要围绕着与埃及外交关系的恢复、对约旦的援助、耶路撒冷问题及对以色列的军事援助等问题进行外交决策，以此推进约翰逊政府的平衡外交政策。

二、美国对阿拉伯国家的态度

约旦一直是亲美的中东国家之一，但由于约翰逊政府对以色列的支持，尤其是阿拉伯国家在六日战争中遭到的重创，使美约关系走向冷淡。而在阿拉伯世界中具有举足轻重作用的埃及，尽管纳赛尔亲苏并由于六日战争而与美国断交，但纳赛尔并没有因此而放弃与美国的联系；约翰逊政府也并没有放弃对纳赛尔的争取。因此，美国试图通过对这两个阿拉伯国家的争取构筑对中东的平衡政策。

（一）美国对约旦的争取

1967年底，美国驻约旦大使西姆斯（Symmes）接连就约旦可能出现的情况发出警告：以色列对约旦空袭所带来的国内压力、美国对约旦的武器禁运、此前美国对约旦武器要求的不置可否，可能会使约旦国王侯赛因对美国的帮助产生怀疑而转向苏联，这将使美国面临失去约旦的危险。因此，美国应担负起重新武装约旦的责任[9]1-2,19。在国务院近东与南亚事务司负责黎巴嫩、约旦、叙利亚和伊拉克事务的首席专家（Country Director for Lebanon, Jordan, Syria Arab Republic, and Iraq）霍顿（Houghton）认为：尽管向约旦输送武器会遭到以色列和美国国会的反对，但约旦在实现中东和平方面意义重大，这对于美国在中东的利益以及美国在整个中东的地位是很重要的；同时约旦要求的武器数量较小，不足以打破中东地区的军事平衡，因此美国应考虑约旦的武器要求[9]9-12。12月11日，副国务卿（Acting Secretary of State）卡岑巴赫（Katzenbach）在向约翰逊提交的备忘录中称：侯赛因支持西方通过政治途径解决争端、与西方为盟及抵制苏联的武器供应的立场，威胁到他在阿拉伯世界中的地位，因此侯赛因迫切要求美国供应武器的目的，一方面是为了证明美国对他的支持，另一方面则是为了补充其军队在六日战争中遭受的损失；如果这种武器供应不至于对以色列的安全造成威胁，那么这是符合美国和以色列的利益的[9]29-30。总统特别助理罗斯托（Rostow）认为：如果美国同意向约旦供应武器，这将使美国面临如何处理以色列的武器要求问题[9]37。但随着苏联在也门及约旦的出现，以色列担心自己会被苏联的存在所包围，而从事实上接受了美国对约旦的军援[9]45。1968年1月，以色列总理艾希科尔访美期间曾表示：以色列希望中东地区的所有国家都能与美国而不是与苏联保持密切的关系；如果美国出于避免约旦从苏联或埃及获得武器方面的考虑而不得不进行援助，以色列希望美国向约旦提供尽可能少的武器[9]96。这为美国向约旦输送武器消除了来自以色列方面的阻力。

1968年2月，约旦军总参谋长卡玛什（Kammash）出访美国，与美国协商武器供应问题。美国国防部长麦卡纳马拉（McNamara）提出了美国向约旦提供武器装备的一揽子计划，但其中显然没有卡玛什所期望的、包括坦克等武器在内的军备，这使卡玛什感到失望。在卡玛什尚在美国期间，约翰逊向侯赛因国王发出了修好信号。约翰逊在致侯赛因的信中称：美约两国长期以来有着诚挚、密切、互利的关系，继续保持这种关系和支持侯赛因政权，是美国的政策，也符合美国的利益；尽管六日战争对于美约关系产生了一些问题，但这却从来没有改变美国对约旦的既定政策。约翰逊同时还表达了美国通过外交和政治途径解决阿以冲突的决心[9]153-156。然而，侯赛因除了对约翰逊的来信表示感谢，及表示将按同样的原则处理两国关系外，他对美国拟定的协议中所包含的武器交付日期、付款条款、武器的数量和飞机的种类等方面，都表示不满，因为美国拟定的协议内容都不能满足约旦军事和政治的需要；而如果美国不能进一步满足他的要求，他将不得不考虑其他的武器来源[9]167-169。显然，这是侯赛因通过暗示他将向苏联求助而对美国施压。

2月20日，美国对向约旦提供军售的协议进行了修改，补充了前一协议中所没有的坦克等武器，并承诺将在1970年全部交付约旦。3月12日，侯赛因同意就美国对约旦的军售问题签署协议[9]183,220。4月，美国开始向约旦提供武器，国务院和国防部也在商讨向约旦进一步提供防空炮等武器装备问题[9]284。这标志着美国对约旦所作承诺的兑现。伴随埃以关系的进一步复杂化，以色列总理艾希科尔（Eshkol）认为重新武装后的约旦会减弱其和平解决阿以争端的兴趣，但美国对此并不认同[9]452。而在领土问题上，美方认为不能被动地接受以色列对耶路撒冷旧城的单边控制，因为这将有损约旦的利益；美国应向以色列政府施加压力，以防止其政策或行动僵化耶路撒冷的形势；同时美国表示准备支持将西岸归还约旦[9]138-139,619。美国的这些措施，都促使约旦重新回归到两国友好关系的轨道。

通过双方接触、总统致函、实施军售、承诺支持领土归还等措施，美国最终实现了美约关系的正常化。这些措施既显示了美国对友国的支持，也防止了约旦倒向苏联，同时遏制了苏联对约旦的渗透及其在中东势力的扩张。而美约关系重续前缘，满足了侯赛因的政治与军事需求，维护了他在阿拉伯国家中的地位；其影响则在于为1970年约旦危机中侯赛因政权的存续提供了保障。

（二）美国与埃及之间的联系

六日战争后，埃及与美国断交，但这并没有阻断双方的联系。1967年12月9日，纳赛尔致信约翰逊，向约翰逊总统表达了他的问候，并通过非官方特使詹姆斯·伯索尔(James Birdsall)①詹姆斯·伯索尔, 在纽约从律师业, 由于他在阿拉伯国家的业务关系而与埃及建立了联系. 1966年10月, 纳赛尔邀请伯索尔到埃及, 与他讨论了希望能与美国改善关系等问题. 1967年12月, 索伯尔应纳赛尔的邀请再次访问埃及. 在美埃断交的情况下, 索伯尔事实上已成为纳赛尔向美国转达信息的非官方特使. 参见: 文献[9]: 26.转达了埃及愿意与美国恢复关系、希望美国能促进阿以问题的解决等方面的意愿。18日，伯索尔向约翰逊转达了纳赛尔的意愿[9]41。1968年1月3日，约翰逊在对纳赛尔的答复中称：1、美埃两国的外交关系需要在友好、信任的情况下恢复；要改善两国的关系，就要消除美埃两国因六日战争而产生的误会；那种认为美国参与了针对埃及人民的战争的看法，显然是与恢复两国关系所要求的友好条件不相符的，应当消除各国国内对对方的敌意。2、对纳赛尔准备接受与以色列的非战状态表示赞赏，美国将在联合国242号决议的框架下推动阿以冲突的合理解决，约翰逊本人并将运用其个人的影响来促使以色列从所占领土中撤退；持久的和平需要以色列撤退，也需要结束敌对状态；为此，所有各方均应与联合国秘书长的特别代表雅林全面合作，以期制定出各方均能接受的实施方案。3、对阿以双方，美国一直在努力采取不偏不倚的政策；美国与阿以双方都关系良好，美国一直在帮助整个中东地区的经济发展。美埃关系的恶化，主要是由于美埃对对方意图和动机的误解所致；只有双方相互信任，美埃才有可能形成友好而相互满意的关系[9]59-61。在这份答复中所涉及的两国关系的恢复方面，美方显然仍对纳赛尔指责美国参与了六日战争而耿耿于怀；而对于阿以争端问题，美国仍坚持阿以双方应按照安理会242决议共同促进和平的实现，而不仅仅是取决于一方的行动，这是与美国处理阿以争端问题的基本原则相一致的。

1968年1月6日，在西班牙驻埃及使馆设立的美国特别办事处（Interest Section）②六日战争后, 埃及和美国断交, 美国在西班牙驻埃及大使馆内设立了特别办事处(Interest Section), 作为与埃及当局进行联系的渠道; 埃及则在印度驻美国大使馆中设立了特别办事处.的负责人伯格斯（Bergus）向埃及总统纳赛尔递交了美国的回信。对于美国的答复，纳赛尔认为：1、美埃之间并没有直接的冲突，而是由于许多间接的问题困扰着美埃关系；对于美埃之间外交关系的恢复问题，尽管双方都有恢复的意图、这也有利于双方，但这还需要时间及双方的努力。2、对于埃及对美国参与六日战争的指责问题，纳赛尔认为这仅在报纸上出现过，但从来没有官方的声明，但美国却是通过向以色列提供大量武器而进行了间接参与。3、对于阿以冲突的解决问题，纳赛尔称如果以色列撤退，埃及将接受与以色列的非敌对状态。4、对于美国在解决阿以冲突上的立场，纳赛尔表明埃及并不是要求美国对埃及或其他阿拉伯国家作出特别的姿态，相对于美国在联合国绝对支持以色列的立场，他向美国所要求的并不是美国的经济援助，而是公正。纳赛尔也表示：现在就双方进入一个基于互信基础上的友好时期是不可能的，双方外交关系的恢复还需要时间，他对美国的信任还存有保留[9]68-69。

此后，美埃双方主要就埃及对美国的指责问题、双方外交关系的恢复问题进行了交涉。美国认为埃及要与美国恢复外交关系，首先应澄清埃及对美国曾直接卷入六日战争的指责，因为这对美国造成了伤害[9]128。1968年3月，纳赛尔撤回了其对美国的指责，但这并没有实现与美国外交关系的恢复。事实证明，这仅是埃及在通向美埃恢复外交关系的障碍之一，因为正像纳赛尔不能完全信任美国一样，美国也对纳赛尔充满了不信任。因此，美埃虽然都意识到两国外交关系的恢复是美国与其他阿拉伯国家恢复外交关系的第一步[9]119,[10]，但由于双方在阿以争端问题上的冲突性立场及彼此间尚缺乏相互信任，这使得两国复交的尝试终归搁浅。然而，从六日战争之后美埃双方接触的积极方面的意义来看，美埃此后保持的持续接触，成为纳赛尔逝世后萨达特的安全顾问哈菲兹·伊斯梅尔和基辛格秘密外交通道的先声，并为美国通过外交途径解决阿以争端及日后基辛格的穿梭外交打下了基础，从而最终在1973年第四次中东战争之后，两国恢复外交关系。

从总体上来说，美国对约旦和埃及所采取的政策，显然是对阿拉伯国家进行安抚与争取。美国试图通过这些措施恢复其与中东的传统友好国家约旦的间的裂痕，缓和美埃间的紧张关系，以此来推动其中东和平方案的实施，提升美国在中东的影响力，进而达到削弱苏联在中东势力的目的。然而，仅仅对阿拉伯国家采取积极的立场是不够的，美国对以色列的政策也同样影响着阿拉伯国家对美国的立场，这是影响约翰逊政府平衡政策成败的关键因素之一。

三、约翰逊政府对以色列的政策与其平衡政策的终结

约翰逊政府在六日战争之后，对以色列的援助采取了一种较为克制的态度，这其中的主要原因之一，就在于美国认识到如果要推动阿以问题的解决、使阿拉伯方面接受自己的方案，就必须在对阿以双方的立场上保持平衡。因此，尽管支持以色列是美国的既定政策，但这并不意味着美国对以色列的一味迁就和无限制的军事援助。在安理会第242号决议通过之后，以色列对美国的主要政策，就是要美国不断向其提供军事援助。因此，在约翰逊最后一年多的任期中，美国对以色列的政策，主要就是围绕对以色列的军事援助问题，尤其是以色列所要求的F-4鬼怪式战斗机展开的。

1967年12月12日，以色列外交部长埃班（Eban）向美国驻以色列特拉维夫大使馆提交了一份备忘录，称自6月份以来苏联已弥补了阿拉伯国家80%的损失；如此一来，埃及将在未来5个月内达到其战前的军事水平。如果美国不对苏联的行动作出积极的反应，这将鼓励苏联进一步向中东渗透。因此，在这种情况下，以色列有必要要求美国提供27架A-4空中之鹰式攻击机和50架F-4鬼怪式战斗机。次日，美国驻以色列大使哈曼（Harman）要求副国务卿卡岑巴赫重视埃班关于苏联对中东的涉入及其影响的分析，并强调了向以色列提供武器应对苏联武器流入中东所产生的威胁的必要性。但国务卿腊斯克和国防部长麦卡纳马拉认为：从原则上来说，可以另外提供给以色列27架空中之鹰飞机，但他们认为没有必要在1968年底之前决定是否要出售给以色列50架F-4鬼怪式战斗机，因为当前的军事平衡就像六日战争前一样有利于以色列[9]33-37。

1968年1月7日，以色列总理艾希科尔对美国进行访问。艾希科尔此行的主要目的，是要美国同意向以色列出售更多的飞机，尤其是F-4鬼怪式战斗机。在当日与约翰逊的会谈中，艾希科尔分析了中东的军备竞赛问题和苏联在中东的政策及渗透。他认为：由于埃及已从苏联引入了地对地火箭、埃及当前的飞机已优于战前、苏联军事人员在埃及的存在，这要求美国应尽快向以色列提供50架F-4鬼怪式飞机及更多的空中之鹰攻击机。但约翰逊认为：他对艾希科尔此行过于关心对鬼怪式飞机的要求而感到遗憾；鬼怪式飞机解决不了安全问题，重要的是250万犹太人在阿拉伯包围下的生存问题；尽管美国已同意向以色列出售 48架空中之鹰攻击机，但飞机并不能解决阿以之间的和平问题；美国会审视以色列的军事形势，美国的行动已经表明美国不会对以色列的遭遇坐视不理[9]80-84。以方则认为：阿拉伯国家的飞机数量及性能都超过战前，且反应时间也大大缩短；更为重要的是以色列没有二次打击的能力，因此以色列需要美国提供飞机。但约翰逊对此次会谈仅涉及飞机问题再次感到遗憾。他认为阿以之间要实现和平不是由飞机的多寡来决定，而是通过积极的行动来实现的[9]88-93。在当日举行的第三次会议中，约翰逊认为美以可以达成的目标有三：促进中东的安定与和平；尽可能地阻止中东军备竞赛及竞赛升级；如果需要，美国将向以色列空军提供军备，但这取决于以色列是否促进了中东和平，甚至是由苏联和埃及证明以色列在这方面所做的努力[9]96-99。因此，艾希科尔的美国之行，并没有达到其预期目的。

从以上内容可见：艾希科尔的此次访问，并没有就以色列所关心的F-4鬼怪式飞机达成协议；甚至是提前交付额外的27架A-4空中之鹰攻击机的要求也未得到满足。尽管约翰逊在与艾希科尔的谈话中没有明确表示要以色列从所占领土中撤出，但约翰逊显然是要通过飞机供应来换取以色列在促进阿以和平中让步。约翰逊对纳赛尔和艾希科尔的态度，反映了美国试图在六日战争后对阿以采取不偏不倚的对等平衡政策，通过平衡阿以双方的要求来实现阿以冲突的和平解决，即中东的和平应取决于阿以双方彼此的妥协。

但随着形势的不断变化，约翰逊政府的这一政策逐渐发生了变化，最终决定向以色列出售鬼怪式战斗机。由于苏联不断向阿拉伯国家输送武器、法国蓬皮杜总统决定对以色列实施武器禁运，这使得阿以之间的飞机数量比提高。按照美国的估计：到1969年年底阿以飞机数量比将达到8∶1（1967年6月双方的比率是4∶1）[9]352-353。1968年10月8日，美国国会通过对外援助法，其中有关对以色列进行援助的主要内容为：向以色列出售超音速飞机（即F-4鬼怪式战斗机）——在该法案颁布之后，为防止阿拉伯国家未来对以色列发动侵略、抵消阿拉伯国家在六日战争后获得的尖端武器，应向以色列出售足够数量的超音速飞机，总统应尽快采取切实措施与以色列政府就此达成一致。次日，约翰逊签署了该法案，并让国务卿腊斯克（Rusk）开始与以色列政府进行谈判。埃及和约旦对此深感忧虑，而艾希科尔却对此大加赞赏[9]548-549。12月24日，在以色列政府作出不使用F-4鬼怪式飞机运载核武器、不第一个在中东地区引入核武器的承诺后，美国承诺从1969年9月份起向以色列提供F-4鬼怪式飞机①从1968年10月9日始, 美以双方就开始就F-4鬼怪式飞机的协议进行谈判. 在谈判过程中, 美方担心以色列会使用美国的这些飞机运载核武器, 因此美方提出应在双方达成谅解的备忘录中对此加以声明. 但以色列驻美大使拉宾认为应采取信函的形式加以说明, 最终双方以互致信函的方式达成一致. 参见: 文献[9]: 656-657, 716.。至此美以就50架F-4鬼怪式战斗机的出售问题达成协议，这标志着自六日战争以来，约翰逊政府试图为推动阿以和平进程而采取的平衡政策的终结。

四、制约约翰逊政府推行平衡政策的因素

自六日战争以来，约翰逊政府试图通过采取对等平衡政策来推动阿以和平进程。但美苏、阿以分歧使约翰逊政府的这一政策面临重重考验。从约翰逊的五原则，到美苏葛拉斯堡罗会议，都体现了美国的意图。但约翰逊政府对阿以冲突的政策倾向也在逐渐发生变化：美国最初是希望通过阿拉伯国家承认以色列而换取以色列从战争中所占领土中撤退，但随着美苏联手推进阿以和谈进程的受挫、以色列立场的转变，美国逐渐改变了这一认识，转而支持以色列的立场。而无论是美国单独的方案还是美苏的联合草案，它们还要考虑冲突的当事国——阿以双方的立场。但苏联的阿拉伯友国与亲美的以色列，在涉及本国利益方面都有其坚定的立场，并不为其友国所控制，这从某种程度上增加了美苏推动阿以和解的难度，美苏在1967年7月共同拟定的决议草案的流产就证明了这一点。美国对表述模糊的安理会242号决议的支持，虽然表明了美国对以色列企图保留部分占领领土的意图的支持，但这也说明美国意识到，如果不采取这一模糊手法，要达成一个阿以双方同时都接受的方案是不可能的。因此，尽管安理会242决议增添了有关阿以双方分歧的内容，但却基本反映了美国采取平衡政策的意图：既想支持以色列，又希望以色列让步；既希望阿拉伯国家接受决议，又希望阿拉伯国家承认以色列。

致使约翰逊政府在中东推行平衡政策举步维艰的因素，除了阿拉伯国家和以色列各自的立场存在严重分歧外，美国还要面对苏联的反应及其向阿拉伯国家的武器输送的现实。约翰逊政府所推行的平衡外交，实际上是在维持中东现状、或美苏都对中东的武器供应保持克制的前提下推行的，但在外界因素的动态变化过程中，约翰逊政府若走出一条对等平衡的道路是非常困难的。鬼怪式飞机协议的最终达成，表明保证以色列的军事优势、维护以色列的安全依然是美国的根本考虑；而鬼怪式飞机协议的达成，也势必会引起苏联及阿拉伯国家的联动反应，从而进一步引发中东局势的紧张。此外，越南战争也仍然是约翰逊政府要面对的难题之一。这些问题都牵扯了约翰逊的精力，局限了约翰逊政府对中东事务的关注程度。而在约翰逊政府的最后阶段，美以鬼怪式飞机协议的签署，使已获得对美好感的约旦、曾与美国关系有所缓解的埃及，加深了对中东局势的忧虑，这造成了美国作为和平掮客身份的缺失，最终导致其平衡政策与中东和平进程的受挫。因此，从以上内容来说，中东军备竞赛、阿以双方越来越严重的分歧及彼此不妥协的立场，都使约翰逊的这种平衡外交政策难以为继。1969年尼克松上任后，新任国务卿罗杰斯（Rogers）领导的国务院，基本上继承了约翰逊政府在中东的平衡政策理念，尼克松政府时期的平衡政策，又开始了新的演变过程。

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