我国体育服务产业政策执行效果及影响因素研究

2013-02-21吴香芝

中国体育科技 2013年4期

吴香芝，张林

1.Huzhou Teachers College，Zhejiang 313000，China；2.Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China.

1 前言

政策执行效果是检验政策本身和政策执行是否科学的重要依据，政策执行效果的评价已经越来越受到国家或政府的重视①。本研究所指的体育服务产业政策的执行效果是指体育服务产业政策在其生效的整个期限内对体育服务产业发展所起的促进作用。本研究所指的体育服务产业是指2008年国家统计局和国家体育总局颁布的《体育及相关产业分类》（试行）中的体育服务业类型，体育服务产业政策则是为了发展这些体育服务产业的政策规范的总称。我国体育服务产业政策的颁布和实施有力促进了我国体育服务产业的发展，并产生了良好的经济效益和社会效益，但是政策效用发挥的程度如何，需要通过科学的评价来获知。目前国内外有10余种比较成熟的政策评估模式，根据我国体育服务产业政策执行的实际状况，本研究借鉴米歇尔·斯克里文的无目标效果评估模式，设计以专家问卷和访谈相结合的半正式评估方式对我国体育服务产业政策的执行进行评估。这种评估模式主要依赖于决策者、执行者、政策目标群体和专家的判断来评价，通过这种模式会带有一定的主观性和模糊性，但是易于操作，节省成本①陈振明.政策科学—公共政策分析导论（第二版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.。对体育服务产业政策的执行效果主要做两个维度的判断，一是体育服务产业政策对每一个体育服务产业类型发展的促进程度，另一维度是每项体育服务产业政策对体育服务产业的促进作用。

2 我国体育服务产业政策执行效果

产业政策的执行效果主要体现在产值、就业等经济指标上，通过我国2006、2007、2008年的体育产业统计结果可以看出，我国体育服务产业增加值和就业人口均有较大幅度增长。2006年全国体育及相关产业从业人员256.30万人，实现增加值982.89亿元，占当年 GDP的0.46%；2007年全国体育及相关产业从业人员283.74万人，实现增加值1 265.23亿元，占当年 GDP的0.49%，按可比价比2006年增长22.83%；2008年全国体育及相关产业从业人员为317.09万人，实现增加值1 554.97亿元，占当年GDP的0.52%，按可比价比2007年增长16.05%②2006—2008全国体育及相关产业统计公报，国家体育总局，2010年4月.。很多专家（梁晓龙、曹可强、林显鹏、肖林鹏等）认为，这些经济指标的增长与相关政策的实施具有必然关系，且政策在每一具体业态所发挥的作用也有所不同。但是这些专家同时也认为，通过经济指标单独反映体育服务产业政策的具体执行效果是一项非常困难的事情，经济指标的增长是政策与其他各种社会因素共同作用的结果，如社会主义市场经济制度的不断完善、人们生活水平和体育消费意识的提高等。即使通过一定的方法剥离出某些政策对产业经济指标增长的作用，但限于目前我国经济统计的现实状况，并不能保证体育服务产业的每一项指标都有历年可供参考的科学统计数据，因为我国从统计学角度对全国进行体育产业统计开展时间比较短，统计的数据非常有限。越来越多的产业政策专家（夏大慰，史东辉等）也表示，产业政策的执行效果也不仅仅限于经济指标，还包括产业政策对公共利益的促进和保障作用，如社会对政策的认同、政策的公平和公正、促进公共服务的增加等。因此本研究主要采取无目标效果评估模式，通过专家对政策的认识状况，借助专家问卷和访谈的途径综合判断体育服务产业政策的执行效果。

在全国范围内选取政界、业界和学界共80位专家进行了访谈，然后从中选取45位对体育服务产业政策较熟悉，从事体育产业工作和科研的专家进行问卷调查。在填写问卷前，向调查对象简单解释问卷的主要目的和问卷填写要求。经过对问卷统计和分析后发现，多数人都认为，我国体育服务产业政策对我国体育服务产业起到一般促进作用（表1），对不同业态的体育服务产业的影响程度具有一定的差异，每一件体育服务产业政策文件所发挥的作用也存在较大区别（表2）。从目前我国体育服务产业政策的执行效果看，体育服务产业政策对我国体育服务产业的发展起到了一定作用，但是效果并不是非常明显。

2.1 政策对我国具体体育服务产业类别的促进作用

由表1可以看出，我国体育服务产业政策对体育服务产业的发展仅仅起到了一般促进作用，66.7%的人认为，其发挥了一般作用，而且还有24.4%的人认为对其发挥了较小作用。政策发挥促进作用比较大的产业类型首先为体育彩票，一半以上的人认为，政策对其起到了较大促进作用，认为发挥较小作用的人也比较少，只有13.3%。这与我国长期以来对体育彩票发展的重视有一定关系，在体育彩票发行以来不仅制定了规范性较强的法规性政策，还制定了一系列彩票管理、发行、销售、相关基金的管理和使用方面的行政性政策。很多体育服务产业政策内容对体育彩票问题的针对性也比较强。也有专家认为，体育彩票政策的执行会给执行机关带来经济利益，是执行机关积极执行的重要原因，如彩票发行成本收入是一项可观的财政收入渠道，彩票公益金是保证各项体育活动开展的重要资源。政策对其促进作用较大的体育服务差异类型还有体育培训业和体育健身休闲业，大部分专家都认为，体育服务产业政策对体育培训业和体育健身休闲业起到了一般作用或较大作用，只有极少数专家认为具有较小作用。有高达55.6%的专家认为，政策对体育培训业起到了较大作用，他们认为，这是我国民办教育政策、民办非企业政策、竞技体育改革政策、群众体育的发展政策，以及社团发展等等众多政策作用的结果。37.8%的人认为，政策对我国体育健身休闲业的促进作用较大，而且高达44.4%的人也认为起了一般作用，目前我国健身休闲业主要以民营为主，而且，少数企业已经达到了国际水平。不少专家认为，体育服务产业政策对我国健身休闲业的促进作用比较明显的原因，是我国服务业政策、文化产业政策等相关优惠政策作用的结果。

从表1可以看出，我国体育服务产业政策对体育场（馆）经营和体育赛事产业的促进作用存在争议，或者只是起到了一般作用，专家对政策发挥作用的态度分布比较分散。如有24.4%的人认为，政策对体育场（馆）的经营起到了较大作用，但是，同时也有20%人认为，只是起到较小作用。很多专家反映我国体育场（馆）发展政策并不完善，尽管有些体育场（馆）经营状况良好，但很多场（馆）经营并不乐观，特别是经济欠发达地区和地理位置偏僻的体育场（馆）有很多闲置浪费。专家对体育赛事发展政策的态度的分散程度更大，认为对赛事起到较小作用的人有28.9%、认为起一般作用的有37.8%、认为起较大作用的人有33.3%，从我国各类体育赛事政策的内容看，有鼓励性内容，也有限制性较强的管制性内容，这些政策对赛事的促进作用主要取决于政策执行者对赛事类型的判断和政策内容选择的倾向性；如果将体育赛事认定为群众性和非营利性，则会采取宽松型政策执行；如果将体育赛事认定为竞技性或非营利性，则会采取偏限制性的政策内容执行。从体育服务产业政策对我国体育旅游业的促进作用看，比较接近体育赛事产业，专家意见主要认为起一般作用和较大作用，分别为48.9%和31.1%，但是也有20%的人认为起较小作用。由此也可以看出，我国体育服务产业对体育旅游业具有一定促进作用，但是效果并不非常明显。

我国体育服务产业政策对体育中介业的促进作用最小（表1），有60.0%的人认为起到较小作用，28.9%的人认为起一般作用，只有11.1%的人认为起到较大作用。从我国体育全国性中介业政策内容看，出现的频率是比较高的，几乎每次体育产业发展政策都提到加快发展体育中介业或体育经纪业，但是，体育中介业的发展对其他体育服务产业的依赖性，决定了政策所能起到的效果非常有限。即使是我国一些地方政策制定机构出台的专门性体育经纪政策，也未对当地体育中介业起到很大的促进作用。

表1 我国体育服务产业政策对我国若干体育服务产业类型的促进作用一览表Table 1 Promotion of Sports Service Industry Policy on Several Sports Service Industry Type in China（n＝45）

2.2 我国若干具体体育服务产业政策所发挥的作用

某一产业类别政策的执行过程可以形成一个执行系统，并对该类产业起到一定促进作用，往往涉及多种政策文件。从某一个政策文件所规定的政策内容对体育服务产业的发展所发挥的作用，对调整体育服务产业政策内容和执行方式也有重要意义。从表2可以看出，我国若干体育服务产业政策对体育服务产业的促进作用情况。通过专家判断可以看出，《中国足球彩票发行与销售办法》（国家体育总局，2001）发挥作用最大，专家态度全部分布在一般作用和较大作用中，且认为发挥较大作用的人达到71.1%，这应该是该政策内容的规范性和程序性决定的；《彩票管理条例》（国务院令第554号，2009）对体育彩票的促进作用相对弱一些，专家态度分布相对分散，只有35.6%的人认为发挥了较大作用，而且有20%的人认为发挥了较小作用，虽然该《条例》的规范性也很强，但是并不是体育彩票的专门政策，其作用效果不容易确定。但是因为该政策是一项高权威性的法规性政策，其效用的发挥依然强于其他很多政策。

作为综合性和宏观性的《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（2010）发挥作用比较理想，有一半以上（57.8%）的专家认为其发挥了较大作用，而且其他42.2%的人也都认为起到了一般作用，这与该政策的权威级别、颁布后的宣传和各地区的重视有一定关系。《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（2007）对体育服务产业的促进作用也比较明显，53.3%认为发挥了较大作用，37.8%的人认为发挥了一般作用，只有8.9%的人认为发挥了较小作用，体育服务产业是现代服务业的构成内容，由此可以看出，体育服务产业对服务业政策的依赖性，对国家经济发展政策的依赖性，体育服务产业政策必须与服务业政策相协调，共同促进体育服务产业的发展。

对体育服务产业促进作用最不太理想的是《体育服务认证管理办法》（2005），没有一个人认为其发挥了较大作用，64.4%的人认为其发挥了较小作用，其他人认为发挥了一般作用，其中的主要原因为：一方面，我国整体体育服务产业发展水平偏低，缺少服务认证意识，另一方面，一些发展水平很高的体育服务企业一般到权威性较高的国际体育服务组织机构认证。专家反映该政策的制定并没有充分考虑我国体育服务产业的发展状况和人们的品牌认知意识，绝大多数经营主体不愿意支出一笔认证费用，获得一个价值不大的标识。而且目前国际认证机构较多，我国一些高档健身会所和瑜伽会馆常常通过国际认证机构获得一些认证标识。也有一些专家认为，该政策的宣传工作不到位也是该政策没有有效发挥作用的原因。

《体委改革意见》（1993）的执行效果也很不理想，近95%的态度分布在起到较小作用和一般作用中，其中44.4%的人认为发挥了较小作用。从该政策的内容看比较适合当时体育服务产业的发展，在当时的历史条件下，体育行政部门具有较多的管理职权，在当时对公共体育资源的社会化和市场化运作起到一定作用。但是，随着市场经济制度的完善和民营企业的不断增多，该政策就越来越没有适用性了，因此，专家对该政策的执行效果判断比较消极。从专家的观点看，《1995年至2010年中国体育产业发展纲要》（1995）的作用判断存在较大分歧，虽然有28.9%的人认为发挥了较小作用，但是，有37.8%的人认为发挥了较大作用，其他33.3%的人认为发挥了一般作用。综合判断起来只能说起到了一般作用，这可能与该政策的内容特点有关，其中较多规定了发展方向和目标，而且规划的时间比较长远，体现出更多的期望和设想。但是在当时由于市场经济制度建立不久，该政策对引导和鼓励我国体育服务产业的发展还起到了一定作用。《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》（1996）对体育服务产业的促进作用相对于《关于开展全国体育及相关产业专项调查的通知》（2008）执行效果要好一些，但是发挥的作用并不大，很多专家认为在当时的历史条件下，在一定程度上促进了我国体育职业化，但是，从目前我国职业化水平状况并不理想，认为该政策只是发挥了一般作用，有高达57.8%的人认为其发挥了一般作用。《关于开展全国体育及相关产业专项调查的通知》（2008）是一项具有较强操作性的政策，该政策执行，最终得出了我国全国性体育服务产业的相关统计数据，而且，该政策还建议各地区实行地方体育产业统计，目前不少省（市）对体育产业的统计工作都比较积极，甚至有些省（市）专门对体育服务产业统计。但是，通过专家对其执行效果的判断依然比较分散，26.7%的人认为发挥了较小作用，44.4%认为发挥了一般作用，28.9%的人认为发挥了较大作用。也有些专家认为该政策执行的时间还比较短，在若干年之后才能综合判断其效果如何。

表2 我国若干体育服务产业政策对体育服务产业的促进作用一览表Table 2 Promotion of Several Sports Service Industry Policy on Sports Service Industry（n＝45）

2.3 经营主体对体育服务产业政策的熟悉程度

经营主体对体育服务产业政策的熟悉程度当然不能完全反映体育服务产业政策的执行效果，但却是影响体育服务产业政策发挥作用的重要环节。经过对江、浙、沪三个地区的20位民营体育经营者和10位国有企业管理者，对他们进行访谈和记录，通过访谈发现，他们对体育产业政策的熟悉程度非常低，熟悉政策内容的人非常少，还有相当一部分人不知道一些体育服务产业政策的存在。由于具体行业的经营者对本行业具体政策了解，但是，对其他具体政策并不了解，如高尔夫经营者对高尔夫土地和税收政策很熟悉，但对体育场（馆）政策就不熟悉，因此，这里主要判断他们对综合性体育服务产业政策的熟悉程度，在一定程度上可以反映我国综合性体育服务产业政策的执行效果。由表3可以看出，经营者对《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（2010）的熟悉程度最高，该政策才颁布一年，所调查人都已经知道该政策的存在，且有20%人熟悉该政策内容，由此可以看出，经营者对该政策的关注程度非常高；其次是对《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（2007）的关注程度也非常高，其中有86.7%知道该政策的存在，但不熟悉政策内容，有13.3%的人不仅知道该政策，还熟悉政策的内容。这些经营者对这些政策较高的关注程度暗示着他们在关注体育服务产业发展的趋势，以调整自己的经营策略，也期望从这些政策中得到某些政策优惠。经营者们对《体育服务认证管理办法》（2005）的熟悉程度非常小，90%的人都不知道该政策的存在，其他10%的人也仅仅知道有这项政策，而不熟悉政策的内容。由此可以看出该政策的宣传是非常不足的。

表3 本研究调查体育服务产业经营者的政策熟悉程度结果一览表Table 3 List of Sports Service Industry Operators’Policy Familiarity（n＝30）

通过分析和比较发现，对政策内容比较熟悉的人主要集中在国有企业管理者中和企业经营管理较好的经营者。越是一些经营管理水平不高、企业规模不大的体育服务产业经营者对体育服务产业政策的熟悉程度越小。甚至有个别中、小民营企业对体育服务产业政策内容保持不信任的态度，他们认为以往的政策都是管他们的，不可能有扶助他们的政策。通过电话访谈其他各省体育服务产业经营者发现，其他地区体育服务产业经营者对政策的了解程度也非常少，甚至比江、浙、沪地区的经营主体的了解程度更差。由此也可以看出，我国体育服务产业经营者较低的政策法规意识和我国体育服务产业政策信息传递工作的欠缺。

3 我国体育服务产业政策执行效果影响因素

政策的执行涉及到社会的方方面面，政策的执行效果也会受到很多社会因素的影响。政策本身的科学性和合理性是影响政策执行效果的首要因素；政策执行者对政策的重视程度、执行者的政策执行能力、以及对政策执行者自身利益的影响都会影响政策的执行；政策目标群体对政策的接受和服从程度直接影响政策的执行效果，社会的经济、法律和政治文化水平等都会影响政策的执行效果。①②③T·B·史密斯.政策执行过程［J］.政策科学（美），1973，（4）：2.这些因素都会直接影响体育服务产业政策的执行效果，但是基于目前我国体育服务产业政策的现实状况，哪些具体因素的影响程度更大，与其他政策或产业政策有所不同。影响其他政策不能有效发挥作用的主要因素可能是政策内容与需求有偏差，影响体育服务产业政策不能有效发挥作用的主要因素则有可能是内容太宏观或者是地方政府重视程度低等不同因素。

3.1 我国体育服务产业政策执行效果影响因素调查

通过国内、外众多专家对政策执行效果影响因素的研究成果，梳理和统计出影响体育服务产业政策执行效果的因素近30个（表4），以排除重复和防止疏漏的原则通过专家检验后，确定其中的14个影响因素，并初步分类为政策本身、执行机关、政策环境、政策对象4个大类。所确定的导致我国体育服务产业政策执行效果不理想的14个因素为：内容太宏观（v1）、与需求有偏差（v2）、配套政策不完善（v3）、地方政府重视程度低（v4）、体育总局重视程度低（v5）、地方体育局重视程度低（v6）、执行机关财政能力差（v7）、政策执行责任分配不明确（v8）、经济发展水平低（v9）、法制环境差（v10）、政治环境差（v11）、系统内和系统外体育服务产业经营者的差异大（v12）、经营主体法律政策意识弱（v13）、经营主体接受政策信息程度低（v14）。请专家对这些影响我国体育服务产业政策执行效果的因素做非常同意和非常不同意7个等级程度的判断（表4）。由于我国不同地区间差异性的存在，因此，在对体育服务产业政策全国性执行效果影响因素判断的同时，对地方省（市）也进行了调查，作为研究的参考数据。

表4 影响我国体育服务产业政策执行效果的因素一览表Table 4 Factors Influencing the Sports Service Industry Policy Implementation Effect in China

3.2 我国体育服务产业政策执行效果影响因素分析

从我国体育服务产业政策实际产生的效果看，我国整个体育服务产业政策执行效果并不理想，而影响我国体育服务产业政策的因素很多，而且比较复杂。各种社会影响因素对某一具体的政策文件的影响程度也会有差别，但是基于研究对象的确定和调查的可行性，对我国整个体育服务产业政策体系的影响程度进行问卷调查，试图寻找影响我国体育服务产业政策发挥作用的一般因素，以指导我国体育服务产业政策的执行。对问卷进行数据统计后，通过SPSS分析按照自动提取主成分的方法，最终提取出四个主要影响因子。

图1 因子分析碎石图Figure 1. Factor Analysis Scree Diagram

由图1的碎石图可以看出，影响体育服务产业政策执行效果有四个主成分。由旋转成分矩阵（表7）和巴特莱特检验后，可以得出导致体育服务产业政策执行效果不佳的因子数量是13个，最终聚类成四个主成分。第一个主成分由v1（内容太宏观）、v2（与需求有偏差）、v3（配套政策不完善）、v8（政策执行责任分配不明确）聚类而成，将其命名为：体育服务产业政策本身。第二个主成分由v4（地方政府重视程度低）、v5（体育总局重视程度低）、v6（地方体育局重视程度低）聚类而成，将其命名为：体育服务产业政策执行主体。第三个主成分由v9（经济发展水平低）、v10（法制制度环境差）、v11（政治文化环境差）聚类而成，将其命名为体育服务产业政策环境。第四个主成分由v12（系统内和系统外体育服务产业经营者的差异大）、v13（经营主体法律政策意识弱）、v14（经营主体接受政策信息程度低）聚类而成，将其命名为体育服务产业经营主体。由此可以看出，影响我国体育服务产业政策执行效果不佳的四个主要方面为：体育服务产业政策本身、体育服务产业政策执行主体、体育服务产业政策环境、体育服务产业政策对象。即表7中主成分：1政策环境、2经营主体、3政策内容、4执行主体。

通过专家问卷统计结果的因子分析可以看出，影响我国体育服务产业政策执行效果的四个主要因素是体育服务产业政策环境、政策对象、政策本身和执行主体。通过主成分分析和总方差分析可以看出，体育服务产业政策环境的影响程度最大，然后是政策对象、政策本身和执行主体；它们对我国体育服务产业政策执行效果影响的权重分别是0.495、0.182、0.170、0.153（表6）。而我国体育服务产业政策环境是在长期的历史发展中形成的，短期内改变的难度很大，由此可以看出，提高我国体育服务产业政策执行效果任务的艰巨性，同时也验证了我国经济发展水平较高、法律环境和政治环境比较好的地区体育服务产业政策执行效果较好的事实。体育服务产业政策环境主要由经济环境、法律制度环境和政治文化环境形成，从表6还可以看出，其中政治文化环境的影响程度最大，对政策环境影响程度权重为0.423，经济环境和法律制度环境分别为0.342和0.359。

表5 旋转成分矩阵一览表Table 5 Rotating Component Matrix

体育服务产业政策对象、体育服务产业政策本身和体育服务产业执行主体造成我国体育服务产业政策执行效果不佳的影响程度几乎相当，影响的权重分别在0.15和0.19之间，那么，在改善我国体育服务产业政策执行效果时，需要同时从这几个方面同时入手，同时，还要考虑在改善每一个影响因素所需要的成本和能够实现的可能性。

表6 我国体育服务产业政策执行效果影响因素一览表Table 6 List of Factors Influencing Sports Service Industry Policy Implementation Effect in China

从表7可以看出，在政策对象方面导致我国体育服务产业政策执行效果不佳的原因，是系统内和系统外体育服务产业经营者的差异大，经营主体法律政策意识弱，经营主体接受政策信息程度低。在政策影响对象中的权重分别为0.366、0.349、0.434，由此可以看出，经营主体接受政策信息程度低是其中比较重要的原因，在干预成本相当的条件下，应该优先考虑干预这一因素。由于政策本身不完善造成我国体育服务产业政策执行效果不佳的原因是内容太宏观、与需求有偏差、配套政策不完善，他们在政策本身中的影响权重分别为：0.400、0.446、0.168，由此可以看出，内容太宏观和与需求有偏差两个方面在影响体育服务产业政策执行效果影响程度比较大。在执行主体方面影响政策执行效果不佳的三个原因是，地方政府重视程度低、体育总局重视程度低、地方体育局重视程度低，他们在政策执行主体中的权重分别是0.398、0.270、0.485，由此可以看出，影响程度较大的两个原因是，地方政府重视程度低和地方体育局重视程度低。

表7 本研究各影响因子在各自主成分中的权重一览表Table 7 List of Weight of Each Factor in Each Principal Component

4 地方性体育服务产业政策执行效果及影响因素

从表1和表2可以看出，全国不同地区共45位专家对全国性体育服务产业政策执行效果的判断结果。而通过对我国江苏、浙江、上海和陕西四个地区的走访，以及对其他省（市）的电话访谈发现，每个地区的体育服务产业政策的具体执行方式和执行效果是不同的，影响每个地区体育服务产业政策执行效果的具体因素也有一定的差别。近几年来，江苏和北京对体育服务产业政策的执行投入较多，在税费优惠和财政补贴方面做了较多落实，江苏很多体育服务产业经营主体通过财政厅和体育局获得了引导资金，北京联合银行担保和贴息贷款为经营者获得发展资金。浙江省通过体育产业联合会提高体育服务产业经营者的政策意识、鼓励体育服务产业经营者大胆投资和积极扩大体育服务产业规模。在天津市、湖南省、陕西省的西安市和湖北的武汉市等很多市成立国有体育产业集团，以提高体育服务产业规模。但上海市、广东省，以及欠发达的新疆、西藏等地区没有实质性的执行行为。

基于我国各地区体育服务产业政策执行效果的差异性，在江苏省和浙江省分别在体育产业中心（产业法规处）、江苏省体育政策法规处和市级主管体育产业的工作人员，在政界、业界和学界选取从业年限为5年以上的30位人员进行问卷调查，同时通过深入访谈和电话访谈，全面判断江苏省体育服务产业政策执行效果和若干影响因素。通过访谈和调查发现，江苏省体育服务产业政策整体执行效果比浙江省好。江、浙两地体育服务产业政策环境、政策对象、政策本身和政策执行主体四大影响因素对两地体育服务产业政策的整体影响权重与全国体育服务产业政策执行效果的影响因素比较一致，但影响江苏省体育服务产业政策的各项因素处于较积极的状态，如江苏省体育服务产业政策环境较好、政策本身较具体、各级地方政府和体育局都比较重视等。在每一项具体的体育服务产业政策执行效果同样受体育服务产业政策四大因素的影响，但在不同的地区表现出影响程度的差别，也是每一项具体的体育服务产业政策的执行效果不同的原因所在。

4.1 江、浙两省政策对体育服务产业的促进作用及影响因素

从表8可以看出，江苏省体育服务产业政策对江苏省各类体育服务产业的促进作用普遍较大，只有对体育旅游表现为较小作用，有一半以上的专家认为对其起到了较小作用，且没有一个专家认为起到了较大作用。江苏省体育服务产业政策对体育彩票、体育赛事、体育健身休闲业的促进作用比较突出，分别有86.7%、80.0%和63.3%的专家认为对这三种体育服务产业发挥了比较大的促进作用。而对江苏省体育场（馆）经营也有近60%的专家认为起到了较大作用。专家普遍认为，江苏省体育服务产业政策对体育中介业和体育培训业的促进作用一般，分别有50%和56.7%的人认为起到了一般作用，且认为起较小作用和较大作用的人都比较少。但江苏专家普遍反映，江苏省体育服务产业政策对江苏省体育服务产业的促进作用还是比较大的，问卷也显示高达53.3%的人认为发挥较大作用，而浙江只有23.3%的人认为本省体育服务产业政策对体育服务产业起到较大作用。专家们认为，江苏省体育服务产业政策对体育服务产业较大的促进作用与江苏省政策文件的较好的规范性、各级政府和各级体育局的重视、体育服务产业政策与服务业政策执行的融合、政策宣传力度，以及江苏省较好的体育服务产业政策环境有直接关系。

浙江省体育服务产业政策对体育健身休闲业和体育彩票的的促进作用比较大，分别有60.0%和56.7%的专家认为，对这两种体育服务产业发挥了比较大的促进作用。而对浙江省体育场（馆）经营、体育中介和体育赛事的促进作用比较小，分别有63.3%、86.7%、60.0%的专家认为对这些体育服务产业发挥了较小作用，而且认为发挥较大作用的人非常少。浙江不少专家表示，浙江省政府对浙江省体育服务产业的发展不够重视，浙江省体育服务产业发展的主要推动力量是市场。在一些关于体育服务产业政策内容的设计阶段对政策的执行环节考虑不足，导致政策内容得不到财政、税务等相关职能部门的支持。浙江省（市）级政府对体育服务产业的重视程度也远远不及江苏省内各市政府。

通过表8专家的判断结果也可以看出：专家认为体育服务产业政策对各产业类型起较大作用的比例中，浙江省普遍低于江苏省。只有对体育旅游业发展判断的专家高于江苏，但是比例也很小，只有30.0%。浙江省旅游产业政策对旅游业的促进作用较大，但几乎没有对体育服务产业起到促进作用，如《浙江省人民政府关于进一步加快旅游业发展的实施意见》〔2010〕由省政府颁布，但没有体育服务产业的直接规定，而《浙江省人民政府办公厅关于加快发展体育产业的实施意见》（2010）仅仅由浙江省办公厅发布，由此可以看出，体育服务产业受到的浙江省政府的重视程度远远不及旅游产业。

表8 江苏、浙江两省政策对具体体育服务产业的促进作用一览表Table 8 Promotion of Policy in Zhejiang and Jiangsu Province on Sports Service Industry （n＝30）

4.2 江苏、浙江两省若干具体体育服务产业政策执行效果及影响因素

表9列出了江苏、浙江两省体育服务产业政策开始发布以来，具有代表性的若干体育服务产业政策文件和两地专家对本省执行效果的判断。从江苏专家判断结果看，表中所列文件对江苏省体育服务产业的促进作用普遍较大，而且随着时间的推移，出台的体育服务产业政策的执行效果呈提高趋势。只有《江苏省体育设施管理办法》（1997）发挥作用一般，认为其发挥作用较大的专家较少，为23.3%。认为《江苏省体育经营活动监督管理规定》（2003）对江苏省体育服务产业有较大促进作用的专家占到53.3%，认为《中共江苏省委、江苏省人民政府关于加快发展现代服务业的若干政策》（2005）和《江苏省体育局关于创建省级社区体育健身俱乐部的通知》（2009）起较大促进作用的都占到56.7%，认为《江苏省政府关于加快发展体育产业的实施意见》（2010）起较大促进作用的占到60.0%。从判断的结果也可以看出，江苏省体育服务产业相关政策对本省体育服务产业的促进作用较大，并不低于体育服务产业专门政策。专家认为，这与江苏省体育服务产业相关政策对体育服务产业内容较具体的规定和相关税费政策的具体设定有直接关系，如《中共江苏省委、江苏省人民政府关于加快发展现代服务业的若干政策》（2005）和《江苏省体育局关于创建省级社区体育健身俱乐部的通知》（2009）都分别明确列出了可以享受税费优惠的健身型体育服务产业类型。在2008年江苏省现代服务业目录中包括了近十项体育服务产业类型，大大促进了《中共江苏省委、江苏省人民政府关于加快发展现代服务业的若干政策》（2005）执行效果的发挥。江苏省体育服务产业专门政策的有效发挥与江苏省体育服务产业政策也有较大关系，如在颁布只有一年的《江苏省政府关于加快发展体育产业的实施意见》（2010）就有高达60.0%的人认为其发挥了较大作用，而且没有一个人认为其发挥的作用较小，这与其中体育产业可以适用所有服务业政策的规定也有直接关系。

从浙江省体育服务产业政策执行效果看，《浙江省经营性体育场所管理办法》（1998）曾经发挥了较好的作用，高达56.7%的专家认为其对体育服务产业的发展发挥了较大作用。专家也反映浙江省体育服务产业化时间比江苏早，也相对比较具体，比江苏的《江苏省体育设施管理办法》（1997）对体育服务产业的促进作用也大。但是2000年之后，浙江省体育服务产业政策对体育服务产业的促进作用越来越不明显。在出台的与江苏省比较类似的若干政策文件上，专家认为他们对浙江省体育服务产业的促进作用并不理想，执行效果都比江苏差，且执行效果呈下降趋势。认为《浙江省实施＜中华人民共和国体育法＞办法》（2002，2004修改）对体育服务产业促进作用较大作用的专家分别只有20.0%，其中对体育服务产业内容的规定已经体现出重制定轻执行的现象。认为《浙江省人民政府关于进一步加快发展服务业的实施意见》（2008）对体育服务产业起促进作用的专家只有10.0%，专家认为，主要原因是该政策中没有任何对体育服务产业的直接规定，在整个政策文件中“体育”一词没有出现过一次。直到2011年再次发布《浙江省人民政府关于进一步加快发展服务业的若干政策意见》才提到体育，而且分量很少。直到《浙江省人民政府办公厅关于加快发展体育产业的实施意见》（2010）生效一年后，浙江省体育服务产业政策执行效果有所好转，有30.0%的专家认为该政策对浙江省体育服务产业的发展起到较大促进作用，但实际执行效果与江苏依然有较大差距。专家反映一方面，是因为该政策内容依然比较宏观，服务产业政策没有与服务业政策融合和对接，另一方面，是浙江省政府对发展体育服务产业的重视程度不足。浙江省还发布了两件江苏省所没有的体育服务产业政策文件，《浙江省体育经纪人管理办法（试行）》（2001）、《浙江省体育竞赛管理办法》（2007）。通过专家的判断，这两项政策对浙江省体育中介业和体育赛事产业的促进作用都不太理想。90%的专家认为，前者对体育服务产业的促进作用很小，66.7%的专家认为，后者对体育服务产业只是起到了一般作用。专家反映《浙江省体育经纪人管理办法（试行）》并不是浙江省体育中介业所必需的，《浙江省体育竞赛管理办法》在当时市场经济较为成熟的条件下，若干规定并不适合其效用的发挥。但是通过2011年7月浙江省政府出台的《浙江省文化服务业“十二五”发展规划》的规定可以看出，浙江省已经大大重视体育服务产业的发展，其中规定“文化服务业是指以文化、体育、娱乐等资源为基础，以服务为手段的新兴行业，是现代服务业的重要组成部分”。在未来几年里，该政策和以上与之相关的其他服务产业政策可能会发挥较好的效果。

表9 江苏、浙江两省若干具体体育服务产业政策执行效果一览表Table 9 Several Policy Implementation Effect of Sports Service Industry in Jiangsu and Zhejiang Province （n＝30）

5 提高我国体育服务产业政策执行效果的建议

从我国体育服务产业政策效果以及影响因素看，可以通过干预影响我国体育服务产业政策执行效果的各种因素，来提高我国体育服务产业政策执行效果。从理想状态上可以从干预各个因子来实现，但是干预这些因素的成本不同，应该重点采取投入较小且收效较好的干预方式。政策环境因素较难改变，其他三个因素较容易改变，因此应从干预体育服务产业政策本身、政策执行主体、政策对象三个方面入手，来改善我国体育服务产业政策执行效果。

5.1 完善政策本身

政策本身是否科学是体育服务产业政策执行效果的基础环节。到目前为止，我国体育服务产业政策相对以往有了很大改进，对促进体育服务产业的发展也起到了重要作用，如2008年新的《中华人民共和国营业税暂行条例》的颁布和2009年对以往旧的高税收政策的废除，使得我国体育服务产业的税费配套政策得到了保证，另外一些融资、财政补贴等配套政策也相继出台。这些政策一般不是专门为体育服务产业政策服务，而是为了加快我国整个服务业的发展被制定和颁布，具有强制性、规范性和可执行性等特点。通过问卷调查结果也表明，我国体育服务产业政策本身不够完善的主要原因是政策内容太宏观与需求有偏差两个方面。通过全国性体育服务产业政策内容也可以看出，我国政策内容比较宏观，应该在地方政策内容中细化体育服务产业政策内容，或者直接制定具有操作性的实施政策。调查结果还显示，我国体育服务产业政策与实际需求之间有偏差，如一些优惠政策内容较多针对国有企业，而一些民营企业急需的政策少、高尔夫违禁罚款数额使经营者甘愿交罚款进行违规建设。在完善政策本身政策的过程中应该加强实地考察和调研，针对体育服务产业发展中的客观问题和实际需求调整政策内容，应该增加针对民营体育服务产业发展的政策内容，调整高尔夫球发展的审批政策和处罚政策等。同时，在政策制定过程中，应该增加相关主体参与程度，增加政策制定公开程度和监督力度，确保体育服务产业政策内容的针对性和有效性。

通过对地方性体育服务产业政策比较和分析看出，地方性体育服务产业政策与服务业、旅游产业和文化产业的融合是我国当前体育服务产业发展的需求。如江苏省省政府政策明确将若干体育服务产业类别列出现代服务业范畴，并规定体育产业可以享受一切服务业优惠政策，迎合了体育服务产业的发展需求，大力促进了江苏省体育服务产业的发展。浙江省省政府政策没有明确规定体育服务产业可以享受服务业或者现代服务业的优惠政策，导致服务业优惠政策惠及不到体育服务产业。但是浙江省一些市县级政府正将体育服务产业政策与旅游产业发展政策融为一体，提出休闲旅游发展政策，在很大程度上迎合了休闲旅游发展的需求。我国地方性体育服务产业政策内容的设计应该主动与服务产业、旅游产业和文化产业相融合，满足当地体育服务产业发展的实际需求。

5.2 强化政策执行责任

政策执行过程是产业政策有效发挥作用的关键环节，政策本身内容无论如何完美，如果没有政策的执行，政策将无法发挥作用。政策执行者是体育服务产业政策的执行主体，在执行过程中发挥主要能动作用。我国体育服务产业政策不能有效发挥作用在一定程度上是政策执行主体对体育服务产业政策不重视的结果，且影响程度较大的是地方政府和地方体育局，他们的权重分别为0.398和0.485。提高地方政府和地方体育局对体育服务产业的重视程度是提高体育服务产业政策执行效果的关键环节。在政策执行过程中应该强调政策执行责任，在政策执行方案中落实具体的负责部门乃至具体个人，追究政策执行不作为应该承担的责任。

基于体育服务产业对改善人们生活方式、推动群众体育发展、优化产业结构、增加就业等方面具有积极作用的理论和现实，我国目前体育服务产业政策的主要思想是鼓励和支持体育服务产业发展，给予经营者优惠发展政策。但是很多地方政府认为体育服务产业在本地区促进经济发展的作用不明显而不重视政策的执行，地方体育局由于本身政策执行能力的限制而怠于政策的执行。地方政府应该提高对体育服务产业的认识，承担体育服务产业政策执行责任，制定具有操作性的体育服务产业政策执行方案，鼓励和支持地方体育服务产业的发展。地方体育局应该提高与当地政府的沟通意识，在体育服务产业政策执行中主动发挥作用；同时也应该会同当地旅游部门和文化部门，使体育服务产业政策在体育旅游产业和体育文化产业领域发挥作用。在地方政府和地方体育局的政绩考核内容中应该设计体育服务产业发展状况的内容，以提高体育服务产业政策执行责任。

5.3 加强政策宣传

体育服务产业政策最终能否发挥作用，与政策对象能否有效接受政策信息和是否顺应政策内容有直接关系。从表8可以看出，政策对象对我国体育服务产业政策执行效果的影响程度很大，通过干预体育服务产业政策对象改善体育服务产业政策执行效果具有重要意义，而提高体育服务产业经营者政策信息接收量和提高法律政策意识的主要途径就是政策宣传。随着我国2008年减税政策的落实和2010年《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》的出台，体育服务产业系统内外的政策差异越来越小，但是民营企业的政策意识低，接受体育服务产业政策的信息量非常有限，应该加大针对民营企业的体育服务产业政策宣传，提高民营企业体育服务产业政策意识和政策信息接受量。

政策宣传不仅对增加政策信息接受量和提高体育服务产业经营者的政策意识具有重要作用，对提高体育服务产业政策执行者的意识和提高政策执行责任感也具有重要作用。在现实中，加强信息传递工作相对比较容易，投入的成本也相对较小，长期进行体育服务产业政策的宣传对改善体育服务产业政策的政策环境也有积极影响作用。应该通过各种渠道（如网络、报纸、广播、宣传栏等）宣传、发布和传递信息。

6 结论与展望

6.1 结论

充分发挥体育服务产业政策对体育服务产业的促进作用是体育服务产业政策的最终落点。在提高体育服务产业政策执行效果的实际工作中，除考虑每个影响因素的影响程度和采取合适的干预成本外，必须综合考虑各种社会因素，特别要准确掌握和顺应当地的社会环境，因地制宜、实事求是的采取科学的干预方式。在政策本身、政策执行主体和政策对象三个维度上，通过完善政策本身、强化政策执行责任、加强政策宣传等各种综合措施，形成提高体育服务产业政策执行效果的合力，防止出现短板效应，如兼顾每一项工作的投入力度时，将调整和优化政策内容、增加政策信息的宣传、体育局与地方政府有效沟通等工作同时进行。

6.2 展望

经济指标对体育服务产业政策的执行效果具有非常重要的参考价值，目前我国体育服务产业统计数据结果还非常有限，随着我国体育产业统计工作的有序开展，试图在我国体育服务产业统计数据比较完善时，从经济指标变动的角度深入分析体育服务产业政策的执行效果；同时试图在目前经济数据比较完善的个别体育服务产业类型方面分析体育服务产业政策的执行效果，如体育彩票业、体育场（馆）经营与管理。

本研究通过专家访谈和问卷调查分析影响我国体育服务产业整体政策在其有效期限内所发挥作用的主要影响因素为政策环境、政策对象、政策本身和政策主体四个主要因素，以及每个影响因素中更微观的影响因子。这些分析对提高我国体育服务产业政策的执行效果具有重要意义，但对指导某一具体政策文件或某一地区体育服务产业政策的执行具有一定的局限性，在后期的研究中将会对某一具体的政策文件或某一地区的政策所发挥的作用、影响因素和影响程度进一步调查和研究。

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