■刘卫平

统筹城乡发展，是破解“三农”问题的重要举措。当前我国城乡发展失衡、差距扩大是多重因素交互作用的结果，单纯依靠政府、市场或社会一方力量都难以解决这一困境，单中心秩序中形成的“指挥—服从”型传统社会管理模式已无法适应我国统筹城乡发展、推进城乡一体化需要。如何加强和创新城乡社会管理，有效整合和发挥党委、政府、市场、民间组织、社会公众等社会多元主体在城乡社会管理中的功能优势，推动城乡社会发展一体化，已成为当前统筹城乡发展的重要课题。

一、中国式协同治理:统筹城乡发展中社会管理创新的理念选择

协同治理，最早是西方学者针对社会资源配置中“国家失效”和“市场失效”问题，在协同学理论和多中心治理理论的基础上提出的一种社会治理范式。它主张治理权威多中心化、主体多元化、各子系统协同化、方式法治化和过程公正化，其实质是治理权威从国家(政府)中心主义向多中心转移，强调政府、非政府组织、社会公民等社会多元主体相互协调、合作治理社会公共事务，进而实现公共利益和社会治理效能最大化，形成既充满活力又和谐稳定的社会秩序。

统筹城乡发展是一个复杂系统工程。由于城乡二元结构长期存在，目前城乡在居民收入、基础设施建设、公共服务、教育医疗、社会保障等方面差距仍在扩大。政府、市场或社会力量任何一方都难以破解城乡发展失衡困境。源于西方语境的协同治理无疑为我国统筹城乡发展中的社会管理创新提供了一种借鉴范式。当然，我国在城乡社会管理创新的具体实践中，必须与我国城乡统筹发展实际结合起来，构建中国语境的社会管理协同治理模式。党的十八大报告明确提出:“要加快党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制……”[1]，这为中国式城乡社会协同治理指明了方向，即应充分发挥“党委的坚强领导、政府的主导责任、市场的配置力量、社会的积极协同、公众的有序参与等多元主体的整体效能”[2]，构建以党政系统为中枢，以党委、政府、经济组织、社会组织、社会公众为主体要素，以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”为基本构架的多元合作型城乡社会管理协同治理模式，有效整合和发挥各类社会要素的功能优势，共同治理城乡社会公共事务。

(一)党委领导:城乡社会管理协同治理的根本

民主制下的政党具有利益代表和利益表达、利益聚合和制定目标、政治录用和组建政府、政治社会化和社会动员等功能[3]。作为马克思主义政党，中国共产党始终坚持立党为公、执政为民，其执政宗旨、执政理念、执政方式和执政行为具有很强的公共性，是我国社会管理的核心主体。我国各级党委在城乡社会协同治理中有着其他社会管理主体无法比拟的思想理论优势、利益聚合优势、社会动员优势和组织保障优势，起着总揽全局、协调各方的领导核心作用，是实现我国城乡社会管理协同治理的根本。

(二)政府负责:城乡社会管理协同治理的主导

在我国现行党政体制下，作为法定的国家权力执行机关，政府在党的领导下行使公共权力，体现人民政府的本质。政府承担的政治职能、经济职能、社会职能和文化职能，具有公共性、法定性、执行性和强制性，在城乡社会管理协同中起主导作用，承担主体责任。这“既反映了政府是社会管理创新主导主体的现实，也反映了现阶段我国社会管理实践活动中，当然，政府不是唯一主体，而是政府是主导主体，因为，除了政府，还包括经济组织、社会组织和公众等参与主体。”[4]

(三)社会协同:城乡社会管理协同治理的依托

社会协同是指党政系统与各类非政府组织、社会公众之间分工协作、共同治理社会公共事务，形成党委、政府与社会力量互联互补互动的社会管理协同治理网络。它是城乡社会管理协同治理的重要依托，有利于整合和发挥社会管理多元主体的各自资源优势，有效协调多元化的利益和社会矛盾，破解因城乡二元结构所造成的、单靠党和政府难以解决的一系列农村经济社会发展问题。

(四)公众参与:城乡社会管理协同治理的基础

公众参与是指社会公众依法有序参与社会公共事务治理行为，体现公众与党委、政府及非政府组织的互动过程，是协商民主的重要形式。在我国统筹城乡发展进程中，公众参与城乡发展政策和制度建设以及公共服务供给、社会矛盾与利益关系调处等，有利于增强社会信任、公民认同和政策公信力。

临床的药品管理工作是护理管理中不可缺少的组成部分，[4]药品的管理工作的优劣直接影响药品的质量及患者的安全。积极的采用“6S”管理的制度来进行优化的药品管理，不仅节省了心血管内科护士的护理人力支援，也加强完善了本科室的药品管理的相关规章制度，很好的强化了护士管理药品的规章制度。精简了药品的种类和数量，规范了药品摆放位置，统一了醒目的标识，保证了药品管理和使用安全，提高了护士工作效率。而且提升了护理工作质量。护士既是临床药品的保管者也是药品使用的直接责任者。[5]努力按要求做好药品管理应是护士基本职责。

(五)法治保障:城乡社会管理协同治理的方式

“法治是人类社会最先进的社会治理模式，法治化地管理国家和社会是人类的普遍发展规律。”[5]在现代社会，法治方式是长久凝聚社会团结力量的最大精神纽带。党的十八大报告强调:“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”[1]用法治思维和法治方式来处理社会矛盾、规范社会行为、协调利益关系、维护社会公正、促进社会和谐，确保社会管理主体行为在法律框架内运行，是城乡社会协同治理手段和方式的必然选择。

二、统筹城乡发展中推进社会管理协同治理的现实困境

我国统筹城乡发展中以来，在推进社会管理协同治理中存在诸多现实困境。

(一)体制机制障碍:城乡二元分割

改革开放特别是统筹城乡发展以来，我国实施一系列促进城乡经济协调发展的城镇化战略措施，虽已取得了巨大成就。但因制度因素所导致的城乡二元结构尚未破除，导致城乡发展差距持续扩大，成为城乡统筹发展中社会管理协同治理的主要障碍。这表现在:一是城乡有别的户籍治理、劳动用工、社会保障、社会福利等制度，导致城乡居民在就业机会、收入分配、社会保障和社会福利水平事实上的不平等。特别是现行的城乡二元分割的户籍管理制度，阻碍了农民市民化进程。二是城乡有别的资源配置制度与财政投入机制以及较低的财政转移支付能力，导致城乡发展严重失衡，农村教育和基本建设投入严重不足，教育事业、医疗卫生、社会保险、基础设施和公共服务设施远远落后城市，基本公共服务非均等化继续加剧。三是城乡分割的市场体系，造成城乡差距持续扩大。生产要素市场因农民组织化程度偏低、农业平均利润率偏低和利益驱动的影响，主要流向城市，导致农村市场发展难和农民致富难。四是城乡分离的工业化发展模式，致使农民难以分享农产品的加工增值收益。五是不配套的农村城市化政策使街乡、村居体制转换和城镇化进程迟缓，城乡结合部社会矛盾和问题突出。

(二)政府行为问题:越位、缺位和错位

统筹城乡发展，要求政府职能主要集中在“掌舵”而不是“划桨”，实现“管控型政府”向“服务型政府”转变、“全能型政府”向“有限型政府”转变。由于长期受计划思维和单中心秩序观及体制转型等多重张力影响，政府职能转变仍不到位，仍存在政企不分、政事不分、政资不分、政社不分等现象。我国在城乡教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域还存在公共财政缺位、政府职能缺位问题，严重挤压城乡市场发育、社会成长和公众参与的空间，导致在统筹城乡社会发展中协同主体单一、力量单薄。特别是逐利性行为致使政府主导具有极强的选择性，对农村经济社会发展的长期规划缺乏科学的顶层设计和有效的政策安排，对城乡在资源配置、资金投入、基础设施建设、教育医疗、社会保障、公共服务等方面缺乏科学统筹，导致包括土地在内的各种生产要素无序地流向城市，从而进一步拉大城乡间、不同区域间和不同行业间经济社会发展差距。传统的政府管控模式和政府职能转变不到位，公共价值理性缺失，社会资源整合协同机制缺位，是统筹城乡发展中的重要制约因素。

(三)协同主体缺陷:社会组织弱化与公众参与不足

目前，我国城乡社会组织发展迅速，在城乡社会管理中发挥着一定的协同作用，但长期存在的“强政府、弱社会”导致公民社会、市民社会、第三部门、社区共同体等发育迟缓。作为公民参与网络的重要组成部分和社会治理主体的社会组织，无论数量还是规模均偏小，能力偏弱、种类偏少。其中很大部分社会组织带有“官方”或“半官方”色彩，即由政府创建或受政府管制，公共性和独立性较差，而且参与社会治理的能力极弱，规范性水平和社会认同度不高，还不能在城乡社会协同治理中发挥桥梁纽带作用。同时，作为协同主体之一的社会公众，一方面仍被视为“管理对象”，处于社会管理的客体位置，且组织化程度低，参与社会治理意识和能力不足;另一方面，公众参与机制和参与网络不健全，缺乏有效的政策制度安排，公众利益表达渠道不够畅通，政府与公众缺乏有效的对话与沟通渠道，且地方政府也往往忽视公众参与其社会管理决策、政策制定的作用，对公众利益诉求和意见的回应不足。此外，由于我国城乡公众参与网络大多建立在“五缘”文化(血缘、亲缘、业缘、学缘、地缘)以及宗族关系的基础之上，缺乏社会普遍信任基础，表现出明显的先赋性、封闭性和同质性，开放性和包容性缺乏，不具备公民社会的特质，且参与网络品质和组织化程度低，极易形成家族主义、地方保护主义和小利益集团，致使社会协同治理赖以实现的组织网络与运行机制不健全，也直接制约着公民社会与党委、政府之间的认同与合作关系的形成和发展，不利于城乡一体化发展进程中的社会协同治理。

(四)城乡社会资本不良:法治思维与公共精神缺失

社会信任、互惠规范与公共精神均是现代良好社会资本的核心要素，也是社会协同治理的重要支撑。从我国传统文化来看，以往过于强调非正式的社会关系和制度安排，而理性化的正式制度则往往被忽视，“人情法则”成为人际交往和社会资源交换的重要指导原则，法治精神缺失，民主缺位，权力约束乏力。在城乡社会管理中，政府、市场组织、社会组织、社会公众作为社会治理主体缺乏明确的职责范围，社会利益主体应有的权利与义务没有明确的边界，其运行规则也缺乏应有的法律规范，导致社会管理主体职责不清、治理无序。特别是一些政府官员法治行政和服务民生的意识淡薄、公共价值理性缺失以及强烈的逐利性导致侵犯农民利益等行为，造成官民关系紧张，政府公信力散失和社会普遍信任度下降;个别企业组织唯利是图，非法经营，导致食品医药安全危机等各类社会信任事件频发，社会矛盾加剧，利益关系调和难度加大，使城乡社会协同治理的社会土壤和生态条件难以生成。

三、城乡统筹发展中推进社会管理协同治理的基本思路和路径选择

源于西方语境的协同治理，为推进我国统筹城乡发展中的社会管理提供了借鉴范式。

(一)基本前提:优化协同主体结构与行为

社会协同治理，有赖于协同主体的多元化、主体行为的优质化和协同关系的规范化。我国在城乡统筹社会管理协同治理中，应加强党委、政府、非政府组织、社会公众等多元协同主体建设，构建主体多元、结构优化、权责规范、关系顺畅、功能互补、平等合作的“强政府、强社会”协同治理主体格局。

二要着力建设服务型政府和法治型政府。既要坚持政府在统筹城乡发展、促进城乡社会管理一体化中的主导地位和主体责任，发挥在统筹城乡政策安排与落实、资源整合与配置、基础设施建设与公共服务、教育医疗卫生事业发展、促进充分就业、完善社会保障体系、社会文明建设等方面的主导作用;又要依法设定政府主导限度，做到政企分开、政事分开、政社分开和政资分开，拆除多装错装在政府身上的“手臂”，从过去不该管、管不了也管不好的领域退出，把该由市场做的还给市场、该由社会做的交给社会，规范和约束好政府这只“看得见手”，防止错位缺位越位行为，真正成为有限政府、服务型政府、法治型政府。

三要大力培育和发展自主性非政府组织。一方面，在政策和制度上应消除不利于非政府组织发展的限制，大力引导、组织、扶持和规范非政府组织建设，尤其要注重培育和发展行业组织、社会中介组织、公益社团、志愿团体、民间学术团体等非政府组织以及城乡社区自治组织，充分发挥他们在城乡社会管理中提供服务、反映诉求、规范行为、参与建设等作用，为城乡特别是农村提供政府不便或无法和市场不愿或不能提供的公共服务;另一方面，要通过立法切断政府与非政府组织等治理主体的利益关系，逐步剥离附加在各类非政府组织上的政治职能和行政职能，褪去其“官方”或“半官方”色彩，使非政府组织在接受政府宏观监管下保持独立性。作为城乡社会协同治理的重要主体，各类非政府组织应自觉加强自我建设，提升社会服务能力和社会认同度，与党委、政府组织形成功能互补、良性互动的城乡社会管理协同治理网络体系，共同促进城乡社会共同繁荣。

四要提升公众参与的组织化程度。一方面，要通过建设规范性和公信力强的“自组织网络”或“公民共同体”，促使单独个体转化为相互依赖、联系紧密、公共性强的共同体;另一方面，要在依法保障公民参与权的基础上，在法律上为公民的组织化行动提供规范的制度和规程保障，消除公民组织的“官民二重性”色彩，增强民间组织内源性和自主性。同时，培养公民意识，提高公众参与能力和责任感。

(二)重要基础:培育优质现代社会资本

现代社会资本主要包括良好的公共精神、社会信任、互惠规范、公民参与网络等，是协同治理得以实现及维持的重要基础。我国在城乡统筹发展进程中，应不断优化社会资本结构，提升优质社会资本存量，有效推进城乡社会协同治理。

一要大力培育公共精神，夯实社会协同治理的心理基础。公共精神主要包括公民的主体意识、相互信任与尊重、公共责任感、互利合作精神、制度规范意识等，是现代社会资本的重要组成部分。首先，要在行政性分权和经济性分权中合理反映各个协同主体的利益诉求，增强城乡社会各类构成要素间利益的同构性，不断扩大党委、政府与非政府组织、社会公众等协同主体的利益交汇点，形成与公共利益方向一致的发展目标并产生有效的协同行为。其次，要引导和鼓励社会组织、企业组织和社会公众在参与社会公共事务管理活动中塑造主体意识、民主理念、法治思维以及公共责任感、规则意识和义务观念，培育和强化各方共同推崇的价值和共同遵守的规范。再次，要倡导自由、平等、公正、法治、诚信，培育和增强党委、政府、企业、社会组织和公民这些社会协同治理主体的伦理自觉和道德自律。

二要加强互惠规范社会资本建设。从制度层面规范社会协同治理各类主体的行为边界，确立协同治理主体的法律地位、权责范围、运作规则、合作途径等，依法保护各类协同主体的权利，促进互惠平等合作，为城乡社会协同治理提供保证。

三要完善协同治理参与网络。“既要加强党对社会协同治理的领导……又要建立政府组织与社会组织的直接联系，形成以政府为主干、非政府组织和村 (居)委会为纽带、私人部门为基础的协同治理网络”[6]。尤其要健全以协商民主制度为主体的群众参与网络，不断拓展公众参与渠道和诉求表达管道，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，让基层党组织、政府与社会组织、企事业单位、民众之间围绕城乡社会公共事务平等协商、良性互动、深度合作，共同加强城乡社会治理。

(三)关键环节:构建城乡社会管理协同机制

建立健全政府主导、市场运作和社会参与的城乡社会管理协同机制，有效整合多元协同主体的功能优势和各类社会要素资源，为协同治理城乡社会服务。

一要建立权力整合协同机制。在统筹城乡发展中，必须按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的协同治理要求，对社会管理中的政治权力、行政权力、社会权力进行有效配置与整合，依法规范国家权力、保护社会权力、整合多元化权力，使党委、政府、非政府组织、社会公众、各阶层社会利益群体等各类社会治理主体实现权力的有效协同和功能优势的有效发挥。

二要建立城乡资源开发与整合机制，把社会中不同来源、不同层次、不同结构、不同内容的资源进行有机整合，构建党委、政府、市场、社会和公众协同的城乡资源整合协同机制，在城乡统筹发展中充分发挥各级党组织的领导作用、政府的主导作用、市场机制的资源配置作用以及城乡社区自治组织及各社会组织、企事业单位在社会管理资源整合协同中的桥梁作用。

三要建立利益协调整合机制。主要包括利益表达机制、利益分配机制、利益补偿机制和利益冲突调解机制等，以协调社会中的各种利益矛盾，从而有效整合社会各类主体要素力量，共同致力于城乡社会发展一体化。

四要建立价值整合机制。价值整合是推进城乡社会协同治理的思想保证。面对城乡社会碎片化以及社会主体和价值观念多元化、利益关系复杂化，更需要价值整合协同机制来整合和凝炼一种城乡社会都能够接受和认同的主流价值和道德观念，以形成有效的集体行动促进城乡社会共同繁荣。

五要建立信息资源交互机制。充分依托信息技术与网络技术优势，打破城乡区域、部门、行业界别和体制性障碍，通过制度化设计，统筹规划城乡社会管理信息基础网络建设，打造覆盖城乡、动态监控、信息共享、快速高效的城乡社会管理综合信息交互系统，有效克服城乡之间、各类协同治理主体之间的信息障碍，实现城乡社会管理信息资源的整合与共享，增进社会管理协同主体之间的信任与协同。[7]

六是要建立社会综治协同机制。进一步完善城乡社会综合治理的“大防控”体系和社会调节机制，形成党政统一领导、部门协调、社会协同、公众参与、各负其责、齐抓共管的城乡社会综治协同工作格局，切实维护城乡社会和谐稳定。为推进城乡一体化进程提供良好社会环境。

(四)有效保障:改善城乡体制和制度环境

推进城乡社会管理协同治理，必须破除城乡二元体制，为有效协同提供体制和制度保障。

一要以户籍、土地和基本公共服务联动综合改革推进农民市民化。建立城乡统一的户籍管理制度，推进本地和外来人口发展的双重统筹，放开城乡二元的户籍限制，不断完善流动人口融入城市社会的机制，彻底消除城乡户籍壁垒。我国应尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策，将农民逐步纳入统一的市民公共服务管理和福利待遇系统，推进农民市民化进程，使城乡享有同等的公共服务;要以保障农民土地财产权和收益权为重点深化农村土地改革;从土地资源赋权制度着手，推进土地承包权资本化，促使土地使用权依法流转和交易，让农民享有占有、使用、收益、处理权利以及转让、抵押、担保等派生权利，从而切实保障农民土地财产权。

二要按照城乡一体化发展的要求，推进“省直管县”体制创新，尤其要强镇扩权，增强县(市)和乡镇自主管理、自我发展以及资源开发整合能力，统筹城乡解决“三农”问题，有效推进新农村建设。

三要按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，积极推进镇、村体制向街道、社区体制转变，建立健全以城乡社区为主要载体的新型社区管理体制。重点应进一步建立和完善村民自治机制以及城乡联动、结对挂钩、共驻共享和社会化运作等机制，促进城乡社区一体化建设。[8]

四要积极探索实践城乡一体的“大城管”体制和流动人口管理服务模式，逐步建立城乡统筹的教育、就业、医疗卫生、社会保障等政策，推进农村城镇化和农村居民市民化。

五要改革城乡资源配置与公共财政体制，让尽可能多的生产要素流向农村，缩小城乡社会差距，促进城乡共同繁荣。

[1]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义前进为全面建成小康社会而奋斗[M]．北京:人民出版社，2012．

[2]杨镪龙，许利平，帅学明．公共治理多元主体间的正和博弈关系研究[J]．理论研究，2009，(5)．

[3]赵虎吉．政治学基本问题[M]．北京:中共中央党校出版社，2012．

[4]孙德厚．对社会管理新格局中“政府负责”的认识与理解[J]．行政与法，2011，(8)．

[5]贾宇．社会管理创新与法治保障[J]．公民与法，2011，(8)．

[6]欧黎明，朱秦．社会协同治理:信任关系与平台建设[J]．中国行政管理，2009，(5)．

[7]康忠诚，周永康．论社会管理中社会协同机制的构建[J]．西南农业大学学报，2012，(2)．

[8]李芳尚．城乡一体化视野下的社会管理创新[J]．理论前沿，2012，(12)．