刘建发

职业教育财政投资法律救济研究

刘建发

我国当前的职业教育财政投资法律救济存在诸多问题：理论和实践不相适应、法律救济实体设置的缺陷、法律救济程序设置的缺陷、法律救济对政府的问责制缺失。为此，职业教育财政投资法律救济可从以下方面进行思路创新：法律救济范围应逐步扩大；法律救济的程序应明晰化；健全法律救济的司法制度；强化职业教育财政投资救济的监督管理机制等，以确保职业教育财政投资经费到位。

职业教育；财政投资；职业学校

刘建发，湖南财政经济学院，湖南高等财政教育研究基地，教授。（湖南长沙 410205）

职业教育财政投资法律救济是对职业教育财政投资不足的补救，是为矫正政府的投资行为而建立的解决纠纷的制度。因此，职业教育财政投资法律救济可以促进政府财政部门、其他国家机关依法行政和管理，确保职业教育投资行为的合法性、公正性。这对于推进职业教育财政投资法制建设，更好地实现职业教育财政投资资源配置的科学化、合理化和有效化具有重大的现实意义。

一、我国职业教育财政投资法律救济的主要特征

（一）职业教育财政投资法律救济的依据

我国《宪法》第4条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”从宪法原则来看，一切可以影响他人权益的权力和权利均处在法律的控制和制约之下，社会生活中的任何违法行为均应受到法律的矫正和追究，合法权益受到损害的当事人均应受到法律上的救济。“有权利必有救济”，“无救济的权利是无保障的权利”，[1]（P3）职业教育财政投资法律救济制度，是在《宪法》原则的指导下，以《教育法》第七章、《职业教育法》第四章中规定的教育财政投资法规及其所确立的内容为直接依据。《教育法》、《职业教育法》对职业教育投资法律关系主体的权利、义务都作出了明确规定，职业教育财政投资不到位，职业学校及师生对任何非法侵犯自己合法权益的行为，特别是政府对职业教育财政投资不到位、有偏差的行为，均有权要求获得法律上的救济。

（二）职业教育财政投资法律救济的前提

随着现代教育行政的日益扩大化和复杂化，受政府自身缺陷与客观条件的限制，政府行为及其行为的结果往往与政府的职能要求和社会公众的愿望存在一定的距离。同样，具体到职业教育投资这一领域，受种种因素的影响与制约，政府对职业教育投资行为并不像人们想象的那样 “完美无缺”，政府也会有不 “安分守己”的时候，也会表现出一些固有的行为偏差。[2]（P45）在现代市场经济条件下，就像个人、企业和市场的职业教育投资一样，政府的职业教育投资行为也有不规范的地方，也会产生一定的问题，[2]（P54）在职业教育财政投资中，政府职能总是存在“缺位”、“错位”、“不到位”，造成职业教育投资行为不合法，导致职业教育财政投资不足或者不到位。同时，随着中央和省级政府职业教育投资力度的加大，地方政府的“挤出效益”也越来越严重，[3]出现了一些侵害职业学校及师生合法权益的现象，影响到职业学校学生受的教育权。为了使政府的财政投资行政行为遵从依法行政的原则和保障职业学校的权利，必须为财政投资不足的行政行为提供法律制度上的补救措施。通过建构职业教育财政投资救济制度，使政府职业教育财政投资到位，确保职业教育的健康发展。

(三)职业教育财政投资法律救济的目的

从本质上看，职业教育财政投资法律救济是一种权利补救，是对职业教育财政投资法律关系主体合法权益的法律保护，是对政府的职业教育财政投资行为的规范，通过建立有效地对政府职业教育投资行为的救济机制，来补救政府职业教育投资的行为偏差，有利于职业教育经费的及时到位和不被挪用，有利于提高职业教育资金的利用效益，实现职业教育的正常发展。从近20年的职业教育投资实践上看，政府在职业教育投入领域出现投资不到位的普遍现象，因此，加强对政府职业教育财政投资法律救济显得十分必需。职业教育财政投资法律救济制度能够促进政府依法进行职业教育财政预算和决算，矫正各级政府的职业教育财政投资偏差行为，通过预防和控制政府职业教育投资行为中的违法行为，保障职业教育经费的充足、到位。

二、我国职业教育财政投资法律救济的现状及问题

（一）法律救济理论和实践不相适应

实践需要理论的指导。在我国职业教育财政投资诉讼救济实践中所面临的许多问题需要法律救济理论的指导。但现实情况是，我国对职业教育财政投资诉讼救济的理论研究还跟不上形势的发展，职业教育财政投资诉讼救济理论研究还比较薄弱。无论从理论上，还是从实践上，人们对职业教育财政投资的诉讼救济问题一直存在较大争议。从理论上看，一切行政行为都要有救济保障，职业教育财政投资行为也不例外；从实践上看，现行司法体制虽然建立了行政诉讼制度，在一定程度上为职业学校和民众告政府提供了某种可能，但是行政诉讼的受案范围只局限于具体行政行为，法院无权对抽象行政行为和内部行政行为 （比如职业教育财政投资行政行为）进行审查。法院以不属行政诉讼范围为由避开对职业教育财政投资行政行为的司法裁判，我国职业教育财政投资诉讼救济制度尚未完善，在实践中显露出许多弊端和不足，已经不能适应依法治教的客观要求，导致职业教育投资诉讼“救济无门”，亟须改革和完善我国职业教育财政投资法律救济制度的实践和理论研究，以推动我国职业教育财政投资诉讼救济实践的进一步发展和完善。

（二）法律救济实体设置的缺陷

在职业教育投资规定上，我国《职业教育法》真正涉及实质内容的条款不过27条。《职业教育法》规定政府负责拨付的财政投资中，由于没有具体到哪一级负责职业教育，因此在义务层层下放中，最终落到了学校所在地的政府身上。职业教育法律规定的资源配置义务的不完善，导致政府在职业教育资源配置上陷入了无所适从的境地。在职业教育投资上，《职业教育法》规定投资增长，也提及中央和省级政府在投入中的指标要求，国家用于举办职业教育学校和机构的财经性经费逐步增长，但它只是一个总量的要求，没有具体落实到哪一级政府，职业教育财政投资缺乏具体的可操作性。实际上政府职业教育投资不到位，涉及职业教育财政投资法律救济内容的极少。

（三）法律救济程序设置的缺陷

首先，职业教育财政投资救济程序缺乏规范化。目前我国的相关教育法律规定，缺乏相关的教育仲裁、司法等救济制度。这会产生以下的问题：一是民众或职业学校申诉后，有关部门如果对申诉不作处理，民众或职业学校能否寻求诉讼要求政府履行职业教育财政投资不足的义务？二是民众或职业学校对投诉的结果不服，能否提起诉讼，应该由谁来作为被告被起诉，政府、教育部门？三是在实践中政府部门处理申诉的时候，往往作出“请有关部门重新作出处理”的决定，但是如果没有重新作出处理，民众或职业学校该怎么办？这些必须予以明确。最后，就行政检察监督制度来说，我国《行政监察法》虽然规定对政府职业教育财政投资行为进行监督，但对监督的方式、途径、效力等方面的规定不甚明确，缺乏详细的可操作性，从而导致现实中对政府职业教育财政投资行为的检察监督往往流于形式。

（四）法律救济对政府的问责制缺失

教育法律及职业教育法律虽然规定了政府应达到怎样的职业教育财政投资的目标，但是除工作人员触犯刑律外，所有的惩罚几乎都是 “对有关责任人员给予行政处分”，如我国《教育法》第71条规定：“违反国家有关规定，不按照预算核拨教育经费的，由同级人民政府限期核拨；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣教育经费的，由上级机关责令限期归还挪用、克扣的经费，并对直接负责的主管人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这里需要追问的是：一是，除犯罪需追究法律责任之外，其他违反教育法的行为，为什么不需要承担法律责任？而所谓行政处罚是属于一种政府的内部处罚，不属于外部的社会处罚或者法院的当庭责罚。二是，对政府的法律责任的约束在哪里？“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”是政府部门的工作人员，代表着政府行使相应的职责，在社会看来他们的行为是政府的行为。他们未能有效地履行教育法，政府应是第一责任人，执行者是第二责任人。因此，教育法应该首先规定对政府的约束。而我国的《教育法》和《职业教育法》等教育法律颁布以来，即使存在着许多违反《教育法》和《职业教育法》的行为，我们也找不到追究政府责任的法律条文，不足额进行职业教育拨款时，社会也无法实施对政府的约束。因此对政府的职业教育财政投资缺位的批评，更多是在公众的舆论上，而不是在法律约束上；以致出现责任空白，使违法者逍遥法外，这是我国行政问责制的缺失。[4]（P192）例如：1993年的《中国教育改革和发展纲要》指出，要逐步提高国家财政性教育经费支出，到2000年达到国民生产总值4%的目标，这个目标多年都没有达到，也没有相关责任政府对此承担法律责任，这就是我国法律救济对政府的问责制缺失最好的佐证。

三、我国职业教育财政投资法律救济的思路创新

（一）诉讼救济的范围应逐步扩大

为有效地保护职业学校的财政投资合法权益，职业教育财政投资诉讼救济的范围应扩大。近年来，我国市场经济体系日趋完善、民主法制建设不断发展、公民法制意识日益增强、行政机关与司法机关工作人员的执法素质也有了很大提高。这些因素使公民、法人、其他组织和行政机关的关系不再满足于过去管理与被管理的单一被动形式，促使行政相对方（比如职业学校）在与行政主体的争议中越来越倾向于通过法律的渠道解决问题，而不是像过去那样忍气吞声，不敢主张自己的合法权利。如果不顺应客观规律的发展趋势，采取积极主动的立法行为扩大救济的范围，必将不利于我国经济体制改革与政治体制改革的顺利进行，这既阻碍了我国社会主义法治国家的健康发展，也会影响老百姓对法治建设的信心和决心。由此，笔者认为，职业教育财政投资诉讼救济范围的扩大应从救济的受案范围、行政救济的被诉主体范围和受审查行政行为的范围三个方面进行完善。随着诉讼救济制度的完善，对职业教育财政投资的行政行为应尽量使其都能得到救济。在受审查行政行为方面，应将职业教育财政投资行为纳入诉讼救济的范围。应当说对行政相对方 （职业学校的师生）的受教育权利保护更为有利。因而，具有中立性、公开性的诉讼救济的介入就有其必要性和必然性，以此来扩大职业教育财政投资法律救济的受案范围。国外的通常的做法是：政府教育财政投资不合法，作为特定的违宪行为，建立起宪法监督和宪法诉讼关系，通过宪法的手段对这种行为进行纠正、制裁和防范。[5]（P284）针对教育财政不公，美国发生过多起教育财政诉讼。从1968－2002年间，美国有43个州发生了教育财政诉讼，时至今日，新的上诉案件还不断涌现。己有9个州的法院判决该州教育财政体制违宪。根据2004年的报告，只有6个州没有卷入教育财政诉讼。2005年，一些新的诉讼案件又在阿拉斯加州、乔治亚州、内布拉斯加州等地被提起；2005年上半年，一些早先提起诉讼的案件有了结果，如堪萨斯州最高法院作出了有利于原告的判决，即维持教育财政充分性的标准，美国的教育财政诉讼的经验值得我国借鉴。[6]

（二）法律救济的程序应明晰化

程序观念强，程序规则多且完备，是一个成熟法治国家的重要标志。法律救济程序是法律救济机关对行政行为侵犯公民合法权益所造成的损害进行救济的方式、方法、步骤以及时间延续性的总和。在职业教育财政投资法律救济中必须明确各级政府间的监督管理关系，依靠法律强制性和相关法律保证各级政府在职业教育投资中所应承担的义务和责任，详细地列出职业教育财政投资落实不到位将受到哪一级部门的审查、会接受怎样的处罚，通过法律救济引导相关法律的充实和健全，最终建立有法可依的职业教育经费投入救济程序机制。实际上，程序权利和实体权利同样重要。程序公正不仅是实体公正的有力保证，其本身同样具有重要的价值，它是人性尊严、政府责任和民主行政的应有之意。因此，要在职业教育财政投资救济中防止暗箱操作、秘密运行的做法，加强职业教育财政投资救济程序的透明度，程序的设定要遵循公开、公平、公正的原则，保障职业学校及师生有充分的知情权、申辩权和申诉权。使职业学校及师生切实了解救济的具体程序，只有在彻底了解职业教育财政投资法律救济程序的基础上，才能使职业学校及师生真正地拿起法律的武器来保护自己的合法权益，确保职业教育经费到位。

（三）建立健全职业教育财政投资救济司法制度

要通过建立健全职业教育财政投资救济司法制度，维护职业教育财政投资法权威。当前各国教育司法制度大体有以下几点值得借鉴：首先，建立教育系统内部司法制度。目前，法国的教育司法制度相当健全，教育纠纷有两种调解或司法救济途径，一种是教育系统内部的司法救济制度，一种是教育系统外部的行政诉讼制度。一般遵循先系统内后系统外的程序。教育系统内部的司法机关分为两级：学区国民委员会与国民高级教育委员会，学区国民委员会行使第一级司法权，国民高级委员会主要行使第二级司法权。[7]（P159）美国的教育权纠纷一般按照先民间、后行政、再司法的程序办理。为此，中央和地方教育行政部门设有专门机构行使教育行政裁判权和司法仲裁权，负责对涉及教育行政人员的诉讼案件和职业教育财政投资违法案件的行政惩处和裁决。其次，建立教育系统外部行政司法制度。法国教育系统外部的司法机关分普通法院和行政法院。凡涉及行政行为的诉讼案件和涉及国家公务员的法律纠纷，均由行政法院受理或裁定。[5]（P277）这类行政司法机构有权对包括违背教育法律在内的一切行政违法行为作出裁决，有权受理涉及职业教育财政投资等诉讼案件。再次，对财政投资行为的专门稽查制度。我国可借鉴国外独立设立国家审计机构，负责对包括教育机构在内的公共机构的财政活动进行监督、审计、裁定。比如法国成立专门审计法院，审计法院的基本任务是审计检查国家机关、公共机构的账目和管理，审查国家决算，对公共会计进行法律监督，监督财政法的执行。

（四）强化职业教育财政投资救济的监督管理机制

首先，加强各级人民代表大会(简称人大)的监督力度。根据我国《教育法》第16条的规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算决算情况，接受监督。”各级政府每年不仅要向人大公布包括职业教育投资占整个财政支出的比例，而且要公布职业教育投资的使用情况。凡职业教育经费支出未达法律规定指标的预算，均不予通过，以保证职业教育经费的有效投入和使用。各级人大要对政府的职业教育财政预算、分配、使用和决算加强全过程的监督和检查，定期对政府职业教育投资情况和经费使用情况依法进行督查，坚决制止政府挤占、挪用职业教育经费的行为。对职业教育财政投资指标的落实情况实行“一票否决”，确保职业教育经费的投入水平和资金的及时到位，防止拖欠和挪用。其次，建立健全财政本身的监督机构。其作用是稽核财政部门和教育行政部门的资金拨付和使用情况，而且还要对同级政府和教育机构职业教育投资的分配与使用情况进行督导，发现问题及时处理。由于财政拨款都采取公式拨款，以生均教育成本按学生数进行拨付，使得职业教育经费更为合理和明朗，克服过去经费拨款的不合理，模糊不清的弊端，便于各级人大和监督机构的监督和检查，也便于社会各界的监督。这种拨款方式也能提高政府职业教育投资行为的公开化和透明度，使政府的职业教育投资行为受到更为有效的约束。最后，要完善职业教育财政投资的监督管理机制，定期与不定期地对职业教育财政投资与使用情况进行检查、抽样，及时对职业教育财政投资中出现的情况和问题进行研究，制定出解决的对策与办法。

[1]夏勇.走向权利的时代[M].北京：中国政法大学出版社,1995.

[2]范先佐.教育投资体制改革的理论与实践问题研究[M].武汉：华中师范大学出版社,2003.

[3]4%：教育事业科学发展的重要保障[N].中国教育报,2010－09－21.

[4]旷乾.教育资源配置中的政府与市场——基于中国现状的分析[M].南宁：广西教育出版社,2007.

[5]周光礼.教育与法律——中国教育关系的变革[M].北京：社会科学文献出版社,2005.

[6]曲正伟.纽约教育财政诉讼启示了什么[N].中国教育报,2005－08－16.

[7]龚向和.受教育权论[M].北京：中国人民公安大学出版社,2004.

【责任编辑：杨 舸】

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1004－518X（2013）07－0182－04

湖南省哲学社会科学基金项目“我国职业教育投资的法制保障研究”（2010YBA031）